新形势下对我国金融审计的思考
杨慧娜（审计署武汉办）
摘要：在中国特色社会主义理论的指导下，本文尝试性地探讨了中国特色金融审计的四个特点，并对金融审计工作的发展方向提出三点思考，强调要站在引导金融行业促进实体经济发展、建立风险导向型金融审计理念、强化金融审计监管作用等角度促进金融审计工作进一步发展。
关键词： 金融审计 实体经济 风险导向
金融审计在打击金融犯罪、防范金融领域中的道德风险、维护国家金融安全方面发挥了重要作用，随着金融行业的发展，金融领域出现了一些新情况、新问题，我们必须与时俱进，更新审计理念，从而更好地发挥金融审计在促进中国特色社会主义事业发展中的作用。
一、金融审计的四种主要作用
1、 国有金融机构在金融行业中占主导地位的现实情况仍将长期存在，金融审计要充分发挥监督受托责任履行情况的作用。
国有经济的主导作用是与社会主义基本经济制度和目前正处于社会主义初级阶段的国情相联系的，社会主义市场经济理论明确指出，包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，是实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。国有企业包括国有金融机构是我国国民经济的支柱，发展社会主义社会的生产力，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。
我国国有经济由于委托人缺位，导致政府部门和国有企业受托人在行使委托人所赋予的权力管理使用公共资源时，出现缺乏善意、缺乏责任的履行，甚至侵犯全民所有的国家利益和人民利益。受托责任的审计理论基础决定中国特色社会主义金融审计必须要站在国家和人民利益的角度监督国有金融机构和金融监管机构的行为，强调对受托责任履行情况的审计。
2、国有金融机构对维护国家金融安全、促进社会稳定方面有着深刻影响，金融审计必须发挥维护国家金融安全的作用。
审计作为国家治理的一部分，维护国家金融安全成为金融审计的第一任务，金融审计也要关注维护安全、防范风险、促进发展。国有经济在社会主义市场经济中的主导地位决定，在促进多种所有制形式金融机构发展、引入竞争机制的基础上，必须保持国有金融机构的主导地位，保持国有金融机构的竞争力和效率。金融审计要充分发挥维护国家金融安全方面的作用，必须同时抓好国有金融企业和金融监管机构两方面的风险防范、维护安全工作，充分认识到国有金融企业的安全关系着全局的安全、金融监管机构监管工作经济性效率性，对宏观金融环境有着重大影响。国有经济全民所有委托管理的经济形态，决定其不是纯粹的市场主体，必须避免国有经济无效率、以及片面追求效益忽略风险的行为，防范国有金融企业的金融风险，促使其承担社会责任，对人民负责。
3、中国金融行业发展不均衡现象突出，金融审计必须发挥实现社会主义“公平”方面的作用。
目前，我国经济的最大特色就是目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段, 二元经济的特征明显, 表现为一系列的不平衡，体现在金融领域主要是：农村和城市金融发展不平衡，农村金融机构数量少、资源少，大量政策上应分配至农村的资源向城市倾斜；大型和中小金融机构发展不平衡，完全竞争局面没有充分形成；金融资源分配不均衡，中小企业融资难的问题迟迟得不到有效解决；实体经济发展与金融发展不均衡，信贷政策与产业政策结合得还不够紧密，对实体经济的支持还不够及时有力；金融体系各组成部分发展不均衡，目前仍然以间接金融为主。金融审计工作作为国家治理的一部分，必须促进社会进步、实现社会“公平”，改善发展不均衡的现状。
4、中国政府对宏观经济的调控工作不能放松，金融审计作为金融监管机构组成部分，必须同时发挥对金融机构和金融监管机构的监管作用。
基于金融市场失灵理论和防范道德风险因素，金融监管一直以来，其重要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全；降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心；降低金融业道德风险。作为社会主义市场经济理论的必要补充，在尊重市场经济规律的前提下，必须看到我国金融监管这只“看得见的手”的独特作用，特别是在国有经济占据重要地位的环境中，充分认识到金融审计作为国家治理的一部分，必须充分发挥在评价受托人责任履行情况、实现金融稳定、维护金融安全等方面的作用。坚持市场配置金融资源的改革导向，进一步明确政府作用的领域和边界，做到该放的坚决放开、该管的切实管好，激发各类金融市场主体的活力。
二、当前金融审计工作与金融发展趋势适应性分析
首先，金融审计的“免疫系统”功能要求金融审计能够关注金融安全，防范金融风险，特别要重点关注一些宏观性、行业性或系统性风险，提高整个金融系统应对突发性金融风险的处置能力。其中，最重要的一环就是建立完善的金融预警体系。但是现阶段我国金融预警体系还处于探索阶段，金融预警系统目标界定有待进一步清晰。
第二，金融审计与金融监管机构的关系还未理顺，金融审计的定位和目标还不够清晰明确。常规金融监管模式为“一行三会”，金融审计并没有纳入金融监管的范畴中，这也导致我国金融审计与金融监管职责的界限不清。这就造成一方面国家金融审计与其他金融监管机构监管行为出现重叠，特别是近年来对银行业资产负债业务方面的审计工作，经常与银监会的各项检查在内容上、方法上、目标上有相似之处；另一方面同时存在监管空白，金融审计和其他监管机构都很少检查中小银行及资产管理公司、信托公司、证券公司、各种基金等非银行金融机构, 国家审计部门对金融监管机构近年来也侧重于对预算执行情况进行审计，而对监管情况的再监督工作仍处于起步阶段，仅在经济责任审计中有所涉及。
第三，支付结算手段的进步、金融创新的发展，对金融审计的方式方法提出了挑战。
一是随着支付结算效率的提升，各种新型支付结算手段的应用，网上银行、转账电话、第三方服务等方式的出现，一方面体现了金融基础环境的改善，另一方面也给金融审计带来了诸多困难，大量企业与个人账户之间通过网上银行发生往来，跨行、跨地资金往来频繁，资金交易风险加大，地下钱庄、洗钱、套现、民间借贷等种种违法行为在先进的支付手段的掩盖下，越来越隐蔽；二是我国金融业普遍存在创新不足的情况，目前已有的创新大多是以逃避金融监管为目的，通过表外业务、信托业务、票据买断回售、同业代付等方式回避国家对信贷规模的控制，在表面要素合规、风险可控的情况下打擦边球，甚至对信贷资金真实用途视而不见，造成大量信贷资金本应用于支持实体经济发展，却通过既定渠道进入房地产、高利贷等行业，恶化金融生态环境。这些快速、隐蔽的行为，给金融审计工作带来了严峻的挑战。
三、金融审计应对挑战的措施
1、引进风险监管新理念，强化风险导向金融审计观念，在强调真实、合法的基础上，不放松对金融行业存在的个体道德风险、大案要案的揭露查处工作，同时注重对潜在金融风险的全面揭示。
（1）在银行业目前普遍采用巴塞尔监管协议的前提下，将金融风险管理技术引入国家金融审计，建立国家金融风险的审计预警机制。在西方发达国家的金融机构内，RAROC( Risk Adjusted Return on Capital，风险调整的资本回报率)、Credit Metrics( 信用计量模型) 等金融风险管理技术已广泛应用于金融机构的战略目标设定、业务决策等项工作中，以此评价自身的资本充足状况，控制金融机构的总体风险。国家金融绩效审计也可按这一逻辑思路与内容开展，建立合理的评价标准与评价体系，以评价金融机构在业务决策、资本配置与绩效考核上的科学性与适当性。积极构建基于金融风险管理技术为核心的金融绩效审计分析框架，建立基于风险调整的动态分析指标体系，全面掌握金融风险状况。
（2）金融审计应通过跨领域协同作战，实现全面监管。金融审计侧重于中央国有金融企业和金融监管机构的特点决定，对非公有制金融企业和地方金融机构审计的缺失将会影响对金融全面风险的认识。为此，金融审计应当一是加强对与地方金融审计的指导力度，将地方金融机构的合法合规经营、风险状况纳入监控范围之内，使之常规化、深入化；二是以一行三会审计为切入口，采用专项审计调查、经济责任延伸审计等方式，对民营金融机构和外资金融机构进行审计；三是与地方公检法、税务、海关等部门建立监管信息共享、联合查处办案机制。同时，坚持创新与监管相协调的发展理念，支持金融组织创新、产品和服务模式创新，提高金融市场发展的深度和广度，同时要防止以规避监管为目的和脱离经济发展需要的创新。
2、关注金融促进实体经济发展的作用，充分发挥金融审计在对金融发展趋势的预见性作用，灵活运用资产负债全面审计、经济责任审计、专项审计调查等审计方式，结合全国金融会议精神，解决金融发展中的各种不平衡现状。一是持续跟踪商业银行信贷资源配置的行业结构、地区结构、期限结构，密切关注商业银行信贷投放与国家产业政策的协调情况，优化金融资源配置。二是将金融审计与项目审计向结合，注意揭示资金投向存在的不利于实体经济发展、导致产业空心化现象的问题，促进有效解决实体经济融资难、融资贵问题，坚决抑制社会资本脱实向虚、以钱炒钱，防止虚拟经济过度自我循环和膨胀，防止出现产业空心化现象。三是注重专项调查工作的开展，根据党中央、国务院的指示精神和工作重点，有针对性地安排审计调查项目，关注解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难等问题。
3、加强对金融企业和金融监管机构经济责任审计力度，在绩效评价和审计问责的基础上，进一步发挥金融审计在金融机构监管、金融监管机构再监督方面的作用。
（1）金融审计要以金融机构领导人任期或离任经济责任审计为主体，加强对权力的监督，推动完善金融国有资产管理和出资人职责履行监督机制，完善金融企业的公司治理和内部控制，减少内部人控制。将金融监管机构负责人任期或离任经济责任审计与金融监管绩效审计结合起来，建立审计问责制，在界定相关人员责任的基础上，对金融审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果进行社会交待和责任追究，充分发挥审计问责做为权力制约的工具。
（2）进一步发挥金融审计对政府金融管理机构的再监督作用, 重点是开展对其金融管理绩效审计, 具体地说, 就是要监督央行货币政策的合理性、监督财政部金融企业政策合理性及对金融资产保值增值的监管质量, 监督检查银监会、证监会和保监会的监督效率和效果。金融政策的合理性, 包括政策的制定是否促进了经济的发展, 政策的调整是否及时有效力；监管机构运行的有效性, 其结果即表现为监管绩效，具体包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成监管任务效率高、监管成本低；有效果是指实施监管取得预期结果; 有效益是指监管过程及结果产生了正的外部效应, 促进了金融的创新与发展, 维护了金融良好运行。
（3）积极探索金融企业绩效审计之路。国有金融企业受托责任和所有者缺位的情况决定，国有金融企业在生产经营过程中不仅要实现保值增值，而且要维护金融安全和经济稳定、承担社会责任，在效率、效果和公平之间获得均衡。金融审计应当探讨金融企业绩效审计的方式方法，建立金融行业绩效评价标准体系，帮助被审计单位规范管理、防范风险、促进发展，全面评价信贷资金、国有资金等的使用效率、效果，全面评价执行国家宏观经济金融政策的效率效果，维护国有资产的完整、增值和保值。金融审计对国有金融机构权力制约机制的设计是否合理、制约机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。（杨慧娜）
参考文献：
[1]唐双宁.中国特色金融发展道路的理论与实践.东北财经大学学报,2009,(9).
[2]王家华. 国家金融审计的现实矛盾与解决方案.审计与经济研究,2010,(7).
[3]金融审计课题组. 论我国国家金融审计的重新定位.审计研究,2004,(1).
[4]陈岚. 国家治理视角下的金融审计.金融实务,2012,(6).
[5]黎朝晖. 发挥金融审计维护国家金融安全的建设性作用.南方金融,2009,(5).
[6] 苗连琦,陆伟达. “免疫系统”视角下经济责任审计问责制体系构建. Commercial Accounting, 2010,(8).
关键词： 金融审计 实体经济 风险导向
金融审计在打击金融犯罪、防范金融领域中的道德风险、维护国家金融安全方面发挥了重要作用，随着金融行业的发展，金融领域出现了一些新情况、新问题，我们必须与时俱进，更新审计理念，从而更好地发挥金融审计在促进中国特色社会主义事业发展中的作用。
一、金融审计的四种主要作用
1、 国有金融机构在金融行业中占主导地位的现实情况仍将长期存在，金融审计要充分发挥监督受托责任履行情况的作用。
国有经济的主导作用是与社会主义基本经济制度和目前正处于社会主义初级阶段的国情相联系的，社会主义市场经济理论明确指出，包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，是实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。国有企业包括国有金融机构是我国国民经济的支柱，发展社会主义社会的生产力，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。
我国国有经济由于委托人缺位，导致政府部门和国有企业受托人在行使委托人所赋予的权力管理使用公共资源时，出现缺乏善意、缺乏责任的履行，甚至侵犯全民所有的国家利益和人民利益。受托责任的审计理论基础决定中国特色社会主义金融审计必须要站在国家和人民利益的角度监督国有金融机构和金融监管机构的行为，强调对受托责任履行情况的审计。
2、国有金融机构对维护国家金融安全、促进社会稳定方面有着深刻影响，金融审计必须发挥维护国家金融安全的作用。
审计作为国家治理的一部分，维护国家金融安全成为金融审计的第一任务，金融审计也要关注维护安全、防范风险、促进发展。国有经济在社会主义市场经济中的主导地位决定，在促进多种所有制形式金融机构发展、引入竞争机制的基础上，必须保持国有金融机构的主导地位，保持国有金融机构的竞争力和效率。金融审计要充分发挥维护国家金融安全方面的作用，必须同时抓好国有金融企业和金融监管机构两方面的风险防范、维护安全工作，充分认识到国有金融企业的安全关系着全局的安全、金融监管机构监管工作经济性效率性，对宏观金融环境有着重大影响。国有经济全民所有委托管理的经济形态，决定其不是纯粹的市场主体，必须避免国有经济无效率、以及片面追求效益忽略风险的行为，防范国有金融企业的金融风险，促使其承担社会责任，对人民负责。
3、中国金融行业发展不均衡现象突出，金融审计必须发挥实现社会主义“公平”方面的作用。
目前，我国经济的最大特色就是目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段, 二元经济的特征明显, 表现为一系列的不平衡，体现在金融领域主要是：农村和城市金融发展不平衡，农村金融机构数量少、资源少，大量政策上应分配至农村的资源向城市倾斜；大型和中小金融机构发展不平衡，完全竞争局面没有充分形成；金融资源分配不均衡，中小企业融资难的问题迟迟得不到有效解决；实体经济发展与金融发展不均衡，信贷政策与产业政策结合得还不够紧密，对实体经济的支持还不够及时有力；金融体系各组成部分发展不均衡，目前仍然以间接金融为主。金融审计工作作为国家治理的一部分，必须促进社会进步、实现社会“公平”，改善发展不均衡的现状。
4、中国政府对宏观经济的调控工作不能放松，金融审计作为金融监管机构组成部分，必须同时发挥对金融机构和金融监管机构的监管作用。
基于金融市场失灵理论和防范道德风险因素，金融监管一直以来，其重要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全；降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心；降低金融业道德风险。作为社会主义市场经济理论的必要补充，在尊重市场经济规律的前提下，必须看到我国金融监管这只“看得见的手”的独特作用，特别是在国有经济占据重要地位的环境中，充分认识到金融审计作为国家治理的一部分，必须充分发挥在评价受托人责任履行情况、实现金融稳定、维护金融安全等方面的作用。坚持市场配置金融资源的改革导向，进一步明确政府作用的领域和边界，做到该放的坚决放开、该管的切实管好，激发各类金融市场主体的活力。
二、当前金融审计工作与金融发展趋势适应性分析
首先，金融审计的“免疫系统”功能要求金融审计能够关注金融安全，防范金融风险，特别要重点关注一些宏观性、行业性或系统性风险，提高整个金融系统应对突发性金融风险的处置能力。其中，最重要的一环就是建立完善的金融预警体系。但是现阶段我国金融预警体系还处于探索阶段，金融预警系统目标界定有待进一步清晰。
第二，金融审计与金融监管机构的关系还未理顺，金融审计的定位和目标还不够清晰明确。常规金融监管模式为“一行三会”，金融审计并没有纳入金融监管的范畴中，这也导致我国金融审计与金融监管职责的界限不清。这就造成一方面国家金融审计与其他金融监管机构监管行为出现重叠，特别是近年来对银行业资产负债业务方面的审计工作，经常与银监会的各项检查在内容上、方法上、目标上有相似之处；另一方面同时存在监管空白，金融审计和其他监管机构都很少检查中小银行及资产管理公司、信托公司、证券公司、各种基金等非银行金融机构, 国家审计部门对金融监管机构近年来也侧重于对预算执行情况进行审计，而对监管情况的再监督工作仍处于起步阶段，仅在经济责任审计中有所涉及。
第三，支付结算手段的进步、金融创新的发展，对金融审计的方式方法提出了挑战。
一是随着支付结算效率的提升，各种新型支付结算手段的应用，网上银行、转账电话、第三方服务等方式的出现，一方面体现了金融基础环境的改善，另一方面也给金融审计带来了诸多困难，大量企业与个人账户之间通过网上银行发生往来，跨行、跨地资金往来频繁，资金交易风险加大，地下钱庄、洗钱、套现、民间借贷等种种违法行为在先进的支付手段的掩盖下，越来越隐蔽；二是我国金融业普遍存在创新不足的情况，目前已有的创新大多是以逃避金融监管为目的，通过表外业务、信托业务、票据买断回售、同业代付等方式回避国家对信贷规模的控制，在表面要素合规、风险可控的情况下打擦边球，甚至对信贷资金真实用途视而不见，造成大量信贷资金本应用于支持实体经济发展，却通过既定渠道进入房地产、高利贷等行业，恶化金融生态环境。这些快速、隐蔽的行为，给金融审计工作带来了严峻的挑战。
三、金融审计应对挑战的措施
1、引进风险监管新理念，强化风险导向金融审计观念，在强调真实、合法的基础上，不放松对金融行业存在的个体道德风险、大案要案的揭露查处工作，同时注重对潜在金融风险的全面揭示。
（1）在银行业目前普遍采用巴塞尔监管协议的前提下，将金融风险管理技术引入国家金融审计，建立国家金融风险的审计预警机制。在西方发达国家的金融机构内，RAROC( Risk Adjusted Return on Capital，风险调整的资本回报率)、Credit Metrics( 信用计量模型) 等金融风险管理技术已广泛应用于金融机构的战略目标设定、业务决策等项工作中，以此评价自身的资本充足状况，控制金融机构的总体风险。国家金融绩效审计也可按这一逻辑思路与内容开展，建立合理的评价标准与评价体系，以评价金融机构在业务决策、资本配置与绩效考核上的科学性与适当性。积极构建基于金融风险管理技术为核心的金融绩效审计分析框架，建立基于风险调整的动态分析指标体系，全面掌握金融风险状况。
（2）金融审计应通过跨领域协同作战，实现全面监管。金融审计侧重于中央国有金融企业和金融监管机构的特点决定，对非公有制金融企业和地方金融机构审计的缺失将会影响对金融全面风险的认识。为此，金融审计应当一是加强对与地方金融审计的指导力度，将地方金融机构的合法合规经营、风险状况纳入监控范围之内，使之常规化、深入化；二是以一行三会审计为切入口，采用专项审计调查、经济责任延伸审计等方式，对民营金融机构和外资金融机构进行审计；三是与地方公检法、税务、海关等部门建立监管信息共享、联合查处办案机制。同时，坚持创新与监管相协调的发展理念，支持金融组织创新、产品和服务模式创新，提高金融市场发展的深度和广度，同时要防止以规避监管为目的和脱离经济发展需要的创新。
2、关注金融促进实体经济发展的作用，充分发挥金融审计在对金融发展趋势的预见性作用，灵活运用资产负债全面审计、经济责任审计、专项审计调查等审计方式，结合全国金融会议精神，解决金融发展中的各种不平衡现状。一是持续跟踪商业银行信贷资源配置的行业结构、地区结构、期限结构，密切关注商业银行信贷投放与国家产业政策的协调情况，优化金融资源配置。二是将金融审计与项目审计向结合，注意揭示资金投向存在的不利于实体经济发展、导致产业空心化现象的问题，促进有效解决实体经济融资难、融资贵问题，坚决抑制社会资本脱实向虚、以钱炒钱，防止虚拟经济过度自我循环和膨胀，防止出现产业空心化现象。三是注重专项调查工作的开展，根据党中央、国务院的指示精神和工作重点，有针对性地安排审计调查项目，关注解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难等问题。
3、加强对金融企业和金融监管机构经济责任审计力度，在绩效评价和审计问责的基础上，进一步发挥金融审计在金融机构监管、金融监管机构再监督方面的作用。
（1）金融审计要以金融机构领导人任期或离任经济责任审计为主体，加强对权力的监督，推动完善金融国有资产管理和出资人职责履行监督机制，完善金融企业的公司治理和内部控制，减少内部人控制。将金融监管机构负责人任期或离任经济责任审计与金融监管绩效审计结合起来，建立审计问责制，在界定相关人员责任的基础上，对金融审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果进行社会交待和责任追究，充分发挥审计问责做为权力制约的工具。
（2）进一步发挥金融审计对政府金融管理机构的再监督作用, 重点是开展对其金融管理绩效审计, 具体地说, 就是要监督央行货币政策的合理性、监督财政部金融企业政策合理性及对金融资产保值增值的监管质量, 监督检查银监会、证监会和保监会的监督效率和效果。金融政策的合理性, 包括政策的制定是否促进了经济的发展, 政策的调整是否及时有效力；监管机构运行的有效性, 其结果即表现为监管绩效，具体包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成监管任务效率高、监管成本低；有效果是指实施监管取得预期结果; 有效益是指监管过程及结果产生了正的外部效应, 促进了金融的创新与发展, 维护了金融良好运行。
（3）积极探索金融企业绩效审计之路。国有金融企业受托责任和所有者缺位的情况决定，国有金融企业在生产经营过程中不仅要实现保值增值，而且要维护金融安全和经济稳定、承担社会责任，在效率、效果和公平之间获得均衡。金融审计应当探讨金融企业绩效审计的方式方法，建立金融行业绩效评价标准体系，帮助被审计单位规范管理、防范风险、促进发展，全面评价信贷资金、国有资金等的使用效率、效果，全面评价执行国家宏观经济金融政策的效率效果，维护国有资产的完整、增值和保值。金融审计对国有金融机构权力制约机制的设计是否合理、制约机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。（杨慧娜）
参考文献：
[1]唐双宁.中国特色金融发展道路的理论与实践.东北财经大学学报,2009,(9).
[2]王家华. 国家金融审计的现实矛盾与解决方案.审计与经济研究,2010,(7).
[3]金融审计课题组. 论我国国家金融审计的重新定位.审计研究,2004,(1).
[4]陈岚. 国家治理视角下的金融审计.金融实务,2012,(6).
[5]黎朝晖. 发挥金融审计维护国家金融安全的建设性作用.南方金融,2009,(5).
[6] 苗连琦,陆伟达. “免疫系统”视角下经济责任审计问责制体系构建. Commercial Accounting, 2010,(8).
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