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浅谈公共政策执行情况跟踪审计
任慧莉(江苏省南京市审计局)
 
【时间:2012年11月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
                              
    公共政策跟踪审计是以社会政治生活中政策领域的政策行为、政策环境以及政策过程作为审计对象,它的基本目标是改善公共政策的决策系统、优化公共政策的过程、提高公共政策的质量。一项公共政策一旦作出,如果它真实可靠的反映了政策和政策制定者的意图,其准确实行是最重要的。无论政策实施的动因是什么,公共政策的运用通常是程度问题,政策执行不到位,会使决策者和公众受到政策过程的蒙蔽。因此,对公共政策执行情况进行跟踪审计,可以提高公共政策执行的效率和效果,发挥审计在促进立法进程完善过程中应有的作用。
    
    一、公共政策执行情况跟踪审计的可行性
    
    由于对公共政策领域的基础和限度的分歧较大,长期以来对公共政策缺乏一致的定义。托马斯•戴(Thomas Dye)将公共政策定性为:研究“政府所做为何,为何政府要做,所做的有何不同”。B•盖•彼德斯(B.Guy Peters)将公共政策扩大为“政府活动总和,无论行为是直接的还是通过代理,因为其行为对公民的生活产生影响”。但从人们和政府之间相互依存动态联系的角度,更切实可行的公共政策定义是:“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担义务与其行为的结合。在多数情况下,这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。”而从公共政策的架构来看,制度学派把公共政策视为法令和程序的良性结合,行为学派把公共政策视为各种权力力量相互作用的结果,其中某些结果可能与政府的初衷相去甚远。
    
    因此,公共政策实质就是对某些事物承担的义务,而公共政策执行就是将公共政策义务转化为实务。政策执行并非都是“行还是不行”的问题,而是逐步发生的实施活动。为了使政策得到贯彻,政策执行机构需要致力于将政策转变为实务的过程,由于这个“过程”具有动态性、持续性,并会发生中断、加速甚至不稳定的运动,因此需要经常接受持续的监督、评估再评估,而跟踪审计正是提前介入实施对全过程的监督和评价,所以完全符合公共政策执行具有的动态演进的性质。
    
    二、公共政策执行情况跟踪审计的切入点
    
    从表面上看,各项政策的执行是由政府机构按照决策当局的指令安排的、自动的连续过程。但实际上,政策在执行过程中可能存在许多实质性的空白,包括各种障碍、效率低下、疏忽大意和合作不畅,问题的症结在于政策执行机构未能合理实施政策,政策实施环境不佳。因此,公共政策执行情况跟踪审计可以从政策实施的架构和政策实施的环境两方面切入。
    
    (一)政策执行的架构
    政策的成功依赖于执行机构的有效实施。迈克尔•海斯(Michael Hayes)认为政策实施“主要是由政策的执行构成”。一项政策有效执行的必要构件包括:一是必须有一个政策执行机构;二是政策执行机构必须能够把政策目标转换成操作步骤;三是政策执行机构必须履行其职责,并对其行为负责。
    按照西奥多•洛维的划分方法,公共政策分成分配型、规定型和再分配型三个类型。一是分配型政策:对特定保护者群体设定的政策,如农业、制造业、农民工等。公共政策要调节这些群体的需求很大,所以设立专门机构,保证政策从制定到实施平稳过渡。二是规定型政策:把特殊的利益和机会赋予选定的受保护者是规定型政策的显著特征。规定型政策的执行机构独立负责其管辖的区域,具有较大的自由处置权。三是再分配型政策:在国内预算中占有最大比例,属于对社会群体影响特别重大的公共政策,如收入分配、福利、健康和住房等。再分配型政策的执行机构在履行这些政策义务时特别需要关注民意。
    规定型政策和再分配型政策赋予政策执行机构广泛的自由处置权,这种自由处置权应作为政策执行情况跟踪审计重要切入点,审计中可以从政策执行架构入手,分析评价民众需求与政策执行机构自由处置权实施的合法性和恰当性。有了审计监督,政策执行机构要用与政策设计相悖的方式来行使自由处置权就变得非常困难。
    
    (二)政策执行的环境
    政策执行的环境主要涉及政策实施的前提条件和妨碍政策执行的因素。政策实施的前提条件包括:一是足够的资金投入,资金是保证政策有效执行关键,特别是本级政府制定的政策,而政策执行所需的资金却需要由其他各级政府投入时,就更是如此。二是相关政策履行,本项政策的有效执行的前提是其他相关政策的率先执行,因此,本项政策的实施可能取决于其它法规或政策的连续执行。三是执行机构数量的限定,政策执行的机构越多,政策执行的成功率可能就越低。妨碍政策执行的因素包括:一是交涉频现,是指允许政策执行机构以交涉或谈判的方式,解决政策执行中问题。交涉会导致政策执行机构以专断的方式执行政策,使政策的执行建立在个体的基础上,降低了政策的价值。二是资金匮乏,与政策执行目标相符的资金缺乏。三是目标多重,政策目标过多,且不能完全协调为相互兼容的目标,将会造成政策执行的失败。四是监督不力,多头监督,导致监督职责的高度分散、监督效能下降。
    政策执行环境跟踪审计切入点应放在政策执行前提设置的科学合理、资金投入的及时充裕、政策执行管理规范高效上,这样,政策执行机构就有清晰的执行框架,保证政策实施与目标一致。
    
    三、公共政策执行情况跟踪审计重点和方法
    
    政策执行情况跟踪审计不仅应关注政策执行后是否达到政策制定的意图,政策执行的结果是否达到令人满意的程度,而且需要关注政策的执行过程中实际发生的问题,政策的执行后是否产生其他问题和未实施此项政策将会发生的问题。因此,政策执行情况跟踪审计重点大致有以下四个方面:
    
    (一)政策执行环境
    对一项政策执行情况进行审计和评价时,了解与该政策相关的环境和条件对于得出可靠的审计结论非常关键。有时一项政策的实施可能会超出政策制定者的设定目标,分析和观察政策执行环境,不仅对于这项政策的未来,而且对于其他公共政策制定环境的改善都很有意义。对政策执行环境诸因素进行跟踪审计,有助于发现政策履行的效率和效果问题,有助于发现某个领域的一项政策对其他领域产生的问题和影响,即该项政策的挤出效应。
    政策执行环境跟踪审计从检查政策实施的前提条件和妨碍政策执行的因素入手,重点对政策执行部门履行职责行为的合法合规性,执行政策的行政效率,所需资源的充分程度和所有权归属以及政策执行的透明度等进行审查。采用建立基准条件和观察后续变化的方法,跟踪政策执行环境的持续变化,确保政策的准确执行。
    
    (二)政策执行过程
    政策执行过程跟踪审计是对一项政策达到它应该产生的影响水平的系统性审计。审计的重点内容是政策的贯彻程度,可以对某项政策计划提供服务和处理的方案与实际提供服务和处理的方式的一致性程度进行审计。政策执行过程跟踪审计可采用定性分析和定量分析两种方法。定性分析是通过观察、访谈和资料分析比较,判断政策的执行效果与政策制定意图的一致性。定量分析需要设计数据收集系统、获取相关信息和数据,采用百分比、变量的增加或减少等方法,对获取的数据进行整理。然后,借助于数学模型分析的方法,通过建立效果函数、政策相关度的分析模式等进行分析,形成审计结论。所以,以定量审计为基础进行政策执行过程跟踪审计,可以减少主观判断带来的审计风险,提高政策执行过程审计的权威性。
    
    (三)政策执行结果
    政策执行结果跟踪审计关注政策实施的效果,是在对政策实施情况进行广泛审计调查的基础上,形成对上一个阶段政策执行情况的总结,和后一阶段政策执行的审计建议。政策执行结果跟踪审计可采用成本效益分析和实验性研究等方法。成本效益分析主要关注一项政策在满足既定目标的前提下,以一定数量的资源投入获得的最大产出。这个方法涉及与政策执行相关的所有因素,可以从广泛的背景来权衡政策的利弊。当然,成本效益分析可以反映出政策本身效率的高低,但是,在评价公共政策执行结果时,不仅要考虑政策本身的效益,更需要考虑执行政策后带来的社会效益。实验性研究是采用考察指定的因素群,随机抽样、事前事后的测试比较、以及干预等方式,通过实验或探索性的研究来测试政策执行和应用结果的方法。
    
    (四)政策执行评价
    政策执行评价就是根据一项公共政策的意图及其执行结果,来评估他的效果。50至60年代,对政策执行情况的评价活动是政策制定的有机组成部分,通常采用科学考察的方法精密估量和推算各种结果,但对政策执行的效果却未予考量。随着政策执行情况评价的关注点发生变化,政策评价不仅关注数量因素,而且更加关注质量因素;因而,评价对于政策的运用更具综合估量的作用。
    对政策执行情况评价进行跟踪审计,实质是对评价的再评价,重点是对数据分析思路和程序进行评估。一方面可以对政策执行情况报告进行再审计,核查原报告内容是否真实、提出的建议是否可行。另一方面可以对公民的回应度进行评价,公共政策主要为实现大多数人的利益,因此,只要政策受予者认为满足了自己的利益,就会对这种政策有着积极的回应。开展政策执行情况评价的跟踪审计时,审计人员可采用因素分析法,对政策制定过程前后的各种因素进行比较,为衡量政策制定的义务转化为实务后实际产生的利弊提供有效检查。如果没有建立这种跟踪审计机制,我们就很难知道政策执行过程中,预算的开支是否规范,政策是否按意图实行,执行机构是否按指令去执行任务。换言之,如果没有对政策评价工作的跟踪审计,就无法对政策的可靠性、执行机构的责任,以及政策制定机构的职责做出合理的评判。
    
    通过对公共政策执行情况的跟踪审计研究,可以清楚的认识到,公共政策执行情况跟踪审计的重要性。鉴于立法机构制定政策并不能保证其实施与目标一致,政策执行机构对政策的构建、资金的投入和管理等方面自由处置权没有受到有效规制,国家审计需要主动跟进立法进程,通过队政策执行情况进行跟踪监督,准确判断某一项公共政策本身的价值,推动公共政策跟踪审计的制度化。(任慧莉)
    
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