中央专项转移支付资金是指具有专门用途的特定资金，它是中央政府为解决经济社会发展特定需求而设置的预算资金，旨在重点解决国计民生的急需事项，或解决地方经济发展中急需事项，体现了中央宏观经济政策的引导作用。现阶段，中央专项转移支付资金占地方补助支出的比重（约50%）仍较大的情况下，认真分析研究其特点、作用、规律及变化趋势，对健全中央与地方财力与事权相匹配的体制、完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，建立规范的中央转移支付制度，促进转变经济发展方式，推动经济社会可持续发展等方面都具有十分重要的意义。本文结合近年来的审计调查，从理论与实践的结合上，分析中央转移支付管理中存在问题的原因，提出解决问题的策略。
    
    一、主要问题
    中央转移支付的终极目标是实现社会公平，其基本目标是实现经济社会相对均衡发展，逐步缩小地区之间的差距。由于该制度是建立在计划经济向市场经济过度的初期，不可避免地带有浓郁的计划经济的色彩：一方面，原财政分配格局保持不变，构建“分税制”的框架。这种机制模式回避了体制中存在的一些深层次矛盾和问题，尤其是在各级政府事权与财权未理顺的情况下，造成中央政府与地方政府之间的财政分配权力与支出责任不相匹配；另一方面，专项转移支付比重过大，成为一种应急机制。这种应急机制导致中央专项资金演变为解决热点问题、覆盖广泛的救助性资金。这些情况的长期存在，不仅背离了财政体制应遵循的分级管理原则，而且在一定程度上弱化了基本公共服务均等化的公共财政功能。
    
    （一）专项资金政策设置方面存在的问题。中央专项补助政策，是为解决某类特定的经济社会问题而制定的政策。审计调查发现，一些政策本身设置就不科学，脱离实际，造成部分项目的政策目标难以实现。
    
    一是政策设置偏离目标。部分中央专项补助资金无偿补给了竞争性的非高新技术企业，尤其是上市公司，甚至是落后产能企业，这种政策设置明显偏离了政策目标，客观上给同类型企业的市场公平竞争设置了政策障碍。
    
    二是政策设置过度超前。如对合同能源管理项目直接进行补助，因开发产品技术条件不成熟，不具备市场推广价值，导致中央补助资金投入后不能产相应的经济效益与社会效益。
    
    三是政策设置脱离实际。设立农村劳动力转移培训的政策目标是，通过技术培训，提高农民基本素质，从而提高农民的就业能力。但由于培训条件的限制，无法满足农民的就业要求，导致培训工作流于形式。设置的计算机、医学、汽车等专业性强的专业，不仅不能达到培训目的，而且一定程度上加重了农民的经济负担。
    
    （二）专项资金审批机制方面存在的问题。现行中央专项转移支付项目的审批，采取“一杆子插到底”的审批机制。无论项目大小，均有中央主管部门决策，项目的申报采取“自下而上”的逐级申报程序，首先由项目具体实施单位提出申请，经地方各级政府主管部门层层审核后，由国务院主管部门批准实施。这种审批机制存在以下问题：
    
    一是项目审批时间较长。从项目单位提出项目申请，到地方政府部门审核逐级上报，最终批复实施通常超过一年时间，有的甚至长达两年之久，期间情况往往发生了较大变化，项目的实施难以实现政策目标。比较典型的是抗旱救灾专项资金的审批问题，通常是旱情严重时地方政府向中央部门申请拨付救灾资金，待项目批复且资金下达后，灾情已经结束。
    
    二是项目审批过于分散。现阶段，几乎所有中央部门都有专项资金的分配权。在项目设置及资金分配方面，各部门之间及部门内部职能交叉，导致项目内容交叉现象突出。由于部门职能交叉与资金分配政策不统一，信息资源不共享，掌握资金分配权的各部门在项目选择与资金投向方面难以做到统一，一定程度上降低了资金使用效果。
    
    三是资金拨付严重滞后。资金拨付，是中央转移支付资金分配管理的重要环节，也是资金能否及时投入到项目建设的关键因素，关系到专项转移支付资金政策目标的实现。审计调查发现，由于财政、计划管理体制的原因，造成中央转移支付资金大量结存、滞留，影响了资金使用效果。
    
    （三）专项资金项目管理方面存在的问题。审计调查情况表明，中央专项转移支付资金管理中出现的问题，不仅仅局限于政策设置及分配体制方面，项目管理中存在诸多问题都需要引起高度重视。
    
    一是片面追求政绩，损失、浪费现象严重。审计调查发现，一些地方政府为了片面追求政绩，利用中央专项转移支付的特殊政策，脱离实际搞形象工程与政绩工程，造成资金损失浪费。突出表现为安全引水不安全，污水处理不达标，项目建设过度超前等问题。如某县污水处理项目，因配套资金不落实、建设设施不完善等因素，设计范围内的生活污水多数直接排放水库，造成水库污染；已投入运营的设备，排放标准不达标，处理设备“空转”，形成二次污染。
    
    二是项目建设滞后，计划目标未如期实现。项目建设滞后已成为专项转移支付资金项目建设中一个普遍性问题。突出表现为：部分项目前期准备不充分、不具备项目建设条件、配套资金不落实、技术指标不合格等问题，项目申报获批复且资金到位后，长期不能实施，造成中央专项补助资金长期闲置。
    
    三是项目虚假申报，套取、挪用财政资金。审计调查发现，一些单位或部门通过提供虚假资料、虚假申报、虚假验收等手段，套取、挪用中央专项资金的情况仍较普遍，有的问题还比较严重，比较典型的是某光电科技开发公司，在公司未取得法人资格的情况下，就申报了太阳能光电开发技术节约奖励项目，骗取资金后被企业老板非法侵占。这些违法违纪问题的大量存在，不仅严重弱化了中央专项补助资金的政策功能，而且还助长了社会不正之风，污染了社会空气，滋生了大量腐败现象。

    二、原因分析    
    现阶段，中央专项转移支付管理中出现的大量问题，从根本上说是由于财政分配体制造成的，是“财权上移、事权下移”在中央专项转移支付管理中的集中反映，也是分配权力与支出责任严重脱节的具体体现。
    
    （一）预算分配不科学，是财政分配体制存在的核心问题。主要表现为两个方面：一是财政资金分配权力与监督责任脱节。中央财政分配权分散于各个部委，而对财政分配权力缺乏相应的约束与制衡，或者说重资金分配，轻资金监管，从而导致权力与责任不匹配，加之缺乏必要的公开与透明，从而影响了财政资金分配的科学性；二是财政分配权力与支出责任脱节。中央部门拥有资金分配权，地方政府承担资金支出责任，加之转移支付资金科目设置分散，预算级次多、管理链条长等因素，导致分配权力与支出责任严重脱节，一定程度上弱化了财政政策的引导作用。
    
    （二）审批程序不完善，是财政分配体制中存在的突出问题。一些企业通过重复申报、虚假申报、虚假验收等手段，骗取、套取、挤占、挪用大量中央专项资金，成为中央转移支付管理中十分突出的问题。造成这一问题的原因之一，是专项资金项目审批程序不完善。表现为项目未实施，先批复并拨付资金，客观上为一些不法企业舞弊提供可乘之机。从中央转移支付体制运行情况看，项目申报与项目审批，既是项目审报单位与政府审批部门之间的博弈过程，也是地方政府与中央政府的博奕过程，虽然此问题已引起了中央政府相关部门的关注，但就目前情况而言，短期内还看不到从根本上解决的迹象。
    
    （三）问责制不落实，是财政分配体制中存在的重要问题。中央专项转移支付资金违纪违法问题的普遍存在，不仅弱化了财政支出政策的效果，而且也影响了财政资金的安全，造成这一问题的原因除财政分配体制不完善外，问责制及责任追究制不落实也是不容忽视的重要原因。由于违法违纪成本偏低，客观上助长了部分单位舞弊现象的增多，监管部门发现骗取或套取资金等问题后，往往以追回非法资金为目的，很少追究其法律责任，相关责任人得不到相应的法律制裁与责任追究，造成违法违纪问题长期蔓延，愈演愈烈。
    
    三、应对策略
    （一）完善中央转移支付资金的分配体制，促进政府进一步转变职能。党的十八大报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。认真贯彻落实十八大精神，要求中央政府部门继续转变职能，逐步弱化财政分配职能，从具体繁锁的财政专项资金的审批中解脱出来，从而进一步强化宏观管理职能，把主要精力转变到制定国家法律法规、宏观经济政策、产业发展规划及强化监督管理方面上来。根据这一要求，继续完善财政转移支付体制，针对目前中央专项资金项目设置分散、专项资金支付比重大、覆盖广泛等特点，应逐步扩大一般性转移支付比重、减少中央专项转移支付的比重，对政策目标相近，内容相似的专项资金进行统一整合，通过合并同类项的方式方法，减少专项资金项目的存量，限制专项资金项目的增量，对确实需要新增的专项资金项目，需报经过国务院或全国人大审批，构建“设置科学、内容合理、目标明确、支出有序”专项资金分配机制，探索将专项资金“切块”下放至地方政府，由地方政府根据当地经济社会发展实际再进行合理分配，切实提高专项资金的使用效率。
    
    （二）完善中央转移支付资金的审批程序，提高财政政策的绩效。按照中央转移支付资金的政策目标及总体要求，进一步理顺建设项目审批程序，改变项目未实施先申批，或拨付资金的传统做法，探索“先建设、后验收、再审批”的审批程序，项目的审批要严格遵循“项目建成、投入运营、绩效达标”的原则，从而避免项目重复申报、虚假申报、挤占、挪用等违法违纪问题，不断提高财政政策的绩效与资金安全，推动政府绩效管理水平的进一步提升。
    
    （三）强化中央转移支付资金的监督评价力度，促进问责制与责任追究制完善。在进一步强化中央转移支付资金预算硬约束的基础上，改进预算支出管理模式，健全财政资金绩效评价指标体系，提高政府相关部门的支出责任意识，科学评价相关部门及领导干部在履行经济责任过程中所承担的相关责任，促进“责任与权力”相匹配，提高政府的公信力与执行力。同时，加大对中央专项资金的审批、拨付、管理和使用等方面的监督检查力度，加大对重大违法违纪问题的揭示与惩治力度，加大对政府部门及相关人员职责履行情况的综合评价力度，揭示政府部门在依法行政及管理中存在的突出问题及隐患，促进问责制与责任追究制的健全与完善。（康俊廷）

【关闭】    【打印】