金融监督和金融管理一道构成了金融监管的全部职能，纵观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不在其金融体系内部，建立形式各样的金融监管机构对金融机构实施全面、经常的检查和督促，以此促进金融机构依法稳健经营。从广义上讲，金融监督包括金融机构内部控制和稽查、行业自律性组织的监管、社会中介组织的监督以及政府监管当局依据国家法律、法规对整个金融行业的监督和管理。
    
    从金融监管者与被监管者之间的关系看，金融监管可划分为关联方监管、第三方监管和第四方监督三个层面。关联方监管是指监管方与被监管方有关联关系的监管行为。根据财政部《企业会计准则—关联方关系及其交易的披露》的规定：“如果一方有能力直接或间接控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，本准则将其视为关联方；如果两方或多方同受一方控制，本准则也将其视为关联方。”在我国的金融监管体系中，关联方监管方主要体现为金融机构内部控制和稽查机构、行业自律性组织、社会中介组织等与金融机构之间存在组织隶属关系或经济利益关系的单位或部门。所谓“第三方监管”就是监管方作为第三方进行监管，与交易双方不存在任何的关联关系，包括连带关系、利益关系等，使第三方完全以公开、公平、公正的立场和态度，保证交易双方的充分竞争，从而获得各自的利益，交易双方均无权对第三方进行干预和侵犯。目前，我国业已建立起由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会组成的常规金融系统监管体系，并由上述部门对我国的金融机构的市场交易行为的合法合规性进行检查，并对金融机构的日常经营进行管理。从当前国际金融监管实践看，多数国家的金融监管体系是由关联方监管和第三方监管构成，但是随着国际金融市场愈发复杂，金融交易愈发频繁，越来越多的国家的金融监管当局认识到，在金融监管系统中引入第四方监督者势在必行。所谓第四方监督就是指对实施金融监管的机构、金融机构及进行再监督，包括机构绩效的考核、经济行为评定等。第四方监督一般不具有管理职能，是对监管者的再监督，是防止滥用监管权力、防范金融腐败、提高金融监管效率、维护国家金融安全的关键。
    
     一、金融监管体系中引入第四方监督的必要性
    
    （一）第四方监管是遏制监管寻租的需要
         金融监管寻租是指监管主体和监管客体之间发生的寻租行为，这种租金是由于监管当局对市场的行政干预和管制，抑制了市场竞争造成资源稀缺而形成的额外收益。从福利经济学的角度出发，金融监管寻租加大监管成本，降低监管的效率,造成社会财富的浪费，致使整个社会福利的损失。同时，监管寻租也严重破坏了金融市场的正常运行环境，滋生了腐败。引入第四方监督者，正是对监管权力的再监督，避免或减少监管者出现监管寻租的行为，从整体上推升社会福利。
    
    （二）第四方监督是完善有效监管制度的需要
    制度经济学认为，金融监管制度必须是一个有效监管制度，否则不但不能起到监管组织的既定目标，反而会导致金融市场的混乱。有效监管制度应具备以下功能：有效传递市场信息功能、有效降低交易市场成本、有效激励和约束金融机构行为，并使得监管者和被监管者之间达到和谐的动态平衡。第四方监督者的引入，可以有效的提高信息传递效率，进而减低市场交易成本，同时由于第四方监督者不具备管理职能，其独立的评价对于也可有效的激励和约束监管者和被监管者的行为。
    
    （三）第四方监督是构建分业监管者协同机制的需要
    在金融分业监管的国家中，如何保证监管政策的一致性、协同性是金融监管理论中的一个重要课题。金融监管的协同主要体现在两个方面:一是各专业性金融监管机构之间的协同,例如银行、证券、保险等监管机构的协同；二是专业性监管机构实施监管职能与政府其他有关部门的协同。事实上，由于不同监管部门之间、监管部门与政府其他部门之间的观察问题的角度不同，部门利益不同，经常出现行政行为的不一致、不协同的情况。第四方监督者，由于不具备管理职能，部门利益相对弱化，可以将此类行政行为不一致的反映于更高层管理者，起到对分业监管政策的协同作用。
    
    （四）第四方监督是维护国家金融安全的需要
    2008年始发于美国的国际金融危机彰显了金融风险对一国经济和社会的巨大破坏力。这次危机带来的重要教训之一即金融监管缺位、监管行动迟缓，更为可怕的是，没有任何机构和个人将这种监管缺位的现象及时反映出来，做到未雨绸缪，将风险消于无形，待到危机真正爆发之日，金融风险已积重难返，国家金融安全也受到了严重威胁。究其原因，，常规金融监管体系面对日益复杂金融环境，仍按照行业内部规范进行监管，缺乏对金融市场和金融交易特殊性的科学的激励约束机制，比如对金融创新缺乏及时有效认识。引入第四方监督者，适时督促激励监管者，可以有效的避免监管者的路径依赖问题，可以从更为宏观的角度研判金融创新的风险收益，有效维护国家金融安全。
    
     二、第四方监督的主体特征
    
    第四方金融监督的主体是指由谁来担当监督的职责，即监督执行机构。各国的第四方金融监督机构都是不同的，没有统一的模式。有的国家集中于最高权力机关，如国会的下设部门，有的国家是独立政府机构，有的国家由社会监督执行第四方监督的职能。一般而言，第四方监管者应具有以下几个特征：
    
    （一）独立性
    第四方监督的独立性是指监督机构依法对其监督地域范围内的金融活动实施监督，并直接对中央政府或国家立法机构负责，其他任何组织、单位和个人都无权对第四方监督者的监督工作进行干预。
    
    （二）权威性
    第四方监督的权威性是指监督机构作履行法律赋予的职责和权力，其监督对金融业相应经济活动或行为主体具有强制力，被监督对象必须认真执行第四方监督者的意见。
    
    （三）公共性
    公共性是指第四方监督者履行的监督权力属于公共权力的范畴，是政府公共管理部门的一部分，代表了社会公众的利益，以维护金融稳定，并以促进经济发展和社会稳定为己任，服务于国家的整体利益，维护国家金融与经济安全。
    
     三、中国金融审计的特点
    
    中国审计署依据宪法和法律赋予的职责，不仅对金融监管部门的财务收支和的资产、负债、损益的真实合法效益情况进行审计监督，而且通过对占全国金融资产四分之三的国有或国有控股金融机构的资产质量进行深入调查，对金融监管效果进行客观评价，向宏观管理部门提出政策建议。中国审计署通过审计监督的方式，在中国常规金融监管体系之外，发挥了部分第四方监督者的作用。
    
    （一）中国金融审计的独立性优势
    中国的宪法和法律充分保证了中国审计署的审计独立性。首先，中国审计署与中国国有或国有控股金融机构、金融监管部门之间没有任何行政隶属或经济利益关系，完全独立履行职权。对于审计发现的问题，中国审计署能够以事实为基础，依法做出客观公正、实事求是的评价和处理。其次，中国金融审计在执行审计监督过程中，对金融机构或金融监管部门无任何管理职能，这保证了金融审计部门与金融运行部门、金融监管部门之间无任何利害关系。
    
    （二）中国金融审计对金融监管部门再监督优势
    目前，中国已建立起由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会组成的常规金融系统监管体系，并通过该体系预防和消除金融市场风险。中国审计署不仅对金融机构进行审计，而且对金融监管部门进行审计监督，也就是对监管者进行监管。通过对监管部门履行监管职能的情况进行调查，控制和防范监管者的道德风险。
    
    （三）中国金融审计具备综合分析优势
    中国审计署作为一个整体，通过对其他经济部门和国有企业进行审计，能够利用多部门、多层次的综合分析方法，从经济运行整体角度出发，对金融系统的外部风险因素进行评价。
    
    （四）中国金融审计具有延伸范围广泛优势
    金融是经济的核心，其业务涉及社会生产的全过程。中国审计署能够通过延伸调查借款企业的资产质量和经营状况，全面了解金融资本的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，有效弥补其他监管部门监管范围的局限性。
    
     四、充分发挥中国金融审计的第四方监督者作用
    
    （一）中国金融审计的发展历程
    自1983年审计署成立至今，中国金融审计的发展大致经历了以下三个发展阶段：1983至1998年的财务收支审计阶段。在这一阶段，金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，检查商业银行财务收支的真实性、合规性。1999至2007年金融审计注重金融机构资产负债损益审计阶段。以信贷资产质量真实性为主线，以防范风险、提高效益、促进管理为目标。2008年以来，国际金融危机对中国经济、金融造成了一定的冲击，中国金融审计也适时调整了自身的工作定位和工作目标，确立了维护金融安全、揭示金融风险、推动金融改革、促进金融发展的审计目标，以应对金融危机、促进经济平稳较快发展为主线，第四方监督者的作用愈发明显。
    
    （二）金融审计监督金融监管机构切实履行职责，促进分业监管者协同监管
    中国金融审计通过对金融监管机构职责履行情况进行审计，评价中国金融监管体系的监管绩效，揭示存在的体制机制问题，促进金融监管体系不断完善，监管水平不断提高。在金融监管机构协同机制构建方面，中国金融审计提出了中国金融兼顾系统中诸如尚未建立有效的监管协调机制，跨市场的金融业务监管不到位；债券市场还存在多头管理，监管标准不统一等问题，这些问题直接影响到金融监管的力度和效果。中国审计署及时向中国政府提出建议，要尽快整合金融监管资源，强化监管协调，建立健全监管协调会商和监管信息共享等制度等。
    
    （三）加大扰乱金融秩序的重大违法违规行为审计力度
    规范金融市场秩序，维护良好的金融环境，对于防范和抵御金融风险具有重要的意义。面对重大金融违法犯罪，中国金融审计认真贯彻署领导提出的“两个毫不”指示精神，将揭露大要案线索作为金融审计的重要抓手，先后查处了一批有影响的大要案线索，并移交给司法机关和其他监管部门，震撼了金融领域违法犯罪行为，一定程度上遏制了违法犯罪活动，取得了比较显著的成效。
    
    （四）强化金融寻租行为治理，推动金融机构加强内部控制
    中国金融审计对于非正常信贷业务和资产处置业务，深入调查、揭示幕后真象，查出一批如虚假抵质押物，越权审批、逆程序操作发放贷款、在不良资产处置中故意压低价格、通过假评估假拍卖来达到低价处置的目的的线索。通过深入分析违法违规线索，深挖的背后隐藏的金融寻租行为，进而揭示金融机构的内控制度漏洞，对各类内控风险隐患发出警示，以及提出加强内部控制等阻断寻租者不正常联系的措施。
    
    （五）调查各项宏观金融政策执行的效果，促进国家宏观经济政策落实
    中国金融审计在执行审计监督的同时，始终注重从宏观角度调查、分析金融机构和金融监管机构执行国家宏观经济政策的效果，注重将自身的监督职能与促进国家宏观经济政策的落实有效结合起来。如在对中国人民银行审计中，从促进科学合理制定货币政策工作等角度，提出了加强货币政策基础工作、完善与其他财政监管部门的协调配合机制，促进中央银行等部门不断提高宏观经济政策准确性、预见性和有效性的审计建议。
    
    （六）关注微观经济主体，评价金融系统运行绩效
    金融审计关注微观经济主体的经营状况，以此作为综合分析金融系统运行的有效性的重要部分，并以此作为评价金融监管当局的监管政策的合理性。如金融危机爆发初期，金融审计尤其关注我国广大中小企业受到金融危机的程度。2008年，审计署安排对部分省市中小企业应对金融危机政策实施情况开展专项审计调查，及时反映了当前中小企业出现的市场需求大幅下降、亏损面和亏损额不断加大、部分中小企业出现破产或倒闭的现象，揭示了我国金融系统运行过程中存在的问题和情况，并提出了有针对性的审计建议，为《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》的出台发挥了建设性作用。
    
    （七）强调对金融行为的事前、事中控制，揭示金融系统性风险，维护国家金融安全
    金融审计充分发挥审计的“免疫系统”功能,强调审计工作的关键不在事后的审计与规范，而是事前和事中的审计与控制。在审计金融机构资产质量真实性的基础上，中国金融审计建立一套非现场的风险监管指标体系，构建金融安全网。从2009年起，审计署金融审计司改革审计的组织模式，建立了以金融机构总行审计为龙头，集中分析电子数据，对新增贷款流向开展跟踪审计，适时追踪信贷资金的真实流向，密切关注金融创新隐藏的风险和监管漏洞，及时跟进并促进相关法规的建设，构筑了一道金融安全网，为维护国家金融安全作出自己的贡献。（王子剑）

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