借鉴国际经验深化绩效审计
朱久满(审计署广州办)
【发布时间:2013年01月10日】
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     世界审计组织将绩效审计定义为:“绩效审计是关注经济性、效率性和效果性的审计,一般覆盖以下内容:根据健全的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计;对使用人力、财力或其他资源的效率进行审计,包括对信息系统、绩效衡量指标和监测安排以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序的检查;联系被审计单位目标实现情况,对被审计单位业绩的有效性进行审计,联系期望效果,对被审计单位活动的实际影响进行审计。”
    
    国家审计机关开展绩效审计,可以及时揭示和查处因决策不科学、管理不到位等原因造成的严重损失浪费等问题,促进政府及有关部门改进管理、健全制度、提高绩效,推动完善国家治理。笔者拟在借鉴美、英、法绩效审计经验的基础上,提出国家审计深化绩效审计、积极参与国家治理的思路和建议。
    
    一、美、英、法绩效审计值得借鉴的经验
    
    (一)绩效审计涉及范围广泛,项目占比高
    现几段,美、英、法绩效审计项目涉及范围日益广泛,而且占全部审计项目比例非常高。如, 美国的政府绩效审计项目已占全部审计项目的85%以上,范围涉及财政赤字、司法、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等;英国审计署绩效审计项目占全部项目50%以上,范围涉及国防、财政、教育、卫生、养老以及公共服务等几乎所有的政府部门、行政和公共机构;法国的绩效审计与财务审计通常结合在一起实施,范围包括教育体制、医疗卫生体制、社会保障体制、交通建设、就业政策、领土整治、环境保护、移民政策、司法管理、国防建设等。
    (二)科学制定绩效项目规划和年度计划,精心安排每一个审计项目
    1.美国和法国都高度重视绩效审计计划制定工作。美国责任总署绩效审计制定战略计划和年度审计计划。通过制定战略计划,确保将工作重点放在整个国家所面临的最严重的管理问题和最具有风险的项目上。特别是定期发布的《高风险公告》,确认了那些易于发生舞弊、浪费、滥用和管理不当的政府项目。战略计划包括六部分内容,一是使命、职责、战略和方法;二是计划的主题;三是计划的目标;四是绩效标准;五是向其他机构咨询及与其他机构的关系;六是战略计划的目标领域。法国审计法院根据战略侧重点不同,每年制定一个3-4年的绩效审计规划,在规划指导下,确定年度绩效审计计划。
    2.项目时间充分,精心安排前期准备工作。国际上单个绩效审计项目时间通常在一年左右,时间短的一般也达到9个月,而且精心做好项目准备工作,准备时间一般约占30%。如,英国审计署在绩效审计工作开展前期,在充分调查基础上编制先导性研究报告,研究分析是否需要实施全面的绩效审计,若经评估认为需要审计,则需进一步规划审计重点及方向。
    (三)综合运用多种审计方法,评价标准因项目制宜
    目前,国际上绩效审计除了常用的定量分析法、定性分析法、项目评估法、财务分析法等外,还运用自然科学和社会科学中普遍适用的理论思维方法,同时,大量借鉴绩效审计所涉及领域的研究方法。如,英国编制审计问题的金字塔模式图(也称作问题树模式)分析方法运用于绩效审计中。使用该方法,审计人员能够始终做到思路清晰、目标明确。审计取证阶段,第一层次的问题用以确定审计目标,第二层次的问题揭示风险及现存的问题,第三层次的问题提供基础信息。第一、第二层次问题遵循是否规则进行分析,第二层次问题的范围不能重叠,而且第二层次的问题必须涵盖主要问题的所有方面。报告阶段,用具体的的审计证据来回答各层次问题,回答金字塔模型的审计问题也确定了审计报告的结构。
    美、英、法在绩效审计评价标准方面,不仅包括法律法规和已有的标准,还包括由这些标准所引起的标准外延的扩充。如,美国绩效审计评价标准包括:第一类:最权威的来源是官方标准;第二类:被审计单位管理者建立的政策和程序、技术标准和专家意见、普遍管理原则或相关主题的学术著作;第三类:最佳实践、特定商业惯例、被其他审计机关使用过的审计标准等。
    (四)广泛征求第三方意见,充分发挥外部专家作用
    美、英、法开展绩效审计时都注重聘请同行业专家参加审计组,解决专业性问题,绩效审计报告正式出具前广泛征求意见。如,法国审计法院组织审计医疗保险资金时,往往聘请医疗行业资深专家参与审计,而且绩效审计报告出具前充分征求权威机构和专家意见。英国审计署为了保证审计报告的公正和全面,在绝大多数情况下,还要向被审计单位之外的第三方征求对报告的意见。第三方可能是个人、公司、有代表性的团体或者其他政府部门附属机构。
    (五)跟踪问责力度大,审计整改成效明显
    在审计整改方面,美国绩效审计报告提交国会后,国会依法跟踪问责,督促被审计单位执行整改,落实审计意见,效果较好;英国审计署披露绩效审计发现的问题后,各行政部门负责整改,审计署跟踪审核改进措施的落实情况,并向下议院公共账目委员会报告结果;法国审计法院频繁地对审计项目进行跟踪调查,树立了审计法院威严形象,绩效审计发现的问题整改效果明显。
    
    二、借鉴国际经验,深化绩效审计,积极参与国家治理
    
    (一)拓宽审计范围、深化审计内容
    目前,我国绩效审计范围主要集中在民生项目、公共工程和专项资金方面。应逐步将包括国际工程、司法、国防建设等领域在内公共资源使用的重大项目纳入我国绩效审计项目范围,加强事前评估、事中审计。一是针对公共资金管理和使用的合规性和经济性开展绩效审计,揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题,促进提高公共资金的管理和使用效益。二是针对宏观政策的贯彻落实情况和目标实现情况开展绩效审计,揭露政策执行过程中存在的问题,分析影响政策落实的原因和政策目标实现情况,为完善政策提供可靠的依据和建议,促进政策目标实现。三是针对政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计,揭露和发现政府自身管理方面存在的不足和绩效缺陷,深入分析产生问题和缺陷的原因,提出改进建议,促进政府不断改进管理,加强自身建设和提高绩效,建设责任政府。四是针对影响我国经济社会发展协调性和可持续性的重大问题开展调查研究,进行客观的分析和预测,在体制、机制和制度层面提出建议,促进增强各项改革措施的协调性,促进实现经济社会发展与人口资源环境相协调,从而促进实现经济社会的永续发展。
    (二)科学规划、合理安排每个绩效审计项目
    一是根据国家经济发展规划,结合公众关注的焦点,在全面风险评估的基础上,科学规划3-5年绩效审计项目规划。绩效审计项目的总体规划要体现全局性、宏观性和战略性。绩效审计的战略目标是为国家宏观经济决策提供支持依据。绩效审计项目规划要统筹安排阶段性重点任务,突出系统性、连续性。
    二是合理安排单个绩效审计项目。我国单个绩效审计项目时间安排不科学,普遍存在的问题是项目时间太短,绩效审计质量难以保证。以审计署驻地方特派员办事处参与的绩效审计项目为例,项目时间一般为两至三个月,最长的项目时间也不足五个月。在立项阶段,各特派员办事处的审计人员一般没有参与论证、分析,两至三个月的审计项目时间,主要用于审计现场取证。由于项目时间不充分,为了保证按照预定时间向审计署业务司提交报告,审计实施时间挤占审计报告时间的问题屡见不鲜,个别审计项目连审计法及其实施条例规定的10天征求被审计单位的时间都难以保证,有的甚至与被审计单位协商,提请其提前送达反馈意见。因此,参照国际上绩效审计做法,科学评估,确保每个绩效审计项目所需时间,单个审计项目时间可以考虑不少于9个月,并合理分配审计准备、审计实施和审计报告三阶段时间。
    (三)创新绩效审计方法,完善绩效评价标准
    目前我国开展绩效审计方法创新不足。同时,进行审计评价时,评价标准单一。主要依赖于法律法规和已有的评价标准。
    在审计方法创新方面,除了传统的财政财务收支方法外,还应将自然科学和社会科学领域的研究方法灵活应用于绩效审计项目,比如,将比较方法、分类方法、归纳方法、演绎方法、分析方法、综合方法、系统方法、信息方法、控制方法等广泛应用于绩效审计中。通过大力开展跨部门、跨单位的专项审计调查,从制度和管理层面,发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题,提出政策建议,实现绩效审计的目的。
    在绩效评价标准方面,可以借鉴国际上通行做法,采用开放式、复合型评价标准,可以包括:法律或规章规定;国家标准;国际标准;行业技术标准;行业最好的实践经验指标;被审计单位管理部门确立的目标及建立的政策和程序;专家意见;以前年度的绩效;特定商业惯例;合同或付款协议的条款;其他企业或部门执行的特定的基本标准;经外部专家、审计人员和被审计单位结合被审计对象的实际情况充分沟通,达成共识认定的指标等。
    (四)加强沟通,充分征求权威部门和第三方意见
    为了增强审计结果的科学性,绩效审计报告还要征求权威的专业部门意见。同时,还应征充分发挥外部专家的作用。在审计准备阶段,外部专家与审计人员一起对拟选项目进行风险评估,确定审计方法,为制订科学合理的绩效审计项目计划献计献策;在审计实施阶段,外部专家审计人员一道解决技术难题,克服专业瓶颈;在审计报告阶段,参与报告的讨论,从专业和实务方面予以把关。上述措施,可以增强绩效审计报告的公正性、公允性和全面性。
    (五)加强跟踪问责,落实审计整改
    目前,我国绩效审计跟踪问责机制不健全,审计报告所反映的问题,如果不涉及重大违法违规,审计整改不到位,审计建议得不到落实,存在屡审屡犯问题。完善绩效审计整改机制,一方面,增加检查被审计单位执行整改情况的专门程序,可以考虑由审计机关的法规部门在出具绩效审计报告后的一年内,对审计报告整改和审计建议落实情况逐条检查。另一方面,加大绩效审计结果的公开力度,绩效审计报告正式提交后,向新闻媒体详细披露。一年后,再向新闻媒体详细披露审计整改、审计建议落实情况。(朱久满)
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