我国从2010年开始试编独立的社会保险基金预算，近年来，国务院、财政部、人社部也发布了一些关于社会保险基金预算方面的规定，综观现有各项规定以及目前各地社会保险基金的编制与执行情况，社保基金预算还未能真正发挥预算的“管理”作用，因此，如何让社保基金预算发挥“管理”作用还有待研究与探讨。
    
    一、社保基金预算管理的现状
    
    社保基金预算不同于财政预算，财政预算是经由政府编制，反映政府一个财政年度内收支状况的计划，该计划是经人大审批通过的，具有法定性，虽然在实际执行的过程中，由于实际情况发生重大变化也要进行预算调整，但财政预算毕竟是一个收支计划，对于特定财政年度内收入、支出的执行具有强制约束力。社保基金收支目前需要遵循的是按照政策与制度实现“应收尽收、足额发放”的原则，因此，社保基金在预算执行中的实际收入、支出并不为预算所控制，因而社保基金预算的管理作用远不如财政预算，一是未通过对支出的合理预测来制定、调整相关收入政策，各险种的收入预算只是在现行政策下对未来年度收入的预估，预算执行也仅是应收尽收，预算对收入的指导性意义不大，没有体现出通过预算完善社保政策的作用。二是预算支出的控制力方面，政府预算支出要量入为出，预算支出执行的项目与时间进度都需要严格按照年初预算以及调整预算执行，但社保基金预算支出不能调整支出标准以及支出进度，只能按各险种实际待遇享受人数、既定的待遇标准执行，预算管理的意义也不大。因此，目前的社保基金预算只能称作简单的“收支预测”，预算与执行不能有效衔接，结果只能是导致在具体执行中预算对收入、支出不能发挥管理作用。
    
    二、社保基金预算未能发挥“管理”作用的原因
    
    一是社保基金预算制度不够细化。
    财政预算收支平衡的前提是“以收定支”，即以政府可以组织的收入来安排适当的支出，但社保基金收支是在广覆盖、保基础的原则下确定了在养老、医疗等方面与经济社会发展水平相适应的“刚性”支出，因而社保基金预算不同于财政预算，不能适用“以收定支”来实现收支平衡，因此要实现“收支平衡”的最适当方式应是“以支定收”。目前，国务院《关于试行社会保险基金预算意见》（国发〔2010〕2号）、财政部、人社部《关于编报2011年社会保险基金预算的通知》（财社〔2010〕277号）以及财政部发布的《社会保险基金预算编制手册(试行)》均规定，社会保险基金预算应坚持收支平衡，适当留有结余，不得出现赤字。但上述文件均未明确实现收支平衡的方式是“以收定支”还是“以支定收”，导致目前各地在编制社保基金预算时并没有较明确的目的性，预算只是对下一年度的社保基金收支进行了一个预测。

    二是各项社保基金收入政策弹性较小。
    如通过“以收定支”方式实现收支平衡，社保基金预算的重点则应是合理预测社保基金预算支出以及所需预留的准备金，以此来确定各险种保费征收的规模并相应地调整相关政策，实现既不过多增加当期负担出现资金的过度结余，又能实现短期及长期的收支动态平衡，但目前各项社保基金收入政策通常一旦设定则长时间内较难更改，如有些地区规定社保基金收费比例的文件是通过地方人大审议通过的地方性法规，一旦调整收费比例需更改法规，流程较复杂，花费时间也较长。
    
    三、如何使社保基金预算发挥“管理”作用的建议
    
    一是明确社保基金预算编制以“以支定收”的方式为基础。以此种方式实现社保基金收支平衡，更能适应社保基金收支的现状，同时“以支定收”原则在适用到养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种时又应各有侧重。养老保险属于积累型的，养老保险基金预算不仅要求当期平衡、略有结余，还应要求长期储备、积累结余，因而在编制预算时还应通过精算模型预测远期养老基金收支需求，考虑若干年后基金的收支平衡，以保证养老保险基金的充足与可持续性。医疗、工伤、失业、生育四个险种属于当期收付型，在编制预算时应确保当期收支平衡，同时从风险管理的角度，留存部分准备金，以平衡不同年度间的收支波动。

    二是通过较具弹性的社保基金制度，调节社保基金收入。各项社保基金的“收入”不仅包括保费收入、也应包括各级财政给予的补助，因此，要实现收支平衡，一是根据支出合理制定收入制度，二是在适当时候由政府部门进行补助。在政府补助金额一定的时候，保费收入就有赖于制度进行调控。以某市失业保险为例，该市历年的失业保险结余较大，如果不尽快调整相应的政策，采取“以支定收”的收支平衡原则来编制预算，将会继续保持长期收大于支，滚存结余越来越大，既不能发挥社保基金的效益，也增加了大量结余资金保值增值的压力，还造成资金的闲置浪费，要实现该险种“收支平衡”则需要根据预测的支出，考虑消化以往年度大量基金结余的因素，确定年度所需保费预算收入，同时，根据保费预算收入适当调整失业保险的保费收取比率及收取范围。
    
    综上所述，要发挥社保基金预算的“管理”作用不仅要细化、完善社保基金预算制度，还要对有关社保基金收入制度进行弹性化设定，双管齐下才能确保社保基金在预算的“管理”下实现既保障民众对养老、就医等基本生活需求，又能使保障资金不闲置。（杨晓慧）

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