摘要：中国农村正处于剧烈的社会转型期，“三农”问题变得越来越棘手，“三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究很少顾及到农村中农民的养老问题。农村社会养老保险不论是体制还是法律约束都严重滞后于社会经济发展的客观要求。本文主要论述的是家庭养老向社会养老转化以及老农保向新型农保转化过程中，除存在基础工作薄弱影响政策执行，新、老农保制度未衔接，地方财政补助资金不到位，基金未按规定保值增值等问题，同时还出现了新情况新问题。这些问题主要是由于农村经济落后、立法落后和城乡养老保险无法衔接导致的，严重阻碍了我国经济发展。在认识到我国建立农村养老保险的必要性和紧迫性以及分析当今中国农村养老保险制度的现状和问题的基础上，提出改善、强化农村养老保险制度的总体思路和具体对策。这对于农村养老保险制度的完善以及国民经济的发展都有很大的促进作用。
    关键词：农村养老保险；存在的问题；制度建设；对策构想
    
    一、引言
    （一）研究背景和意义
    农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。但新型农村养老保险制度仍存在着许多问题，这些问题严重阻碍了我国经济的发展，所以我国还要在这条路上探索很久。
    
    农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。
    
    （二）文献综述
    从旧农保到新农保，我国各级政府积累了丰富的实践经验，学术界也进行了许多的研究。
    
    罗世瑞在《发展我国农村商业保险存在的问题及解决途径》(2004)指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。
    
    成得礼、董克用在《养老保险》(2004)提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系;对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农村纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。
    
    总之，对于农村养老保险制度的论述林林总总，角度各一，所得结论也各不相同，还有待深入研究。
    
    （三）研究内容和方法
    1、研究内容：中国农村正处于剧烈的社会转型期，农村社会养老保险不论是体制还是法律约束都严重滞后于社会经济发展的客观要求。在认识到我国建立农村养老保险的必要性的基础上从以下几个方面分析农村养老保险制度:
     （1）农村社会养老保险的发展
     （2）新型农村社会养老保险存在的问题
     （3）农村社会养老保险问题产生的原因
     （4）完善农村社会养老保险的建议
    
    2、本文的研究方法有：
    （1）文献研究法：是根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。文献研究法被广泛用于各种学科研究中。其作用有：①能了解有关问题的历史和现状，帮助确定研究课题。②能形成关于研究对象的一般印象，有助于观察和访问。③能得到现实资料的比较资料。④有助于了解事物的全貌。通过对诸多学者文献的研究来分析我国农村社会养老保险制度。
    
    （2）调查法：是科学研究中最常用的方法之一。它是有目的、有计划、有系统地搜集有关研究对象现实状况或历史状况的材料的方法。调查方法是科学研究中常用的基本研究方法，它综合运用历史法、观察法等方法以及谈话、问卷、个案研究、测验等科学方式，对教育现象进行有计划的、周密的和系统的了解，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为人们提供规律性的知识。通过对农村养老保险现状的调查进行研究分析。
    
    二、农村社会养老保险的发展
    （一）农村社会养老保险（老农保）
    我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1905个县(市、区、旗)不同程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度[翁建华.当前新型农村养老保险制度存在的问题及其对策［Ｊ］．黑龙江金融，2011年05期]。
    
    导致农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存入银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，其中“集体补助为辅”难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。在政府投入和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。
    
    （二）新型农村社会养老保险（新农保）
    新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。新型农村社会养老保险（称为“新农保”） 。
    
    新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，“新农保”和“老农保”的区别在于：第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。我认为它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。 第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，新农保政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。建立新型农村社会养老保险制度的意义建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，推动社会和谐，同时对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。 新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。各地根据本地实际认真选择试点地区，制定切实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。
    
    三、新型农村社会养老保险存在的问题
    （一）新、老农保制度未衔接
    新农保试点县均未启动新、老农保衔接工作，老农保个人账户资金也没有并入新农保个人账户。其主要原因：一是老农保基金债权债务清理难。由于以前年度老农保基金投资运营不当，老农保基金对参保人员的负债无法清偿，个人账户难以做实，将其并入新农保基金存在资金缺口。地方政府也没有弥补；二是由于新老农保养老金月领取额的计算方法不同，同样的个人账户积累额，新农保月领取额要少于老农保月领取额。三是老农保参保人受较高回报率承诺吸引才参保的，在新农保试点政策中，没有明确的解决办法，参保人存在疑虑。
    
    （二）基金运行未能保值增值
    新农保基金没有实行保值增值的运营，个人账户应计利息与利息收入相差较大，形成资金缺口。其主要原因：一是国家、地方政府和有关部门尚未出台新农保基金的具体运营管理办法，基金运营单位无具体规定可依；二是基金运营管理层次低，投资渠道窄，调查的5个国家试点县，基金均由县级财政部门负责管理，除了定期存款外，没有更好的投资渠道。
    
    （三）基础工作薄弱影响政策执行
    一是新农保信息化建设滞后。某省还没有下发试运行国家统一的新农保计算机信息处理软件系统。除长治县自行开发了信息系统软件外，其余4个县的县、乡、村三级电子信息系统均未建立，也没有参保人员的电子信息，仍然依靠手工记录，影响了新农保工作的规范开展；二是未实行按月社会化发放。依然采用现金方式发放，截至2010年5月31日，上述2个县现金发放1621.7万元，涉及50851人[韩轶，姜洁.我国新型农村养老保险制度的问题研究 [A].科技创新与产业发展（B卷）——第七届沈阳科学学术年会暨浑南高新技术产业发展论坛文集[C].2010年]。三是个人缴费票据管理不规范。
    
    （四）地方财政补助资金不到位、欠发养老金
    国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）中“  三、基金筹集……四、政府补贴。……地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元……”的规定。截至2010年5月底，5个试点县地方财政补助资金1516.6万元不到位。造成上述问题的主要原因是，中央财政和地方各级财政下发补助资金的文件较晚。2010年2月，中央财政下达了山西省新农保基础养老金补助资金，该省转发各地市财政时间为2010年4月，各地市向试点县转发资金更晚，如某市财政局向3个试点县下达中央补助资金是2010年5月，临汾市财政局至今还未下拨中央补助资金。由于县域经济条件不同，部分试点县无力垫付养老金，造成拖欠养老金不发，或违规挪用个人账户基金用于发放基础养老金。
    
    （五）资金筹集与基金的管理不到位
    农村养老保险需求水平相对较低，但是如果考虑到城市化、社会发展、生活水平提高等多种因素，现在交纳很少的养老保险金，就会出现养老保险养不了老，保不了险的情况。
    
    关于筹集资金，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，影响了农村养老保险的机制运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险例如，不交纳保险金就不许领结婚证等等，养老保险金成了农村干部获得额外收入的手段。筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响农村养老保险制度的推行。大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农村劳动者的社会保障基本上是空白。集体没有真正的负起责任来。基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。
    
    四、农村社会养老保险问题产生的原因
    现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将分析其中的几个比较基本的因素。
    
    （一）农村经济落后
    农村经济落后是导致养老保险现状的最基本的原因。一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，在刚刚实行市场经济要求大力发展经济的时候，国家就制定了牺牲农业来发展工业的政策。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金，平均每年高达250亿元[陆学艺.中国三农问题的由来和发展前景 ]。可见我国农民对国家工业化资本积累的付出是多么巨大。我国的国情是人口太多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。
    
    （二）立法的滞后
    立法的滞后是导致养老保险现状的主要的原因。关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。                                                    
    
    （三）城乡养老保险无法顺畅衔接
    城乡养老保险无法顺畅衔接也是主要原因。农村养老保险和城镇养老保险在保障水平和保障方式等方面都存在着较大区别，并且两者不对接。一些已经参加了农村养老保险的农民进城后无法把养老保险转移到所在地，虽然他们进城后缴纳的城镇养老保险在离开时可以一次性提走个人账户的累计额，但是不能把保险关系转移到当地的农保管理部门，他们实际上没有享受到养老保险的实惠，只是为养老保险累积做了贡献，严重损害了投保人的长期利益，所以很多农民工都拒绝参保。
    
    五、完善农村社会养老保险的建议
    （一）完善农村社会养老保险的管理和运行机制
    1、充分利用商业保险和社会保险的互补性，因地制宜地建立多层次、多渠道的农村养老保险制度。由于商业保险本身固有的特点，对那些收入水平低下、不具备投保条件的贫困农村居民无法进行保险，若要使之发挥“稳定器”的作用，还需依靠和借助社会保险的功能。另一方面，我国财力有限，不可能在农村全面开展农民社会养老保险，设计的险种也不可能充分满足全体人民的需要，在社会保险不能顾及的“空间”还需商业保险去填补。我国地域辽阔，各地经济水平发展不平衡，完全可以在东、中部较富裕的地区实施，对有资金、有愿望的高收入农民开展以个人储蓄性的商业养老保险为主的农村养老保险制度，以满足居民更安全、更丰裕的养老保险需求；在经济发展较落后的西部贫困地区实行以福利为主的社会养老保险制度，以保障农村贫困人口的基本生活，缓解老年贫困问题。
    
    2、转变政府职能、实行政事分开。国务院在1995年也曾提出“实行社会保险行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分设”的目标要求，但在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、公正、透明的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控。一方面政府部门与养老保险基金管理机构实行脱钩分离，要支持和帮助基金管理机构成为真正独立、有真正管理经营权的法人，特别是要创造条件让广大基金产权拥有者通过选择的方式确定基金管理机构基金管理人员，促进基金管理的“民营化”和竞争性。另一方面，政府要通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身工作的指导和监督职责，通过政策和立法形式规范管理机构的运作。
    
    3、加强基金管理，做到保值增值。农村养老保险基金是对农民的负债基金，其安全性显得尤为重要。根据现行规定，农村养老保险基金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾。这不仅使农村养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益率而违规运作基金。因此必须加强对基金的管理。放手让基金管理机构按市场规律自主选择金融工具和投资渠道。在这方面可以参考日本养老保险资金的运用，以不同比例参与各种运用渠道，如各种类型的存款、购买政府债券、金融债券、贷款信托、契约者贷款、购买不动产等，尽量做到保值又增值。
    
    （二）建立完善的法律制度，确保农村养老保险有法可依
    可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。
    
    （三）加大财政扶持，提高农村社会养老保障功效
    建立完善的农村养老财政支持机构，可将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，将两个计划制度整合发展。根据我国的具体国情，对纳费农村养老保险基金的筹集以“国家融资为主，个人融资为辅”为原则，对贫穷落后地区的穷困人口的养老保险以非纳费保险为主，直接由财政支出为农民设立养老保险。同时必须做到：坚持五保供养制度。坚持纯女户奖励扶助制度。这是解除农民后顾之忧的重要措施，对控制农村人口增长、提高农民收入都有积极的推动作用。此外，还要坚持个人账户的流动性。建议对农民工和灵活就业农民的养老保险实行单一个人账户，不搞统账结合模式，这样便于跨地区转移，适应农民工和灵活就业农民频繁流动需不断转移和接续社会保险关系的情况。（傅志贤）

【关闭】    【打印】