关于非税收入收缴管理的思考
林燕（江苏省南京市审计局）
非税收入，指税收之外的财政收入。加强非税收入的收缴管理，防止资金体外循环，是理顺公共财政领域分配关系的重要举措；对于保障国家集中财力进行宏观调控，保障财政资金“取之于民、用之于民”具有重要意义。
为强化非税收入的收缴管理，征管部门和执收单位作出了积极努力，特别是非税收缴管理系统的启用，取得了很大成效。但实际执行过程中仍然存在着违规收取非税收入，执收单位隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用应当上缴的非税收入等情况。
非税收入收缴过程中违规违纪问题时有发生，屡查屡禁不止。究其原因，固然与非税收入的特点如：执收单位各异，收费名目繁多、收取方式不同，费率金额不固定等因素有关；但是部分非税收入没有纳入非税收缴管理系统，非税收入收缴管理方式中存在的弊端弱化了应有的控制作用，不能有效防范问题的发生也是一个重要原因；使得一些单位、部门违规收取、隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用非税收入，为本部门、本单位、小集体谋取私利成为可能。这些弊端具体表现在以下几个方面：
一、票据种类较多，票据使用不按规定
这里所说的票据是指获取收入和从事财务活动过程中，向公民、法人、社会团体及其他组织开具的收款和缴款凭证，是财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证。
(一)票据混用、串用。现行制度中非税收入收缴过程中允许使用的收费票据包括财政票据和税务票据，财政票据包括：非税收入票据、行政事业性收费票据（专用票据）、政府性基金票据、罚没票据、捐增票据等；罚没票据可分为定额票据和非定额票据；税务票据主要用于国有资产的出租、出售等经营收入以及一些随产品价格计征的非税收入等。虽然每一种票据都严格规定了使用范围，不允许票据混用；但实际上票据混用、串用现象十分严重，定额票据和非定额票据混用，收费票据和经营票据混用。特别是将仅限于“行政事业单位、社会团体等非企业组织结算暂存、暂付款项，分摊代办费，单位内部往来，冲减支出”的行政事业单位结算票据代替收费收据和税务发票。
（二）同一收费项目使用不同性质票据。同一收费项目因为征收单位不同，征收对象不同，也存在使用的票据部分是税务票据、部分是财政票据的情况；一些随价计征的非税收入没有单独出具财政票据，而是与经营收入在同一张税务票据上列示，客观上存在着用非税收入缴纳了税收收入的可能性。
（三）新旧票据版本同时使用。为了加强管理，票据的版本和监制章也会不定期变动，征管部门虽然严格规定了票据保管、领用、登记、核验、缴销制度，严格规定启用新票据时，废止旧票据，核旧领新。但票据的使用双方或碍于专业知识或碍于利益等原因，作废票据和启用票据混用的情况仍时有发生。
票据种类较多，票据使用不按规定，为执收单位违规收取非税收入，隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用应当上缴的非税收入提供了便利。
二、部分非税收入收缴流程相对封闭，征缴主管部门不能同步获取相关信息
非税收入收缴流程涉及三个当事人，其中，财政部门是非税收入征缴的主管部门，执收单位负责代征本单位业务活动中涉及的非税收入，缴款人依照法律、法规、规章缴纳非税收入。
现实中存在的非税收入收缴流程主要有几种类型：纳入非税收入收缴管理系统的非税收入收缴流程，直接解缴的专项收入，罚没款的收缴，征管部门直接征收的非税收入。其中，征管部门直接征收的非税收入收款时，缴款者将资金交付执收单位，执收单位向付款者开具票据，资金首先进入执收单位的账户，再由执收单位上缴国库或财政专户。这种非税收入流程是相对封闭的操作流程，在这个流程中，执收单位处于中心位置，一头连着征管部门，一头连着缴款者。由于执收单位可以开具票据，特别是拥有自己的银行账户，自己收款、自己开票，应不应该收费、应该收取多少、实际收取多少、资金进哪个账户、存放在哪里，实际有多少上缴财政专户（或国库）只有执收单位自己清楚；使违规收取、隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用非税收入成为可能；增加了资金流转环节，不利于提高资金入库效率。非税收入征管部门只有在收费项目核准，票据领购、核验环节以及非税收入解缴入库（或财政专户）时才和执收单位发生关系，和缴款者之间是见不着面的，可能只有以查账的方式才能获取真实的资料。征缴主管部门不能同步获取相关信息，加大了非税收入的征管难度。
三、执收单位非税收入收缴账户的设置管理未严格执行规定，难以保证非税收入的安全完整
对于尚未纳入非税收缴管理系统，由征管部门直接征收的非税收入，财政部门为执收单位设置执收单位资金收缴过渡账户，（包括为执收单位设置的收入过渡账户和为执收单位下设独立核算及非独立核算的执收点设置的“收入汇缴账户”）核算管理收取的非税收入，账户的所有权隶属执收单位，账户的性质为专用存款账户性质，可以计息。由于可以计息，如果清缴不及时，便可产生利息，且迟滞时间越长，获取利息的数额越大，与执收单位实际收取的非税收入差额也越大，这部分利息收入往往成为执收单位非法收入的来源。一些单位甚至违反规定在 “收入汇缴账户”直接提取现金。
执收单位非税收入收缴账户的性质客观上没有起到鼓励非税收入及时解缴的作用。
加强非税收入的收缴管理，必须进一步提高认识，加大非税收入改革的宣传工作，全面推行非税收入改革，将非税收入尽可能全部纳入非税收缴系统，完善现行的非税收缴管理办法，确保非税收入规范、有序，依法收缴，及时、足额上缴国库或财政专户。切实规范非税收入收缴管理应该掌握以下几个方面的原则：
一是非税收入收缴的审批、收款、开票、解缴全部流程应该由几个不同的单位、部门分工负责，执收单位开票、银行代为收款，财政统管，在各自的职责范围共同完成；各负其责、互相协调、相互制约，发挥非税收入收缴流程的内部构稽作用。
二是减少非税收入收缴的流转环节，采用直接解缴入库的方式，收入的资金直接进入财政专户或国库，减少滞留环节、提高资金效率、避免挤占挪用。
三是对现行的收费票据和结算票据进行彻底地清理，加强财政结算票据的领、用管理，进一步规范、限制财政结算票据的使用范围；规范收费票据，逐步过渡到收取非税收入的财政票据统一使用唯一的“非税收入一般缴款书”（“依法需要纳税的非税收入项目，征收时仍按规定使用税务发票”）；通过票据的印制、领用、开具、核验管理，从源头控制非税收入的收缴。
四是重视非税收入收缴信息的同步传递。建设非税收入收缴电子信息平台，凡法律、法规、规定应该收取的非税收入项目名称、收费依据、标准、金额，比率等信息均列入平台项目库（某些非税收入以代征单位的消耗、销售量为收费依据的，相关数据也应纳入电子信息平台）；采用电子开票的方式，规范收费流程，实现非税收缴信息的同步传递，防止乱收费违规收费等情况发生。
五是加强执收单位非税收入会计核算工作。非税收入收缴管理改革后，单位开票、银行收款；一般情况下，执收单位收取的非税收入不再通过执收单位的银行账户而直接进入财政的专户或国库，保证了非税收入及时、足额收缴。但执收单位如何进一步加强核算，使得执收单位可以完整地反映本单位非税收入的征收情况，并及时与财政征管部门核对。（林燕）
为强化非税收入的收缴管理，征管部门和执收单位作出了积极努力，特别是非税收缴管理系统的启用，取得了很大成效。但实际执行过程中仍然存在着违规收取非税收入，执收单位隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用应当上缴的非税收入等情况。
非税收入收缴过程中违规违纪问题时有发生，屡查屡禁不止。究其原因，固然与非税收入的特点如：执收单位各异，收费名目繁多、收取方式不同，费率金额不固定等因素有关；但是部分非税收入没有纳入非税收缴管理系统，非税收入收缴管理方式中存在的弊端弱化了应有的控制作用，不能有效防范问题的发生也是一个重要原因；使得一些单位、部门违规收取、隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用非税收入，为本部门、本单位、小集体谋取私利成为可能。这些弊端具体表现在以下几个方面：
一、票据种类较多，票据使用不按规定
这里所说的票据是指获取收入和从事财务活动过程中，向公民、法人、社会团体及其他组织开具的收款和缴款凭证，是财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证。
(一)票据混用、串用。现行制度中非税收入收缴过程中允许使用的收费票据包括财政票据和税务票据，财政票据包括：非税收入票据、行政事业性收费票据（专用票据）、政府性基金票据、罚没票据、捐增票据等；罚没票据可分为定额票据和非定额票据；税务票据主要用于国有资产的出租、出售等经营收入以及一些随产品价格计征的非税收入等。虽然每一种票据都严格规定了使用范围，不允许票据混用；但实际上票据混用、串用现象十分严重，定额票据和非定额票据混用，收费票据和经营票据混用。特别是将仅限于“行政事业单位、社会团体等非企业组织结算暂存、暂付款项，分摊代办费，单位内部往来，冲减支出”的行政事业单位结算票据代替收费收据和税务发票。
（二）同一收费项目使用不同性质票据。同一收费项目因为征收单位不同，征收对象不同，也存在使用的票据部分是税务票据、部分是财政票据的情况；一些随价计征的非税收入没有单独出具财政票据，而是与经营收入在同一张税务票据上列示，客观上存在着用非税收入缴纳了税收收入的可能性。
（三）新旧票据版本同时使用。为了加强管理，票据的版本和监制章也会不定期变动，征管部门虽然严格规定了票据保管、领用、登记、核验、缴销制度，严格规定启用新票据时，废止旧票据，核旧领新。但票据的使用双方或碍于专业知识或碍于利益等原因，作废票据和启用票据混用的情况仍时有发生。
票据种类较多，票据使用不按规定，为执收单位违规收取非税收入，隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用应当上缴的非税收入提供了便利。
二、部分非税收入收缴流程相对封闭，征缴主管部门不能同步获取相关信息
非税收入收缴流程涉及三个当事人，其中，财政部门是非税收入征缴的主管部门，执收单位负责代征本单位业务活动中涉及的非税收入，缴款人依照法律、法规、规章缴纳非税收入。
现实中存在的非税收入收缴流程主要有几种类型：纳入非税收入收缴管理系统的非税收入收缴流程，直接解缴的专项收入，罚没款的收缴，征管部门直接征收的非税收入。其中，征管部门直接征收的非税收入收款时，缴款者将资金交付执收单位，执收单位向付款者开具票据，资金首先进入执收单位的账户，再由执收单位上缴国库或财政专户。这种非税收入流程是相对封闭的操作流程，在这个流程中，执收单位处于中心位置，一头连着征管部门，一头连着缴款者。由于执收单位可以开具票据，特别是拥有自己的银行账户，自己收款、自己开票，应不应该收费、应该收取多少、实际收取多少、资金进哪个账户、存放在哪里，实际有多少上缴财政专户（或国库）只有执收单位自己清楚；使违规收取、隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用非税收入成为可能；增加了资金流转环节，不利于提高资金入库效率。非税收入征管部门只有在收费项目核准，票据领购、核验环节以及非税收入解缴入库（或财政专户）时才和执收单位发生关系，和缴款者之间是见不着面的，可能只有以查账的方式才能获取真实的资料。征缴主管部门不能同步获取相关信息，加大了非税收入的征管难度。
三、执收单位非税收入收缴账户的设置管理未严格执行规定，难以保证非税收入的安全完整
对于尚未纳入非税收缴管理系统，由征管部门直接征收的非税收入，财政部门为执收单位设置执收单位资金收缴过渡账户，（包括为执收单位设置的收入过渡账户和为执收单位下设独立核算及非独立核算的执收点设置的“收入汇缴账户”）核算管理收取的非税收入，账户的所有权隶属执收单位，账户的性质为专用存款账户性质，可以计息。由于可以计息，如果清缴不及时，便可产生利息，且迟滞时间越长，获取利息的数额越大，与执收单位实际收取的非税收入差额也越大，这部分利息收入往往成为执收单位非法收入的来源。一些单位甚至违反规定在 “收入汇缴账户”直接提取现金。
执收单位非税收入收缴账户的性质客观上没有起到鼓励非税收入及时解缴的作用。
加强非税收入的收缴管理，必须进一步提高认识，加大非税收入改革的宣传工作，全面推行非税收入改革，将非税收入尽可能全部纳入非税收缴系统，完善现行的非税收缴管理办法，确保非税收入规范、有序，依法收缴，及时、足额上缴国库或财政专户。切实规范非税收入收缴管理应该掌握以下几个方面的原则：
一是非税收入收缴的审批、收款、开票、解缴全部流程应该由几个不同的单位、部门分工负责，执收单位开票、银行代为收款，财政统管，在各自的职责范围共同完成；各负其责、互相协调、相互制约，发挥非税收入收缴流程的内部构稽作用。
二是减少非税收入收缴的流转环节，采用直接解缴入库的方式，收入的资金直接进入财政专户或国库，减少滞留环节、提高资金效率、避免挤占挪用。
三是对现行的收费票据和结算票据进行彻底地清理，加强财政结算票据的领、用管理，进一步规范、限制财政结算票据的使用范围；规范收费票据，逐步过渡到收取非税收入的财政票据统一使用唯一的“非税收入一般缴款书”（“依法需要纳税的非税收入项目，征收时仍按规定使用税务发票”）；通过票据的印制、领用、开具、核验管理，从源头控制非税收入的收缴。
四是重视非税收入收缴信息的同步传递。建设非税收入收缴电子信息平台，凡法律、法规、规定应该收取的非税收入项目名称、收费依据、标准、金额，比率等信息均列入平台项目库（某些非税收入以代征单位的消耗、销售量为收费依据的，相关数据也应纳入电子信息平台）；采用电子开票的方式，规范收费流程，实现非税收缴信息的同步传递，防止乱收费违规收费等情况发生。
五是加强执收单位非税收入会计核算工作。非税收入收缴管理改革后，单位开票、银行收款；一般情况下，执收单位收取的非税收入不再通过执收单位的银行账户而直接进入财政的专户或国库，保证了非税收入及时、足额收缴。但执收单位如何进一步加强核算，使得执收单位可以完整地反映本单位非税收入的征收情况，并及时与财政征管部门核对。（林燕）
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