论生态文明建设背景下加强政府环境审计的必要性
刘亮（审计署长沙办）
改革开放以来，我国国民经济总量实现了飞速的增长，然而我国经济质量水平不高、以破坏生态环境为代价、不可持续发展的粗放型增长模式未能得到根本改变。对此，党中央和国务院历来都高度重视，把环境保护当作国家的一项基本国策，不断加大环境保护工作力度。在党的十八大报告中，胡锦涛同志再次强调，要大力推进生态文明建设，建设美丽中国。在此背景下，作为国家治理的重要工具、国民经济社会发展的“免疫系统”，审计机关推动和加强环境审计工作十分必要。
一、我国生态环境问题突出，治理亟待加强
在经历了30多年的经济快速发展后，我国累积的环境污染问题也日益凸显。2011年，国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》就指出：“当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染显现。部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。”
生态环境恶化还导致了一系列的经济社会问题。其一，生态环境质量持续恶化，严重制约了我国经济健康持续发展。近十年来，生态环境的破坏和环境污染的影响对国民经济造成的损失大概占到国内生产总值的10%。一些地方环境代价甚至超过经济收益，如江西省2011年全年稀土主营收入329亿元，利润为64亿元，然而仅赣州一地，稀土矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元。个别地区由于资源过度开采、环境污染严重而导致了经济发展乏力甚至衰竭，2008-2009年，国务院共公布了44个资源枯竭型城市，其中大部分城市属于“未富先衰”，经济发展受到严重的制约。第二，生态环境污染导致群体事件频发，影响社会繁荣稳定。近年来，我国各地因环境污染导致的群体性事件呈增长之势。以近期发生的事件为例，2012年7月1日，因四川省什邡市动工建设的“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”被曝有极大的负面环境影响，导致大量群众集会游行，什邡市政府派出大量武警官兵开展维稳行动，引发严重冲突。什邡事件尚未平息，7月28日，因反对王子造纸的“南通排海工程”，江苏启东市数万民众举行集会游行，号召开展“保卫家园”行动，在民众示威过程中，出现了民众冲击市政府等暴力行为，造成了严重的社会后果。
可见，当前我国环境形势不容乐观，不仅形成了局部的环境污染，还导致了整体的生态系统退化；不仅影响了环境质量安全，还造成了突出的社会矛盾。因此，新形式下我国国家环境治理亟待加强。
二、加强环境审计是促进生态建设的重要手段
自成立以来，我国环境保护行政主管部门在促进环境保护和生态建设方面发挥了极为重要的作用。但是，环保主管部门既是政策制定部门，又是政策执行和监督管理部门，这种双重角色决定了其监督职能受到一定的局限。审计机关因其超然独立的身份，专业的经济监督能力，能够有效弥补环保主管部门监管的不足，有力的促进国家环境保护和生态建设事业，具体表现如下：
第一，环境审计具备超然的独立性，可以充分发挥独立监督作用。环保主管部门监督职能本质上是一种内生的管理工具，这决定了其监管动因是内在的和自发的、其监管目的是确保短期管理目标的实现、其监管标准以形式符合性为主、其监管方式主要是系统内部检查，其结果也势必受到一定的局限。笔者在对某省2010年减排指标任务完成情况的审计中发现，个别地方政府的环保主管部门为了帮助政府完成规定的主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）减排任务，不惜联合统计、工信、电力等多个部门，共同篡改基础统计数据，编制虚假的减排数据报表，以求形式上符合减排指标核算的要求，并最终通过了上级环保主管部门核查。可见，环保主管部门的环境管理职能受其身份影响，具有较大的局限性。而政府环境审计因其超然的第三方地位，可以充分发挥独立的监督和鉴证职能，有效弥补环保主管部门监管的不足。
第二，环境审计具备经济监督的专业优势，可以极大提高环境监管水平。经历30多年发展，我国环境评审、监测、监察专业能力有了很大的提高。但是以环境监测、环境评审等专业手段为主的监管，显然难以满足市场经济条件下环境监管的需要。笔者在对国家某重大投资项目环境保护审计中发现，环保主管部门的监管主要包括对环境影响评价报告审核、环保设施竣工验收、主要环保设施监测等，而对于环保设备建设、运行、维护费用等资金运作未能开展有效审查，这种专业局限的环境监管留下了较大管理漏洞。审计就发现，该项目环境投入明显不足，无法确保主要污染设施正常运行，使得该项目存在极大环境风险。在审计实践中，环境审计可以凭借其经济监督、评价和鉴证的专业优势，弥补环境监管的不足，进而提升国家环境治理水平。
三、加强环境审计是国家审计事业发展的内在需求
环境审计的基本前提是受托环境责任的存在。受托环境责任是一种特殊类型的受托经济责任，是国民经济社会发展新时期，受托经济责任内涵不断扩展的结果。传统的受托经济责任主要包括保全责任、守法责任、节约责任、效率责任、效果责任、社会责任、报告责任和控制责任等八个方面的内容。但是随着经济的快速发展以及社会环境意识的提高，环境保护和管理责任的重要性日益凸显，受托环境责任被确认为受托经济责任的内涵之一。因此，国家审计也应该不断发展与创新，不断加强环境审计力度，以适应新时期审计事业发展的需要。
事实上，在大多数发展中国家的政府审计还在关注经济活动中财务收支的真实、合法和有效性时，发达国家已经逐渐的将政府审计重心转移到以环境审计为代表的新的审计领域。特别值得注意的是，加拿大审计署从传统审计关注经济活动的经济性、效率性和效果性（Economy，Efficiency，Effectiveness）出发，加入环保性（Environment）的内容，从而走在了政府环境审计的世界前沿。可以说，环境审计已成为当代世界先进国家政府审计的重要发展方向。
国家审计的内涵是随着时代需求的变化而不断丰富和发展的。在新形势下，国家审计机关积极关注国际环境审计的发展动向，不断加强环境审计的探索实践，突破当前环境审计只关注资金使用和项目实施的局限，把环境审计提升到效益审计的层面上来，最终把“环境价值”确认为与“经济性、效率性和效果性”等传统审计价值同样重要的基本审计价值，引领国家审计的全面开展。
综上所述，我国已进入经济发展的转型期、改革开放的攻坚期、社会矛盾的凸显期，环境群众事件高发期，加强政府环境审计不仅是国家治理的必要手段，也是政府审计事业发展的必然要求。特别是，在党的十八大报告中胡锦涛提出要大力推进生态文明建设，再次把环境保护和生态建设上升到国家战略的高度，可以预见，新形势下政府环境审计必将大有可为。（刘亮）
一、我国生态环境问题突出，治理亟待加强
在经历了30多年的经济快速发展后，我国累积的环境污染问题也日益凸显。2011年，国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》就指出：“当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染显现。部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。”
生态环境恶化还导致了一系列的经济社会问题。其一，生态环境质量持续恶化，严重制约了我国经济健康持续发展。近十年来，生态环境的破坏和环境污染的影响对国民经济造成的损失大概占到国内生产总值的10%。一些地方环境代价甚至超过经济收益，如江西省2011年全年稀土主营收入329亿元，利润为64亿元，然而仅赣州一地，稀土矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元。个别地区由于资源过度开采、环境污染严重而导致了经济发展乏力甚至衰竭，2008-2009年，国务院共公布了44个资源枯竭型城市，其中大部分城市属于“未富先衰”，经济发展受到严重的制约。第二，生态环境污染导致群体事件频发，影响社会繁荣稳定。近年来，我国各地因环境污染导致的群体性事件呈增长之势。以近期发生的事件为例，2012年7月1日，因四川省什邡市动工建设的“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”被曝有极大的负面环境影响，导致大量群众集会游行，什邡市政府派出大量武警官兵开展维稳行动，引发严重冲突。什邡事件尚未平息，7月28日，因反对王子造纸的“南通排海工程”，江苏启东市数万民众举行集会游行，号召开展“保卫家园”行动，在民众示威过程中，出现了民众冲击市政府等暴力行为，造成了严重的社会后果。
可见，当前我国环境形势不容乐观，不仅形成了局部的环境污染，还导致了整体的生态系统退化；不仅影响了环境质量安全，还造成了突出的社会矛盾。因此，新形式下我国国家环境治理亟待加强。
二、加强环境审计是促进生态建设的重要手段
自成立以来，我国环境保护行政主管部门在促进环境保护和生态建设方面发挥了极为重要的作用。但是，环保主管部门既是政策制定部门，又是政策执行和监督管理部门，这种双重角色决定了其监督职能受到一定的局限。审计机关因其超然独立的身份，专业的经济监督能力，能够有效弥补环保主管部门监管的不足，有力的促进国家环境保护和生态建设事业，具体表现如下：
第一，环境审计具备超然的独立性，可以充分发挥独立监督作用。环保主管部门监督职能本质上是一种内生的管理工具，这决定了其监管动因是内在的和自发的、其监管目的是确保短期管理目标的实现、其监管标准以形式符合性为主、其监管方式主要是系统内部检查，其结果也势必受到一定的局限。笔者在对某省2010年减排指标任务完成情况的审计中发现，个别地方政府的环保主管部门为了帮助政府完成规定的主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）减排任务，不惜联合统计、工信、电力等多个部门，共同篡改基础统计数据，编制虚假的减排数据报表，以求形式上符合减排指标核算的要求，并最终通过了上级环保主管部门核查。可见，环保主管部门的环境管理职能受其身份影响，具有较大的局限性。而政府环境审计因其超然的第三方地位，可以充分发挥独立的监督和鉴证职能，有效弥补环保主管部门监管的不足。
第二，环境审计具备经济监督的专业优势，可以极大提高环境监管水平。经历30多年发展，我国环境评审、监测、监察专业能力有了很大的提高。但是以环境监测、环境评审等专业手段为主的监管，显然难以满足市场经济条件下环境监管的需要。笔者在对国家某重大投资项目环境保护审计中发现，环保主管部门的监管主要包括对环境影响评价报告审核、环保设施竣工验收、主要环保设施监测等，而对于环保设备建设、运行、维护费用等资金运作未能开展有效审查，这种专业局限的环境监管留下了较大管理漏洞。审计就发现，该项目环境投入明显不足，无法确保主要污染设施正常运行，使得该项目存在极大环境风险。在审计实践中，环境审计可以凭借其经济监督、评价和鉴证的专业优势，弥补环境监管的不足，进而提升国家环境治理水平。
三、加强环境审计是国家审计事业发展的内在需求
环境审计的基本前提是受托环境责任的存在。受托环境责任是一种特殊类型的受托经济责任，是国民经济社会发展新时期，受托经济责任内涵不断扩展的结果。传统的受托经济责任主要包括保全责任、守法责任、节约责任、效率责任、效果责任、社会责任、报告责任和控制责任等八个方面的内容。但是随着经济的快速发展以及社会环境意识的提高，环境保护和管理责任的重要性日益凸显，受托环境责任被确认为受托经济责任的内涵之一。因此，国家审计也应该不断发展与创新，不断加强环境审计力度，以适应新时期审计事业发展的需要。
事实上，在大多数发展中国家的政府审计还在关注经济活动中财务收支的真实、合法和有效性时，发达国家已经逐渐的将政府审计重心转移到以环境审计为代表的新的审计领域。特别值得注意的是，加拿大审计署从传统审计关注经济活动的经济性、效率性和效果性（Economy，Efficiency，Effectiveness）出发，加入环保性（Environment）的内容，从而走在了政府环境审计的世界前沿。可以说，环境审计已成为当代世界先进国家政府审计的重要发展方向。
国家审计的内涵是随着时代需求的变化而不断丰富和发展的。在新形势下，国家审计机关积极关注国际环境审计的发展动向，不断加强环境审计的探索实践，突破当前环境审计只关注资金使用和项目实施的局限，把环境审计提升到效益审计的层面上来，最终把“环境价值”确认为与“经济性、效率性和效果性”等传统审计价值同样重要的基本审计价值，引领国家审计的全面开展。
综上所述，我国已进入经济发展的转型期、改革开放的攻坚期、社会矛盾的凸显期，环境群众事件高发期，加强政府环境审计不仅是国家治理的必要手段，也是政府审计事业发展的必然要求。特别是，在党的十八大报告中胡锦涛提出要大力推进生态文明建设，再次把环境保护和生态建设上升到国家战略的高度，可以预见，新形势下政府环境审计必将大有可为。（刘亮）
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