2012年12月4日，党的十八大产生的新一届中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。《八项规定》特别强调要“精简会议活动”，“厉行勤俭节约”，并要求“审计部门每年要对各地区各部门会议活动等经费使用情况进行审查”。新一届党中央政治局第一件事就高度关注“会议活动经费使用情况”，足见控制会议活动经费的重要性、艰巨性和紧迫性。
    但从审计实务了解的情况来看，近年来，各地行政事业单位的会议（活动)经费支出，不仅没有得到有效控制，而且呈显逐年增长的态势，会议（活动)经费支出已成为行政事业单位公用经费支出的主要组成部分，也成为行政事业单位预算支出中逐渐凸显出来的主要问题。
    学习贯彻党的十八大精神，执行落实中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，加大会议活动经费使用情况的审计监督力度，促进党政机关建立健全和完善会议活动经费的控制制度，是审计工作当前乃至今后一个时期必须重视和深思的课题。本文试图分析会议活动经费的表现形式，探讨会议活动经费的治理对策。
    
    一、会议（活动)经费的概念、范围和内容
    
    行政事业单位的会议（活动）经费，一般是指行政机关和事业单位召开会议（或举办活动）所发生的相关费用。会议（活动）经费用一般包括：会议（活动）场地租金，会议（活动）设施租赁费用，会议（活动）布置费用，参会人员食宿费用，会议（活动）其他支持费用。
    关于行政事业单位会议（活动）经费开支范围，财政部颁发的《中央国家机关会议费管理办法》（国管财〔2006〕426号）第十条作了明确规定：“会议费开支包括会议房租费（含会议室租金）、伙食补助费、交通费、办公用品费、文件印刷费、医药费等。会议主办单位不得组织会议代表游览及与会议无关的参观，也不得宴请与会人员、发放纪念品及与会议无关的物品。”
    笔者在审计实务中发现，行政事业单位召开的会议（或举办的活动)大致涵盖以下4个方面：
    1、因工作需要召开的工作会、现场会、交流会、总结会、表彰会等各种会议活动；
    2、因交流需要举办的各种庆典、竞赛、节会、论坛、研讨、展览、联谊（同乡会、校友会、战友会）等各种社交活动；
    3、因学习借鉴需要组织的出国（境）学习、培训、考察、旅游和国内出县、出市、出省的学习、培训、考察、旅游活动；
    4、因对外开放、招商引资、关系协调等需要进行的对外、对内的各种公务接待和送礼活动。
    在行政事业单位具体的财务实务中，举办上述会议或活动开支的经费内容，一般包括以下10个方面的费用：
    1、用于会议（活动）的场租费用；
    2、用于会议（活动）的文件印制费用；
    3、用于会议（活动）的展牌制作费用；
    4、用于会议（活动）参加人员的食宿费用；
    5、用于会议（活动）参加人员的交通费用；
    6、用于会议（活动）纪念品购置费用；
    7、用于会议（活动）外出考察、旅游的门票费用；
    8、用于会议（活动）聘请的专家学者讲课费用；
    9、用于会议（活动）的演出费用；
    10、用于会议（活动）的其他费用。
    
    二、会议（活动)经费乱象频生的表现形式
    
    乱象一：利用会议（活动）经费置换高额招待费
    近年来，招待费被社会广泛关注与公众的强烈反响有很大关系，招待费过度列支，更容易激怒社会公众，并引起媒体共鸣和网络讨伐。但各级行政事业单位仍然采取各种手段屏蔽招待消费支出的真相，其中最常规的做法，就是把超出限额支出的招待费变成宾馆、酒店等开具的“会议（活动）经费”发票，公众憎恨的招待费便披上了“会议（活动）经费”的合法外衣。“会议（活动）经费”一旦具备招待的功能，私人宴请、宴请领导、同事聚会等具有私人交际性质的招待费用，便可以堂而皇之地用公款报销。笔者在日常的审计实务中，也常常得到这样的解释：因为招待费变成会议（活动）经费，一是容易逃避相关部门的监督检查；二是容易找到支出的理由或借口；三是容易获得上级的审查批准。

    乱象二：利用会议（活动）经费变相公款旅游
    在一个城市呆久了，总想出去看看外面的世界，又不想私人出钱。这种欲望的对策就是异地开会。一张会议（活动）经费发票，不仅可以节省往返旅费，就是住宿费、门票等都可以节省下来，甚至还有出差补助、礼品、纪念品等额外好处。因为异地开会，顺便看看祖国的大好河山，似乎非常合情合理。“会议（活动）经费”的功能，一旦被拓展创新并赋予旅游的功能，并被普遍接受，一些“夹带”或“纯粹”的公款旅游项目，便变成了“与会者”的一种福利工具，有的“会议”参会者，甚至延伸到家庭成员、亲朋好友。笔者在日常的审计实务中，还发现“异地开会”一些意想不到的奥妙玄机：一是选择的开会地点都是当季的热门旅游路线；二是会议之后没有任何有关会议的议题与成果；三是会议举办者往往会与当地相关部门“相互沟通”，相互邀请对方异地“开会”，把变相的“会议”又披上一种礼尚往来的合理外衣。

    乱象三：利用会议（活动）经费改善团体福利
    行政事业单位工作人员个人收入的差异，一直影响着这个群体对额外收入渠道的期盼、寻找和策划。部门团体成员的整体福利增加，往往会得到团体成员的一致期待和拥护，部门单位之间的相互攀比，又会反过来促进这一福利的不断提高，行政事业单位屡查屡犯的乱发津贴补贴现象，说明规范津贴补贴的严厉措施，并没有制止这些部门单位违规实现团体福利最大化的脚步，一些部门单位总是在千方百计地寻找理由和途径，提高团体自身的整体福利待遇，用“会议（活动）经费”发票套现发放福利，便成为一些部门单位选择和利用的有效工具之一，而且能够被普遍认可和“深得人心”。笔者在审计实务中发现“会议（活动）经费”替代“福利费”的通常手法是，或通过给好处费的办法让酒店换购超市购物卡发放干部职工，再用酒店出具的会议（活动）经费发票列支；或将应由干部职工个人承担的诸如午餐费之类的费用作为“会议（活动）经费”集体报销。这样做至少有三大好处：一是普惠性的福利发放，会提高单位领导的“亲民”权威和政绩考核的支持率；二是用“会议（活动）经费”替代“福利费”，不容易被外部检查所关注；三是用“会议（活动）经费”替代“福利费”，能够掩盖团队个人真实的收入水平。

    乱象四：利用会议（活动）经费掩盖请客送礼
    相互馈赠礼品原本是人与人之间最亲密的私人交往活动，这种礼尚往来，体现了馈赠双方的纯洁友谊和亲情宣泄。但现在却演变成一些部门与部门之间、上下级之间、甚至个人之间的交际手段，会议（活动）经费从此又充当了变相公款送礼的工具。一些单位在办会期间，购置各种各样的礼品、纪念品赠送与会人员，而且相互攀比，数量、规格、档次越来越高。有的还把会议（活动）经费预先存进宾馆、饭店和会议中心的专门账户，或方便自己或小团体的各项后续消费，或授权或馈赠利益关系人签单消费；或用于个人私下提现送礼行贿。

    乱象五：利用会议（活动）经费返利受贿私分
    当下宾馆、饭店和会议中心面对激烈的市场竞争所采取的拉客手段可谓五花八门，可“羊毛出在羊身上”的定律不会改变。审计发现，用会议（活动）经费返现受贿私分，大致有以下五种情形：一是有些部门单位为了实现某种目的解决资金的来源途径和列支渠道，通过宾馆饭店假借会议（活动）经费主动套现，可以逃避检查监督；二是宾馆饭店为了招揽客源给办会者返利行贿，使套现的资金流入个人的腰包；三是个别单位为了套取专项建设资金，故意用会议（活动）经费做大公共财政资金预算支出，套现设立“小金库”；四是提前列报会议（活动）经费支出预存宾馆饭店，留作日后消费使用；五是假借会议（活动）经费支出，套现发放职工福利。据报载，某检察院在办理会议（活动）经费涉罪案件后披露：虚假加大会议支出成本并返还现金的现象，已成为酒店行业普遍运作的“潜规则”，该市区有50多家行政事业单位在某一家宾馆都有会议（活动）经费返还现金的现象，其中15家“常客”单位的“返现”已成常态，几乎每隔几个月就发生一次，仅罗某、董某、杨某3人就利用负责会议组织及账目结算的职务便利，通过虚列会议成本，利用储值卡“返还现金”，贪污会议活动经费均达10万元左右。
    
    三、会议（活动)经费滋生腐败的制度性缺陷
    
    上述会议（活动)经费滋生腐败的种种乱象，不仅造成财政资金的巨大浪费，而且助长了腐败之风，败坏了党风和社会风气。笔者在审计调查和审计处理过程中深深感到，会议（活动)经费滋生腐败的深层次原因，主要在于制度性缺陷。
    一是地方有关部门没有将中央的严控会议活动经费开支的决定落实在制度上。尽管国家财政部制定了《中央国家机关会议费管理办法》，明确规定了会议审批程序、会议数量、会期、规模和会议（活动）经费开支范围及其标准，但那是针对中央国家机关的规定，地方相关部门没有哪一家制定过明确、规范和细化的会务活动经费管理办法之类的规定，形成地方行政事业单位会议活动经费管理无章可循的局面。
    二是国家市场管理部门对违规经营单位没有制定相应的法律责任和处罚条款，导致这些违规经营单位有恃无恐，肆无忌惮。与此同时，饭店、宾馆、会议中心、培训机构和旅行社等经营单位的违规操作，也导致一些行政事业单位有空可钻。这些经营机构为了招揽生意，战胜竞争对手，不择手段按照客户要求乱开发票。有的酒店根本不具备承办会议的条件，也可以开出“会务费”的发票，造成了鱼龙混杂，真假难辩。
    三是法律法规以及制度规定的条款不细化，不具体，造成违纪违规成本低廉。关于从严控制会议活动经费，从中央到地方的处理处罚规定中，有的只是几不准，几乎没有任何条款，可以对某种行为进行定性定量的处理处罚。纪检、审计等执法部门即便查出很多问题，碍于行政诉讼与复议的风险，执法部门最多只能是反映或揭露，最后只能是放弃处理处罚。
    四是地方行政事业单位的领导对中央三令五申削减经费支出的通知精神认识不到位，缺乏长效机制，内控制度不健全。列支会议活动经费，不附预算计划、不附会议文件、不附审批手续，有的无论会议活动是否举办，都可以用各种发票报销会议（活动）经费支出，造成会议活动费支出不真实。某县农村工作办公室2011年度以会议（活动）经费的名义列支招待费35.5万元，一个只有半天的农民工招聘会，仅展牌制作费和印刷费就开支了14.9万元。
    五是发票管理不严，假发票满天飞，再加之行政事业单位往往与饭店、宾馆等经营单位串通一气，攻守同盟，审计手段和审计技术落后，也给审计查处带来极大的难度。
    
    四、会议（活动）经费的审计内容与方法
    
    各级行政事业单位举办的大型会议（或活动）有很多，有的会议（活动）经费多达数十万元，有的只有几千元。会议主办单位对会议（活动）的效果比较关注，而对会议（活动）经费的财务管理却重视不够，导致出现大量资金账外存放、财务管理混乱等现象，甚至存在贪污受贿等违法犯罪问题。对会议（或活动）经费的筹集、管理与使用进行监督，是预算执行审计中的一项重要内容，应重点关注如下几个方面的内容：
    （一）收集会议（活动）的相关资料，审查是否齐全完备
    会议（活动）的相关资料，大致包括以下内容：
    1、会议活动的立项资料。包括举办会议或活动的依据文件，举办会议或活动的申请报告，会议或活动经费来源和使用的预算报告。
    2、会议活动的审批资料。包括会议或活动的项目名称，级别类型，会议地点、会期天数、参加人数、会议议程、经费来源与额度，领导机关审批签字情况等资料。
    3、会议活动举办情况资料。包括会议或活动的项目名称、级别类型、会议地点、会议议程及天数（议程日期表）、参加人数（签到花名册）、会议主要材料文本集、财务成员及负责人名单与分工、物品管理成员及负责人名单与分工。
    4、会议活动的财务收支资料。收据领用、使用、缴销记录，银行账户及账号，财务收支账册及记账凭证与报表，物品购置清单、入库验收单、出库审批单，设备器材购置清单、入库验收单、出库审批单，制作工程或服务的承包劳务合同（大型的还要有招投标文件），完工决算结算报告等资料。
    （二）审查会议（活动）经费的资金来源是否合规合法
    如果会议（活动）经费是财政资金的，审计时只需要审查会议（活动）经费是否有立项批件和预算计划等相关审批手续即可。
    如果经费是来自其他渠道的，就要要看是否存在向下属单位或者有业务往来的公司摊派会议（活动）经费的问题。某县一个主管部门，2011年度就向管辖的26个业务往来单位和公司，摊派会务费、协调费、考察费42.5万元。
    中共中央办公厅和国务院办公厅《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》第八条规定：“严禁党政机关以各种名义向企事业单位转嫁、摊派和报销费用”。
    财政部《中央国家机关会议费管理办法》第九条规定：“会议费用由组织召开会议单位承担，各单位不得以任何方式转嫁或摊派会议费用。任何单位和个人有权拒绝参加要求与会人员食宿费用自理的各种会议”。
    同时，还要审查会议活动的立项批件、预算计划、实际筹资与实际开支之间的差异性，来判断会议（活动）经费的资金来源方面存在的其他问题。
    （三）审查会议（活动）经费的审批程序是否健全合规
    会议（活动）经费的审批程序是否健全，是确认举办会议活动合法性的重要依据。举办大型会议或活动须经报请相关部门审批同意，其中申办、承办和举办国际会议或活动还须按外事审批程序上报请示，要通过审计确认会议举办审批程序的合规合法性。
    财政部《中央国家机关会议费管理办法》对会议分类和审批程序都做了明确规定，国家级的会议一般分为三级，不同类别的会议，要求各不相同。
    一类会议是国务院批准的、以国务院名义召开的，要求省、自治区、直辖市、计划单列市负责同志参加的会议，经批准后，会议接待、总务、经费预算及费用结算工作由国务院机关事务管理局负责；
    二类会议是国务院各部委、各直属机构召开的，要求省、自治区、直辖市、计划单列市有关厅（局）或本系统在各地机构的负责同志参加的会议，各单位应于每年的11月底前将下一年度计划召开的二类会议报批文件（会议的名称、主要内容、时间、地点、代表及工作人员数、所需经费等）送财政部审核会签后，按程序报批。各单位原则上每年只能召开一次二类会议，需要召开多个的，应阐述理由，二类会议会期一般不得超过3天，与会人员一般不得超过200人，工作人员控制在代表人数的20%以内。
    三类会议是国务院各部委、各直属机构及其所属内设机构召开的，要求省、自治区、直辖市、计划单列市有关厅（局）或本系统在各地机构有关人员参加的会议，国务院各部委、各直属机构应根据工作需要和会议费预算指标，从严审批，会期一般不得超过2天，与会人员不得超过150人，工作人员控制在代表人数的15%以内。
    一些地方可能没有建立健全的会议（活动）经费管理制度办法，地方各级各部门各单位举办的会议或活动，可以比照行政和财政管理体制，办理会议（活动）经费的审批程序手续。如果没有相对应的立项批件和预算计划，即可定性为违规的会议或活动，其相关经费不得列支会议或活动经费。
    （四）审查会议（活动）经费的收支是否真实完整
    审查财务活动机构人员的内控性。一般会议或活动，应有专门的财务会计出纳和实物管理人员，每项业务都应双人作业，防止监守自盗。大型会议活动应设立专门为会议活动服务的财务机构和相关财务人员，有无严格有效的内部控制机制。
    审查会议经费收入的完整性。通过核对报到花名册、收款收据和银行存款记录，关注是否存在隐瞒收入的问题，大会收到的赞助是否全额纳入会议收入管理。
    审查会议经费支出的真实合法性。通过审查比对报道花名册、参会人数、酒店就餐记录、宾馆住宿记录，甄别会议费发票的真实性。如资金的使用审批程序是否存在漏洞，是否存在虚假列支的现象，是否存在不合理支出，是否存在贪污浪费等。
    例如，某部直属局举办一个国际性会议，在会议经费支出中为本局职工支付劳务费20多万元；相关承办单位隐瞒收入60多万元，虚假列支税款90多万元。
    （五）审查大型会议（活动）确定承办公司是否经过招投标程序
    有些大型会议是由主办单位自己完成租场馆、器材，布展等工作，一些主办单位为了管理运作方便直接将会议交由相关公司协助承办，并支付一定的服务费。如果是委托相关公司承办，审计时要关注这些公司是否经过公开招投标确定。根据《政府采购法》和每年的政府集中采购目录的相关规定，对政府采购服务的项目，单项金额达到某一定额以上的必须公开招标，中央预算单位会议活动经费超过120万元，必须进行公开招投标。县级预算单位会议活动经费超过10万元，也必须进行公开招投标。
    如果应该公开招投标而没有进行公开招投标或者明招暗定，要进一步挖掘是否存在相关国家工作人员以权谋私或者利用职务之便收受贿赂的情况。如，某部委直属局会议负责人没有经过公开招投标，自行确认一家公司作为承办单位，将700万元的会议经费交由该公司核算管理，经过审计调查，查出该会议负责人收受这家公司贿赂400多万元的犯罪事实。
    （六）审查会议（活动）经费结余和物资结余处理是否恰当
    根据行政事业单位会计制度规定，召开会议取得的各项收入必须统一纳入预算管理，统收统支，属于财政资金安排的会议活动费结余应全额上缴财政。要注意审查是否存在隐瞒会议资金结余，账外存放的问题。有无未经审计决算，自行结算会议费的问题，要延伸审计会议承办单位，审查有无将会议结余资金存放在承办单位形成账外“小金库”的问题。 
    （七）审查会议（活动）期间购置的物品、器材、设备处置是否合规合法
    一般会议购置的设备和器材等都应该登记入账，会议购置或通过赞助取得的各项财产物资，在会议结束后应及时作价，或列入单位固定资产，或变价上缴财政，防止相关人员乘机据为己有。具体处理方案可报财政部门审批。
    （八）审查会议（活动）经费的财务处理是否存在变通行为
    一是“化整为零”。由于财政部对会议租用的饭店房间设定了最高限额，一些单位可能会通过虚开住宿时间或者虚开房间数量的方式来造假。对于这种行为，审计人员通过仔细核对会议资料，计算与会人员中的住宿人数、住宿天数等，计算出正确的支出数目，准确的核实会务费。
    二是“暗渡陈仓”。一些单位可能将虚报的会议费打入会议场地费、交通费、就餐费中开票。对于这种行为，审计人员通过仔细查阅场地租赁协议、餐费的消费清单，交通用车记录，识别会务费是否真实。
    三是“李代桃僵”。一些单位为了逃避审计检查，将部分会务费转嫁给下属单位，由下属单位分散列支。对于这种行为，审计人员要及时延伸审计下属单位，将会务费与会议方案、内容、规模等核对，在数据量较大的情况下，可采用年度趋势分析法，对连续多年的会务费支出项目进行比较，观察审计时间段内数据是否有异常，再针对异常情况，查看是否存在与下属单位无关的会务费支出，从而判断是否存在在下属单位列支的情况。
    
    五、会议（活动）经费管理的治理对策与建议
    
    加强会议活动经费管理，审计监督只是手段之一，关键还在于建立健全控制会议活动经费的长效机制。
    一是完善会议（活动）经费的管理制度，明确规范会议（活动）经费支出的责任界限。各地各部门各单位都要根据中央的要求，建立健全会议（活动）经费管理的各项规章制度，以文件形式明确责任和奖惩机制。要针对不同类型的会议活动，制定印刷费、培训费、材料费、场租费、餐费、住宿费等人均指导标准，各标准应切合实际，过高造成浪费，过低会形同虚设。文件执行过程中要随市场形势变化不断调整执行标准，确保行政权力运行的可信度。
    二是合理编制并严格执行部门预算，明确会议（活动）经费管理责任人的法律责任。财政与各行政部门紧密配合，积极做好部门预算编制工作，提高预算编制的科学性和可操作性，尽可能细化预算；各部门各单位要严格按照预算批复的项目和数额控制支出，减少会议（活动）经费支出的随意性和盲目性，单位分管财务的领导要严把会议（活动）经费的审批关，只有台帐资料显示没有超标的会议（活动）经费才可确认签字予以支付。单位领导、财务人员及会议经办人要明确各自在会议（活动）经费管理工作中的责任，知晓违反会议（活动）经费管理相关文件后应该承担什么样的法律责任，要承受什么样的处罚。
    三是规范会议（活动）经费台帐。各部门财务人员在支付会议（活动）经费的同时，必须建立会议（活动）经费台帐，与记账凭证、原始凭证相关内容对应。台帐需包含会议（活动）名称、会议（活动）类别、举办地点、参加会议（活动）人员名单、召开天数，印刷费、材料费、场租费、餐费、住宿费等实际的明细支出，并对照支出标准，注明是否超标。
    四是加强行政督查和行政监察力度，实行严格的责任追究制度。对违反会议（活动）经费管理规定的相关人员要加大惩处力度，追究行政责任和法律责任。要明确举办单位和承办单位会议（活动）经费结算原始单据及相应电子数据的保存期限，明确会议（活动）定点饭店未按规定保存相关资料或拒绝接受审计检查所应负的法律责任，对会议（活动）定点饭店为会议组织单位和人员提供虚假票据的行为，要明确加大经济处罚力度，提高违法成本。
    五是对会议（活动）的商业机构，要建立信用等级信息档案。将“开假发票”、“回扣返现”等重大违法违规行为纳入审计、纪委、监察、检察院行贿档案查询系统，以此为依据，进一步完善商业机构信用等级评定体系，将其作为政府采购和项目招投标的重要依据，启动“黑名单”机制，引导良性竞争。
    审计部门在财政预算执行审计、领导干部经济责任审计和其他常规审计时，把会议活动经费支出情况作为一个重要指标，写入审计报告；组织、纪检、反贪等部门在考察干部、任用干部、处理处分干部时，要将会议活动经费审计报告作为重要参考依据加以利用；对故意隐匿、回避真实情况的行政执法人员，要追究失职、渎职责任，为促进党风廉政建设发挥重要作用。
    对发现会议活动经费舞弊问题，要严格依法处理；对涉嫌犯罪的依法移交司法机关追究刑事责任，达到以儆效尤，惩前毖后的目的，从根本上遏制这种不正之风的蔓延，堵塞财政支出漏洞。
    六是利用报刊、电视、网络等媒体，加大宣传力度。会议费如同一个黑洞，在一定程度上助长了不正之风，甚至滋生贪污腐败，对无视纪律，顶风而上的单位在新闻媒体上予以曝光，形成负面新闻，利用舆论监督的力量，增加公务开支的透明度和社会能见度，杜绝因会议（活动）经费支出衍生的其它腐败行为，确保公共财政支出的纯洁性，充分发挥财政资金的使用效益。（李先秋）