党的十八大报告指出：“要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。这是继续推进我国经济沿着科学发展道路前进的重要目标和战略举措。改革开放以来，政府不断加大公共工程投资，有效地拉动了经济增长。但是，投资领域也暴露出了一些不容忽视的问题。突出表现为投资绩效很不理想，包括低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，建设市场秩序不规范，投资效益差、效率低。面对这些新情况、新问题，审计机关必须调整固定资产投资审计的目标和重点，从以往以注重查处违纪违规问题的传统固定资产投资审计，向以机制为中心，注重解决对权力的制约和监督、解决体制不适应、解决法规不健全、解决管理不完善等宏观管理方面问题的绩效审计转变。

    一、瞄准三个目标，搞好政府公共工程绩效审计目标定位

    搞好政府公共工程项目绩效审计的目标定位，有利于提升审计工作质量，提升审计服务工程建设的水平。从政府公共项目的现实状况来看，其目标主要体现在三个方面：一是促进政府投资资金的合理、有效使用。通过检查资金的拨付、管理和使用情况，揭示资金在拨付、使用管理上的问题，纠正资金使用、核算上违反财经纪律的问题，促进财政部门管好用好政府资金，确保资金及时、足额拨付到位，确保资金使用真实、合法、有效。在真实性、合规性审计的基础上，对资金的使用是否达到预期的效益进行审计。有关政府资金要以财务收支审计为基础，以资金为主线，通过绩效审计，检查有关政策的落实情况，促进资金的合理、有效使用。

    二是加强对权力的制约和监督。在现行体制下，行政部门和行使行政职能的单位权力过大，不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，没有一套完整、科学、有效的监督体系去制约。正是基于这一点，十八大提出要进一步完善责任审计，加强对权力的制约和监督，并要求审计机关充分发挥对权力的制约和监督职能。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。政府公共工程绩效审计就是要通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计或调查，揭露问题，提出建议，加强对权力的制约和监督。

    三是促进项目后续运营达到预期效果。项目的投资效益，无论是经济效益，还是社会效益、环境效益都是在项目建成后的投产运营过程中实现的。因此，项目不能正常生产运行，就会影响其生产能力和效益发挥。因项目建成后不能正常运行而造成的资产闲置浪费，甚至报废毁损也是造成投资损失浪费的一个重要方面。开展绩效审计，调查已建成项目的运营状况，分析不能达到预期效果的原因，从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议，促进项目的后续运营达到预期效果。

    二、把握三个环节，深化政府公共工程绩效审计内容

    为实现上述审计目标，政府公共工程绩效审计，重点应从投资决策、资金使用和投资效益三个环节开展绩效审计。一是投资立项决策的审计与评价。一个工程项目实施的科学与否，首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资绩效审计，应注重对投资决策的科学、合理性作出独立评价。目前,我国投资领域普遍存在低水平重复建设，损失浪费，投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，绩效审计着重审查投资立项决策程序是否规范、有效，审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。

    二是对投资建设资金拨付、使用和管理的真实性、合法性进行审计和评价。政府公共工程大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、管理、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价，要重点评价投资建设资金是否按规定用途使用,是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题，投资建设资金是否及时、足额拨付到位,是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题，以及政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。对项目概算执行情况进行审计,是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。对工程结算和工程决算进行审计，检查建设单位是否及时办理工程决算,检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。同时，审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。审查项目是否实行项目法人责任制,项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按"公开、公正、公平"等原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。

    三是对投资效益的审计与评价。政府投资的公共工程是非经营性项目,不以营利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其绩效就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，审计目的不同决定了评价标准的不同，效益表现形式的不同决定了评价范围和内容的不同。具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化绩效评价指标。

    三、搞好三个结合，切实改进府公共工程绩效审计方式方法

    投资审计面临的任务日益繁重而艰巨，做好新形势下的投资审计工作，必须不断改进工作方法，重点要搞好三个结合：一是审计与审计调查相结合，加大专项审计调查力度。相比审计而言，专项审计调查主要是针对某个方面的问题，更有利于审计工作在服务宏观管理上发挥作用。当前投资领域存在的问题，许多都是涉及体制、制度、机制上的深层次问题。对这些问题，一般的审计不易把握，定性处理的难度也较大，而采取专项审计调查的方式就更适合，能够更有效地实现审计目标。因此，各级审计机关在组织开展投资审计工作中，都要注意用好专项审计调查方式，充分发挥其优势，进一步增强投资审计工作服务宏观管理的效果。

    二是跟踪审计与常规审计相结合。搞跟踪审计，这既是党委、政府及业主单位的要求，也是加强对投资项目尤其是重大项目监管的客观需要和有效途径。对那些投资量大、建设周期长的项目，一次常规性的审计很难查得深透，一次性的算总账也很难算得清，而实行跟踪审计就比较好，一方面，能够对工程的质量、财务、管理各方面有一个连续的、比较深入的了解和掌握，使审计的最终结论更加符合实际，另一方面，能够更及时地发现和纠正问题，起到预警和防范作用。要积极开展跟踪审计，注意在跟踪审计的目标定位、工作程序、介入时机、组织实施方式、外部协调等方面，加强探索和总结。

    三是国家审计与社会审计相结合。实践证明，实行国家审计与社会审计相结合，充分利用社会审计力量参与投资审计工作，是有效缓解投资审计任务重与审计力量不足的新途径，应当长期坚持并不断加以完善。在聘用社会审计力量过程中要把住三条：聘用必须坚持“公开、公平、公正”的原则；对审计质量要严格把关；聘用费用尽量争取由财政保证。各级审计机关要按照这一要求认真抓好落实，确保规范、有效的利用社会审计力量。目前，我国大多数审计人员都是财务人员，知识结构与绩效审计要求不相符。因此，要有效的开展政府投资项目绩效审计，一方面，审计机关应建立一套完备的、切实可行的培训制度，采取多种途径有计划、有重点的抓好现有审计人员的专业培训，特别是信息技术、工程管理等方面的培训，使审计人员的知识结构不断更新，确保绩效审计水平得到全面提高；另一方面，要增加审计机关绩效审计专业人员的数量和比重，选拔工程技术、法律、计算机、项目管理、环境评估等专业人员到审计队伍中来，还可以采取外聘专家等方法，优化审计队伍结构，促进绩效审计工作的顺利开展。（罗维）

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