浅议财政审计对促进财政体制改革的作用
黎波涛（审计署长沙办）
财政审计是以国家法律法规为依据，对政府财政及其他预算执行部门分配、管理和使用公共资源，提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为，进行监督、评价和报告的独立控制活动，是与市场经济条件下公共财政相联系的一种审计形式。我国宪法规定：中央和地方各级审计机关负责对中央和地方各级人民政府财政收支的预算和执行情况，进行审计监督，向国务院和本级人民政府提交审计结果报告，并代表政府向全国人大常委会和本级人民代表大会报告审计工作。因此，财政审计是宪法和法律赋予国家审计的基本职责，也是国家审计的永恒主题和首要任务，其监督过程及监督结果对财政工作的影响非常明显。
一、我国财政审计工作开展的现状
我国财政审计按照“围绕中心，服务大局，全面审计，突出重点”的工作方针和“揭露问题，规范管理，促进改革，提高绩效，维护安全”的审计思路，以全面贯彻落实《中华人民共和国审计法》、《审计署2008至2012年审计工作发展规划》为目标，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，构建财政审计大格局体系，推进绩效审计，在促进深化财政体制改革、规范国家财政管理、健全财政制度法规、提高财政绩效水平等方面发挥了重要作用。
（一）扩大了财政收支审计的领域，增强了审计力度。自1995年颁布实施《中华人民共和国审计法》以来，我国财政审计从开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度，发展到目前构建财政审计大格局体系，扩大了财政收支的审计领域。财政审计的目标也随之更加体现符合科学发展观和经济发展方式转变的要求，主要围绕着维护财政安全、防范财政风险、规范财政管理入手，分别从中央财政管理及部门预算执行、中央转移支付资金使用与管理、税收征管、企业国有资本经营预算管理、地方财政收支、农业资金、社会保障资金、专项资金、特大、突发性自然灾害的灾后恢复重建资金以及固定资产投资等方面，开展财政收支审计，履行了政府监督职能，揭示存在的突出问题，并从体制、机制、制度层面提出改进财政预算管理的建议，确保国家宏观调控措施得到落实。坚决执行了温家宝总理提出的“财政资金运用到哪里，审计就跟进到那里”的审计要求，增强了审计监督的力度。
（二）明确了财政审计关注重点，增强了审计目的性。
随着社会经济发展的变化以及国家宏观经济政策的调整，特别是金融危机发生后，财政审计紧扣国务院提出的“扩内需、保增长、调结构、惠民生”的政策主线，合理调整审计关注重点，重点关注国家财政收入安全、民生领域投资、重大资产投资等方面的资金安全与效益，具体体现在：一是中央财政预决算执行情况；二是中央财政资金的转移支付情况；三是中央财政收入情况；四是突发性、特大型公共事件的跟踪审计情况；五是中央投入到民生领域的资金使用情况；六是重大资产投资的管理情况。
（三）构建财政审计大格局体系，促进效益审计的开展。着力构建国家财政审计大格局，探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系，把财政审计的重点放在推动建立健全更加统一完整的政府财政和中央预算管理制度、促进健全完善社会主义公共财政体系、促进建立事权和财力相匹配的财政管理体制、促进财政政策和货币政策的协调一致、促进提高财政资金使用效益、促进提高财政财务管理的规范性上。同时，地方各级审计机关也在进一步提高财政审计的层次和水平，全面把握财政资金分配、管理和使用的总体情况，科学评价财政资金的使用绩效，促进地方政府深化财政改革、优化财政支出结构、提高财政资金使用效益。
（四）研究探索审计工作新方法。通过财政审计理论研究和实践探索，摸索出一系列审计工作方法，如对财政部门具体组织预算执行审计与政府其他部门预算执行审计相结合，部门预算审计与专项资金审计相结合，充分揭露深层次问题，发挥预算执行审计的作用；国库审计与部门预算执行审计和税收审计相结合，形成整体合力；改进税收审计模式，揭露国税和海关在征管中存在的问题，解决税收流失和执法腐败的问题；审计与审计调查相结合，部门预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支审计与效益审计相结合，揭露和反映财政管理工作中存在的普遍性和倾向性问题，提出改进财政管理和提高财政资金使用效益的意见与建议。
二、财政审计在促进财政体制改革方面的作用
财政审计开展之初，基本上是围绕国家经济工作重点和财政改革的进程而展开的，事后监督和为财政改革保驾护航是其主要特点。随着审计事业的发展和深化，财政审计的作用不仅体现在整肃经济秩序、严格财经纪律等方面，更重要的是对加强预算管理、深化财政体制改革、完善中央财政制度等方面起到了很大的促进作用。
（一）促进经济健康发展，维护财政安全。通过调查了解中央制定的一系列保持经济平稳较快发展各项措施的贯彻落实情况以及实施中存在的问题，深层次的体制、机制上进行评价和分析，并相应的提出改进和完善各项措施的意见和建议，确保国家积极财政政策等各项措施执行到位，促进社会经济健康发展。同时通过审计关注财政风险，维护财政安全。
（二）促进建立统一、完整的政府财政预决算管理制度。通过对预算编报、预算执行、国有资本经营预算执行等情况的审计调查，重点反映预算不完整、项目不细化、执行不严格，向人大报告预算执行情况不全面等影响公共财政体系建设的体制性、机制性问题，揭示预算执行结果与人大批准的预算在规模及结构上存在的偏差，推动政府预算的公开透明，进一步提高预决算管理的规范性和完整性，促进规范政府预算会计制度和向人大报告制度提高公共财政管理水平。
（三）促进建立科学规范的财政转移支付制度。审计管理使用情况，审计通过涉及执行国家宏观政策的转移支付资金的分配、管理和使用等情况，揭露转移支付结构不合理、项目设置过多过散、资金多头管理交叉重复、专项转移支付资金设置不科学等问题，研究事权划分及其与财力相匹配问题，促进建立规范化的财政转移支付制度，完善公共财政体制，使转移支付制度在促进公共服务均等化、构建和谐社会方面发挥好应有的作用。
（四）促进规范和完善非税收入管理制度。通过对非税收入的征管情况的审计，揭示了非税收入管理中存在未纳入预算管理、违规减免、截留挪用等，造成政府财政收入不完整，脱离财政预算和人大监督的问题，并研究查找问题根源，进一步明确非税收入种类的范围，以及预算管理的要求，提出完善征管的审计建议，促进非税收入管理制度的建立。
（五）促进地方加强债务管理，防范财政风险。审计通过揭示地方政府性债务监督管理制度不健全或贯彻落实不到位，缺乏债务风险的监控和防范机制，政府投融资机构多而乱，部门或单位自行举债，缺乏统一的债务规划和预算，更缺乏人大监督，部分债务资金违规使用，效益不高等问题，促进地方政府关注债务风险，规范债务管理，建立政府债务预算、风险预警机制和债务风险责任制度，合理确定举债规模，减少地方财政风险。
（六）促进部门预算制度的有效运行。通过对部门预算执行情况的审计，揭示行政事业单位在部门预算执行中存在的问题，遏制公务支出中的公款消费和浪费现象，规范财政财务管理，从制度层面研究提出带有根本性和长远性的解决办法，规范支出行为，降低行政成本，提高行政效能，促进部门预算制度的健康有效运行。
（七）促进落实惠民政策的长效机制。通过对社保资金、公积金、廉租住房建设等民生资金和民生工程的审计，反映社会关注的民生问题的资金使用管理情况，揭露落实国家有关政策不到位，以及严重影响和损害群众利益的突出问题，提出了完善政策、健全制度的建议，促进支农惠农政策的落实，促进贯彻落实节约资源和环境保护的基本国策，促进提高基层公共服务能力。
三、财政审计进一步促进财政体制改革的方向
目前，由于体制、机制和制度的原因，在我国财政体制中仍然存在需要进一步改进的地方，如财政预算编报不完整、省以下财政体制不规范、各级政府事权与财权不匹配的等问题。在构建财政审计大格局的情况下，财政审计应从以下方面进一步促进财政体制改革。
（一）进一步深化预算执行审计，关注国家预算的统一性、完整性，推动建立健全统一完整的政府财政和预算管理制度。
（二）进一步加快审计转型，从财政收支真实合法性审计向绩效审计转变。在财政收支真实合法性审计的基础上，进一步加大财政绩效审计的力度，完善财政资金绩效评价体系，力求做到“真实、合法、绩效”三位一体。
（三）进一步促进财税体制法律化、规范化和系统化，合理确定中央与地方事权、财权。促进各级政府事权与财权责任的明确，防止财力上收，事权下放，克服上级政府开项目，地方买单，造成部分地方支付困难等问题。（黎波涛）
一、我国财政审计工作开展的现状
我国财政审计按照“围绕中心，服务大局，全面审计，突出重点”的工作方针和“揭露问题，规范管理，促进改革，提高绩效，维护安全”的审计思路，以全面贯彻落实《中华人民共和国审计法》、《审计署2008至2012年审计工作发展规划》为目标，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，构建财政审计大格局体系，推进绩效审计，在促进深化财政体制改革、规范国家财政管理、健全财政制度法规、提高财政绩效水平等方面发挥了重要作用。
（一）扩大了财政收支审计的领域，增强了审计力度。自1995年颁布实施《中华人民共和国审计法》以来，我国财政审计从开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度，发展到目前构建财政审计大格局体系，扩大了财政收支的审计领域。财政审计的目标也随之更加体现符合科学发展观和经济发展方式转变的要求，主要围绕着维护财政安全、防范财政风险、规范财政管理入手，分别从中央财政管理及部门预算执行、中央转移支付资金使用与管理、税收征管、企业国有资本经营预算管理、地方财政收支、农业资金、社会保障资金、专项资金、特大、突发性自然灾害的灾后恢复重建资金以及固定资产投资等方面，开展财政收支审计，履行了政府监督职能，揭示存在的突出问题，并从体制、机制、制度层面提出改进财政预算管理的建议，确保国家宏观调控措施得到落实。坚决执行了温家宝总理提出的“财政资金运用到哪里，审计就跟进到那里”的审计要求，增强了审计监督的力度。
（二）明确了财政审计关注重点，增强了审计目的性。
随着社会经济发展的变化以及国家宏观经济政策的调整，特别是金融危机发生后，财政审计紧扣国务院提出的“扩内需、保增长、调结构、惠民生”的政策主线，合理调整审计关注重点，重点关注国家财政收入安全、民生领域投资、重大资产投资等方面的资金安全与效益，具体体现在：一是中央财政预决算执行情况；二是中央财政资金的转移支付情况；三是中央财政收入情况；四是突发性、特大型公共事件的跟踪审计情况；五是中央投入到民生领域的资金使用情况；六是重大资产投资的管理情况。
（三）构建财政审计大格局体系，促进效益审计的开展。着力构建国家财政审计大格局，探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系，把财政审计的重点放在推动建立健全更加统一完整的政府财政和中央预算管理制度、促进健全完善社会主义公共财政体系、促进建立事权和财力相匹配的财政管理体制、促进财政政策和货币政策的协调一致、促进提高财政资金使用效益、促进提高财政财务管理的规范性上。同时，地方各级审计机关也在进一步提高财政审计的层次和水平，全面把握财政资金分配、管理和使用的总体情况，科学评价财政资金的使用绩效，促进地方政府深化财政改革、优化财政支出结构、提高财政资金使用效益。
（四）研究探索审计工作新方法。通过财政审计理论研究和实践探索，摸索出一系列审计工作方法，如对财政部门具体组织预算执行审计与政府其他部门预算执行审计相结合，部门预算审计与专项资金审计相结合，充分揭露深层次问题，发挥预算执行审计的作用；国库审计与部门预算执行审计和税收审计相结合，形成整体合力；改进税收审计模式，揭露国税和海关在征管中存在的问题，解决税收流失和执法腐败的问题；审计与审计调查相结合，部门预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支审计与效益审计相结合，揭露和反映财政管理工作中存在的普遍性和倾向性问题，提出改进财政管理和提高财政资金使用效益的意见与建议。
二、财政审计在促进财政体制改革方面的作用
财政审计开展之初，基本上是围绕国家经济工作重点和财政改革的进程而展开的，事后监督和为财政改革保驾护航是其主要特点。随着审计事业的发展和深化，财政审计的作用不仅体现在整肃经济秩序、严格财经纪律等方面，更重要的是对加强预算管理、深化财政体制改革、完善中央财政制度等方面起到了很大的促进作用。
（一）促进经济健康发展，维护财政安全。通过调查了解中央制定的一系列保持经济平稳较快发展各项措施的贯彻落实情况以及实施中存在的问题，深层次的体制、机制上进行评价和分析，并相应的提出改进和完善各项措施的意见和建议，确保国家积极财政政策等各项措施执行到位，促进社会经济健康发展。同时通过审计关注财政风险，维护财政安全。
（二）促进建立统一、完整的政府财政预决算管理制度。通过对预算编报、预算执行、国有资本经营预算执行等情况的审计调查，重点反映预算不完整、项目不细化、执行不严格，向人大报告预算执行情况不全面等影响公共财政体系建设的体制性、机制性问题，揭示预算执行结果与人大批准的预算在规模及结构上存在的偏差，推动政府预算的公开透明，进一步提高预决算管理的规范性和完整性，促进规范政府预算会计制度和向人大报告制度提高公共财政管理水平。
（三）促进建立科学规范的财政转移支付制度。审计管理使用情况，审计通过涉及执行国家宏观政策的转移支付资金的分配、管理和使用等情况，揭露转移支付结构不合理、项目设置过多过散、资金多头管理交叉重复、专项转移支付资金设置不科学等问题，研究事权划分及其与财力相匹配问题，促进建立规范化的财政转移支付制度，完善公共财政体制，使转移支付制度在促进公共服务均等化、构建和谐社会方面发挥好应有的作用。
（四）促进规范和完善非税收入管理制度。通过对非税收入的征管情况的审计，揭示了非税收入管理中存在未纳入预算管理、违规减免、截留挪用等，造成政府财政收入不完整，脱离财政预算和人大监督的问题，并研究查找问题根源，进一步明确非税收入种类的范围，以及预算管理的要求，提出完善征管的审计建议，促进非税收入管理制度的建立。
（五）促进地方加强债务管理，防范财政风险。审计通过揭示地方政府性债务监督管理制度不健全或贯彻落实不到位，缺乏债务风险的监控和防范机制，政府投融资机构多而乱，部门或单位自行举债，缺乏统一的债务规划和预算，更缺乏人大监督，部分债务资金违规使用，效益不高等问题，促进地方政府关注债务风险，规范债务管理，建立政府债务预算、风险预警机制和债务风险责任制度，合理确定举债规模，减少地方财政风险。
（六）促进部门预算制度的有效运行。通过对部门预算执行情况的审计，揭示行政事业单位在部门预算执行中存在的问题，遏制公务支出中的公款消费和浪费现象，规范财政财务管理，从制度层面研究提出带有根本性和长远性的解决办法，规范支出行为，降低行政成本，提高行政效能，促进部门预算制度的健康有效运行。
（七）促进落实惠民政策的长效机制。通过对社保资金、公积金、廉租住房建设等民生资金和民生工程的审计，反映社会关注的民生问题的资金使用管理情况，揭露落实国家有关政策不到位，以及严重影响和损害群众利益的突出问题，提出了完善政策、健全制度的建议，促进支农惠农政策的落实，促进贯彻落实节约资源和环境保护的基本国策，促进提高基层公共服务能力。
三、财政审计进一步促进财政体制改革的方向
目前，由于体制、机制和制度的原因，在我国财政体制中仍然存在需要进一步改进的地方，如财政预算编报不完整、省以下财政体制不规范、各级政府事权与财权不匹配的等问题。在构建财政审计大格局的情况下，财政审计应从以下方面进一步促进财政体制改革。
（一）进一步深化预算执行审计，关注国家预算的统一性、完整性，推动建立健全统一完整的政府财政和预算管理制度。
（二）进一步加快审计转型，从财政收支真实合法性审计向绩效审计转变。在财政收支真实合法性审计的基础上，进一步加大财政绩效审计的力度，完善财政资金绩效评价体系，力求做到“真实、合法、绩效”三位一体。
（三）进一步促进财税体制法律化、规范化和系统化，合理确定中央与地方事权、财权。促进各级政府事权与财权责任的明确，防止财力上收，事权下放，克服上级政府开项目，地方买单，造成部分地方支付困难等问题。（黎波涛）
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