国家治理视野下金融机构审计定位研究
李晟（审计署长沙办）
摘要：国家审计的本质是国家治理这个系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，金融机构审计作为国家审计的重要组成部分，在深化金融改革、稳定金融秩序、防范和化解金融风险、促进金融发展、保障国家金融安全等方面发挥着重要作用。本文从国家治理的概念与内涵、国家治理与金融机构审计内在关系入手，分析了我国金融机构审计功能定位的历史演变过程，重点阐述了国家治理视野下，金融机构审计“服务国家宏观调控政策、致力于保障和改善民生、控制金融风险以及维护金融秩序”的功能定位。
关键词：国家治理；金融审计；金融机构审计；功能定位
新世纪以来，“治理”一词逐步为社会科学界所认识和了解，并演变为具有丰富内涵的一种管理理论，其中国家治理理念更被广泛关注。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为《国家审计与国家治理》的报告，首次全面阐述了国家审计与国家治理的关系，详细说明了国家审计在国家治理中的重要作用，明确了国家审计的功能定位和未来发展方向。其中，金融机构审计作为国家审计的子系统，通过充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在深化金融改革、稳定金融秩序、防范和化解金融风险、促进金融发展，维护国民经济安全和国家经济金融安全等方面做出了重要贡献。2008年金融危机深刻的教训，使得金融机构审计开始对宏观性、行业性或系统性金融风险给予重点关注，并在同一审计项目中对多家银行机构共同开展审计，逐步强化对系统性金融风险的防范。但是，一方面，金融机构审计的概念与范围尚不够清晰，对金融机构审计维护金融安全的方式、防范金融风险的途径的研究还不够深入，导致在审计业务中，金融机构审计不能充分防范金融风险，继而无法更好地服务于国家治理；另一方面，金融机构审计的对象还主要集中于银行机构，面对不断创新的金融市场和复杂多变的金融环境，这种审计范围具有一定的狭隘性，不利于把握系统性金融风险，无法更好地推动国家良治。因此，在国家治理视野下，研究深化金融机构审计的功能定位具有重要的理论价值和现实意义。
一、国家治理的概念及内涵
“治理”这一新兴概念的兴起，直接推动了国家管理理念的改变。“国家治理”是民主制度的产物，是比“国家统治”更为高级、更具内涵的社会管理形式，标志着人类社会文明的进步并随着人类社会文明进步逐渐兴起并广泛用于与国家和社会事务相关管理活动之中的。随着治理理念的进一步发展，国家治理这一新理念也吸引了越来越多研究者对其概念及内涵开展深入的研究，虽然目前对国家治理理念的认识存在一定程度的差异，甚至对国家治理所涉及的范围及治理的重点的认识也并不相同，但基本都包含了以下几个层面：首先，国家治理的主体是以具有控制、管理、服务等职能的政府机构，并逐步向社会团体、公众等更加民主化的层次发展，客体是社会公共事务；其次，国家治理的手段是通过一定的组织形式和制度安排，以上下互动、相互协调的方式配置和运作公共权力，形成从上而下的指导性治理和自下而上的基层自觉治理相结合的治理路径，实现对国家管理权力进行再分配；第三，国家治理的内容是对社会公共事务进行管理与约束，对公共活动进行监督与控制，对社会活动中的利益关系进行调整与改善；第四，国家治理目标是实现善治，善治包括合法性、透明性、责任性、有效性。法治及问责等基本要素。
结合我国的基本国情和审计自身发展现状，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛的报告中对国家治理作了较为精确和科学的定义，刘审计长认为：国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。根据这一定义，我们可以看出国家治理具有以下四个方面的意义：一是通过治理能够有效维护和保障国家安全，对外维护国家主权和对内保障人民权益；二是通过国家权利的再分配有效制约权力运行，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义，保持社会稳定；四是通过各种手段实现科学发展，实现国家的民主富强。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化的协同治理。
二、国家治理和金融机构审计的关系
从国家审计的本质是对政府行为绩效监督的角度出发，作为国家审计子系统的金融机构审计的目标应该是监督金融机构正常稳健地运营，促进金融管理机构充分有效地行使权力，以维护金融秩序、防范金融风险、保证国家经济金融安全，达到服务于国家治理的目的。由此来看，金融机构审计与国家治理是互为所需、相互促进的：金融机构审计根本上来源于国家治理，服务于国家治理，以完善国家治理为目标，是国家治理的重要组成部分；金融机构审计的发展得益于国家治理的发展，同样，国家治理的完善和发展也离不开金融机构审计的推动与支持。
（一）国家治理的发展决定着金融机构审计的发展
国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会团体之间的有机系统。为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效活动、违法行为，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。此时，审计应运而生。刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。”国家治理的发展进程决定着国家审计的发展进程，也影响着金融机构审计的发展历程。
以财政资金、国家资产、政府活动以及与之相关重要人员行为等为对象，国家治理健全国家制度，提高人类社会系统运行的有效性。围绕上述对象，金融机构审计加强对财政资金、国有资产、国家资源、政府活动等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能。金融机构审计产生的初衷就是监督金融机构正常运营，监测金融管理机构依法履行职责，规范金融公共管理，推动国家实现良治。随着国家治理内容的丰富与范围的扩展，金融机构审计除履行基本监督监测职责外，也要积极发挥预见金融风险、强化金融管理、改进金融服务等职能，以适应国家治理的需要。可见，国家治理是实施金融机构审计的宏观环境，是促使审计工作有效开展、推动审计功能充分发挥的前提和基础，主导着金融机构审计的变迁，金融机构审计也随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新目标、新内涵、新任务、新方式。
（二）金融机构审计是国家治理的重要组成部分
国家治理由相互联系、相互作用的决策系统、执行系统和监督控制系统组成，金融机构审计是国家审计系统的一部分，自然也是国家治理监督控制系统中一部分，是国家治理结构中形成权力制衡机制并促进国家治理有效运行的重要手段，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。金融机构审计机制包括对特定组织和个人行使公共权力、参与公共事务管理和提供公共服务的行为过程、结果进行监督的途径和方式以及一整套监督制度。这种监督机制对于促进改善国家治理十分重要，它既可以维系国家治理中各治理主体之间的相互制衡关系，又可以为国家治理层面的科学决策提供真实、准确的信息支持，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。
（三）金融机构审计推动着国家治理的完善和发展
刘家义审计长指出：“国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。”作为国家审计有机组成部分的金融机构审计的目的之一，就是监督、控制金融管理机构部门的活动，改善、提高其履职能力，规范金融机构的活动与行为，健全金融相关法律法规，完善金融体系，防范潜在金融风险，促进建设廉洁、高效、透明的服务型政府，推动国家良治的实现。同时，金融机构审计又以其独特的属性和功能，在国家经济和社会发展的大局中发挥着监督权力运行、推进民主法制、推动反腐倡廉、维护国家安全、推动深化改革、维护民生发展等方面起着重要的作用，金融机构审计的发展也不断推动者国家治理的完善与发展。
三、金融机构审计定位的演变
金融审计或者具体到金融机构审计定位的演变是一个动态的过程，是随着我国国民经济水平发展以及金融体制的改革深化而不断变化的。金融机构审计的定位是由审计的内容和功能共同决定的，也是我国不同经济发展阶段所呈现出来的金融风险、金融安全具体要求。金融机构审计作为金融审计在金融机构范围内的具体应用，其在各经济阶段的具体定位就是金融审计的审计对象具体为金融机构时的定位。
自审计署1983年成立以来，金融机构审计工作共走过了三个阶段：
第一阶段：1983年到1996年，财务收支审计阶段。1984年，审计署下发《审计署关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，拉开了社会主义市场经济体制下金融审计的帷幕。这一阶段，我国金融行业正经历金融体制改革的初期，金融机构审计以维护国家财经纪律为主要目标，以揭露和纠正违反财政法规问题为主要任务。随着1995年《审计法》的颁布，金融机构审计的审计范围和内容都发生了很大的变化。在这一时期，我国金融机构审计的主要内容就是检查金融机构财务收支，并不涉及信贷计划的执行情况。
第二阶段：1997年至2002年，资产负债损益审计阶段。1997年亚洲金融危机爆发以后，对金融机构的审计主要是围绕着资产质量的真实性以及揭露为题为主，2002年之后，在朱镕基同志提出的“全面审计，突出重点”思想的指导下，金融机构审计的审计内容扩展到检查银行的业务经营、信贷资产质量，审计目标不断提高，审计内容不断深化，审计手段从传统的手工审计逐步发展到计算机辅助审计。这个时期的金融机构审计依然处于财务收支和资产、负债、损益审计的模式下。
第三阶段：2002年至今，风险审计阶段。2002年以后，金融体制改革不断深化，四大国有商业银行逐步上市。金融机构审计逐渐突破以往的资产、负债、损益审计模式，转变为以风险为导向的审计模式。2008年，全球金融危机的爆发更是对我国金融机构的审计工作提出了新的要求。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出金融审计要以维护安全防范风险促进发展为目标，2011年最新发布的《审计署关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》（以下简称为《通知》）中也强调了金融审计以维护安全、推动改革、促进发展的目标定位。总体来说，这阶段的金融机构审计突出了风险控制和维护金融安全功能的发挥。同时，强调了以“提高效益”为目标的绩效审计的开展。
四、国家治理视野下金融机构审计的定位
新形势下，金融机构审计作为国家治理的一种工具，其在国家治理模式下的定位问题就显得尤为关键。正确的定位有利于更好地开展金融机构审计工作，亦能更好地推动国家治理的完善与发展。
（一）金融机构审计定位于服务国家宏观调控政策的贯彻落实
维护国民经济平稳发展是国家治理的重要目标，积极运用宏观调控政策是保障国民经济健康发展的有效手段。国家宏观调控是指国家综合运用各种手段对国民经济进行的调节和控制，从而熨平经济周期给国民经济发展造成的波动。国家宏观调控的有效性很大程度上取决于宏观调控政策能否得到有效地贯彻实施。因此，金融机构审计应服务于国家宏观调控政策的贯彻落实，促进国家宏观调控的有效性，以更好地服务于国家良治的实现。具体而言，1.金融机构审计加大对金融机构执行货币政策和其他宏观调控政策措施情况的审计和审计跟踪调查力度，促进金融机构调整优化资产结构，转变经营管理方式，提高为实体经济服务水平；2.协调金融机构审计部门与其他部门的关系，建立良好的沟通机制，这一方面有利于保障国家调控政策在各个行业的贯彻落实，另一方面便于跨行业综合数据的搜集、汇总和分析，利于国家宏观调控效果的识别。
（二）金融机构审计定位于保障和改善民生，缩小城乡差距
“十二五”规划纲要把保障和改善民生放在更加突出的位置。因此，审计工作要大力促进改善民生和建设社会主义和谐社会。目前，我国的经济存在着明显的城乡二元经济结构特点，城乡之间经济发展水平、人均收入水平差距较大。据最新数据显示，当前我国城乡居民收入比达到3.3倍，而国际上最高在2倍左右。因此，金融机构审计部门应充分发挥自身所承担的社会责任，定位于促进金融行业及实体经济的健康发展，保障和改善民生，缩小城乡差距。从目前实践情况看，金融机构审计的审计对象主要集中于传统的国有控股商业银行，缺乏对地方中小金融机构和农村金融机构的监督审查，在未来的审计工作中应加大对农村信用社、农村保险、中小企业担保机构等地方中小金融机构的关注力度，保障地方中小金融机构和农村金融机构良好发展的态势，充分发挥金融机构对偏远落后地区发展支撑作用，在一定程度上缩小城乡之间的差距。此外，金融机构审计应关注国有控股金融机构的社会效益，加大与民生相关业务的审核监督力度。总而言之，金融机构审计在审计中应高度关注金融对拉动内需、促进发展、调整结构、维护民生等方面发挥的作用以及存在的突出问题，把保障和改善民生作为出发点和落脚点。
（三）金融机构审计定位于控制金融机构风险，防范系统性金融风险
此次全球性金融危机警示我们，影响金融安全的原因一方面是金融监管未能跟上金融创新的步伐，从而导致金融监管法律法规的缺失；另一方面就是金融监管未能有效识别系统性金融风险。金融危机的爆发会对稳定国民经济和提高人民生活水平造成严重冲击与破坏。金融机构审计作为金融监管和国家治理的一种手段，是防范系统性金融风险体系中的重要一环。控制金融机构风险，防范系统性金融风险理应成为金融机构审计在国家治理模式下的重要定位之一。对于此，金融机构审计应做好以下几点：1.在金融机构资产负债损益的真实、合法和效益情况等全面审计的基础上，关注金融机构表外业务的经营，加大对高风险的金融衍生产品的审计力度，控制金融机构的经营风险；2.加强对系统性重要机构的审计监督工作，进行经常性审计，积极探索跨行业、跨市场金融活动的审计方法；3.注重从体制、制度等层面发现和分析问题，利用自身具有的独立性、综合性和专业性优势，及时提示系统性风险隐患，促进建立健全防范系统性风险的预警体系和处置机制。
（四）金融机构审计定位于打击经济犯罪，维护金融秩序
影响国家治理的毒瘤是违法犯罪行为，从我国当前的实际情况来看，经济犯罪应受到重点防范。经济犯罪的贪利性决定了经济犯罪一旦发生，国家、集体和公民个人的财产就会受到严重侵吞，市场经济秩序无法正常运行。而出现在国有金融机构中的经济犯罪，不仅会造成国有资产的大量流失，更是会影响到政府的公信力，产生严重的社会危害。我国当前对经济犯罪的监督、立法机制的不完善以及经济犯罪本身的复杂性、隐蔽性等特征导致了经济犯罪难以被及时发现。审计部门应利用自身专业性和独立性的特点，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，提早发现不正当的资金使用行为，避免经济犯罪的发生。对已经造成犯罪事实的，应及时报送相关部门依法查办，从而达到促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督与制约的目标。（李晟）
关键词：国家治理；金融审计；金融机构审计；功能定位
新世纪以来，“治理”一词逐步为社会科学界所认识和了解，并演变为具有丰富内涵的一种管理理论，其中国家治理理念更被广泛关注。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为《国家审计与国家治理》的报告，首次全面阐述了国家审计与国家治理的关系，详细说明了国家审计在国家治理中的重要作用，明确了国家审计的功能定位和未来发展方向。其中，金融机构审计作为国家审计的子系统，通过充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在深化金融改革、稳定金融秩序、防范和化解金融风险、促进金融发展，维护国民经济安全和国家经济金融安全等方面做出了重要贡献。2008年金融危机深刻的教训，使得金融机构审计开始对宏观性、行业性或系统性金融风险给予重点关注，并在同一审计项目中对多家银行机构共同开展审计，逐步强化对系统性金融风险的防范。但是，一方面，金融机构审计的概念与范围尚不够清晰，对金融机构审计维护金融安全的方式、防范金融风险的途径的研究还不够深入，导致在审计业务中，金融机构审计不能充分防范金融风险，继而无法更好地服务于国家治理；另一方面，金融机构审计的对象还主要集中于银行机构，面对不断创新的金融市场和复杂多变的金融环境，这种审计范围具有一定的狭隘性，不利于把握系统性金融风险，无法更好地推动国家良治。因此，在国家治理视野下，研究深化金融机构审计的功能定位具有重要的理论价值和现实意义。
一、国家治理的概念及内涵
“治理”这一新兴概念的兴起，直接推动了国家管理理念的改变。“国家治理”是民主制度的产物，是比“国家统治”更为高级、更具内涵的社会管理形式，标志着人类社会文明的进步并随着人类社会文明进步逐渐兴起并广泛用于与国家和社会事务相关管理活动之中的。随着治理理念的进一步发展，国家治理这一新理念也吸引了越来越多研究者对其概念及内涵开展深入的研究，虽然目前对国家治理理念的认识存在一定程度的差异，甚至对国家治理所涉及的范围及治理的重点的认识也并不相同，但基本都包含了以下几个层面：首先，国家治理的主体是以具有控制、管理、服务等职能的政府机构，并逐步向社会团体、公众等更加民主化的层次发展，客体是社会公共事务；其次，国家治理的手段是通过一定的组织形式和制度安排，以上下互动、相互协调的方式配置和运作公共权力，形成从上而下的指导性治理和自下而上的基层自觉治理相结合的治理路径，实现对国家管理权力进行再分配；第三，国家治理的内容是对社会公共事务进行管理与约束，对公共活动进行监督与控制，对社会活动中的利益关系进行调整与改善；第四，国家治理目标是实现善治，善治包括合法性、透明性、责任性、有效性。法治及问责等基本要素。
结合我国的基本国情和审计自身发展现状，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛的报告中对国家治理作了较为精确和科学的定义，刘审计长认为：国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。根据这一定义，我们可以看出国家治理具有以下四个方面的意义：一是通过治理能够有效维护和保障国家安全，对外维护国家主权和对内保障人民权益；二是通过国家权利的再分配有效制约权力运行，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义，保持社会稳定；四是通过各种手段实现科学发展，实现国家的民主富强。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化的协同治理。
二、国家治理和金融机构审计的关系
从国家审计的本质是对政府行为绩效监督的角度出发，作为国家审计子系统的金融机构审计的目标应该是监督金融机构正常稳健地运营，促进金融管理机构充分有效地行使权力，以维护金融秩序、防范金融风险、保证国家经济金融安全，达到服务于国家治理的目的。由此来看，金融机构审计与国家治理是互为所需、相互促进的：金融机构审计根本上来源于国家治理，服务于国家治理，以完善国家治理为目标，是国家治理的重要组成部分；金融机构审计的发展得益于国家治理的发展，同样，国家治理的完善和发展也离不开金融机构审计的推动与支持。
（一）国家治理的发展决定着金融机构审计的发展
国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会团体之间的有机系统。为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效活动、违法行为，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。此时，审计应运而生。刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。”国家治理的发展进程决定着国家审计的发展进程，也影响着金融机构审计的发展历程。
以财政资金、国家资产、政府活动以及与之相关重要人员行为等为对象，国家治理健全国家制度，提高人类社会系统运行的有效性。围绕上述对象，金融机构审计加强对财政资金、国有资产、国家资源、政府活动等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能。金融机构审计产生的初衷就是监督金融机构正常运营，监测金融管理机构依法履行职责，规范金融公共管理，推动国家实现良治。随着国家治理内容的丰富与范围的扩展，金融机构审计除履行基本监督监测职责外，也要积极发挥预见金融风险、强化金融管理、改进金融服务等职能，以适应国家治理的需要。可见，国家治理是实施金融机构审计的宏观环境，是促使审计工作有效开展、推动审计功能充分发挥的前提和基础，主导着金融机构审计的变迁，金融机构审计也随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新目标、新内涵、新任务、新方式。
（二）金融机构审计是国家治理的重要组成部分
国家治理由相互联系、相互作用的决策系统、执行系统和监督控制系统组成，金融机构审计是国家审计系统的一部分，自然也是国家治理监督控制系统中一部分，是国家治理结构中形成权力制衡机制并促进国家治理有效运行的重要手段，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。金融机构审计机制包括对特定组织和个人行使公共权力、参与公共事务管理和提供公共服务的行为过程、结果进行监督的途径和方式以及一整套监督制度。这种监督机制对于促进改善国家治理十分重要，它既可以维系国家治理中各治理主体之间的相互制衡关系，又可以为国家治理层面的科学决策提供真实、准确的信息支持，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。
（三）金融机构审计推动着国家治理的完善和发展
刘家义审计长指出：“国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。”作为国家审计有机组成部分的金融机构审计的目的之一，就是监督、控制金融管理机构部门的活动，改善、提高其履职能力，规范金融机构的活动与行为，健全金融相关法律法规，完善金融体系，防范潜在金融风险，促进建设廉洁、高效、透明的服务型政府，推动国家良治的实现。同时，金融机构审计又以其独特的属性和功能，在国家经济和社会发展的大局中发挥着监督权力运行、推进民主法制、推动反腐倡廉、维护国家安全、推动深化改革、维护民生发展等方面起着重要的作用，金融机构审计的发展也不断推动者国家治理的完善与发展。
三、金融机构审计定位的演变
金融审计或者具体到金融机构审计定位的演变是一个动态的过程，是随着我国国民经济水平发展以及金融体制的改革深化而不断变化的。金融机构审计的定位是由审计的内容和功能共同决定的，也是我国不同经济发展阶段所呈现出来的金融风险、金融安全具体要求。金融机构审计作为金融审计在金融机构范围内的具体应用，其在各经济阶段的具体定位就是金融审计的审计对象具体为金融机构时的定位。
自审计署1983年成立以来，金融机构审计工作共走过了三个阶段：
第一阶段：1983年到1996年，财务收支审计阶段。1984年，审计署下发《审计署关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，拉开了社会主义市场经济体制下金融审计的帷幕。这一阶段，我国金融行业正经历金融体制改革的初期，金融机构审计以维护国家财经纪律为主要目标，以揭露和纠正违反财政法规问题为主要任务。随着1995年《审计法》的颁布，金融机构审计的审计范围和内容都发生了很大的变化。在这一时期，我国金融机构审计的主要内容就是检查金融机构财务收支，并不涉及信贷计划的执行情况。
第二阶段：1997年至2002年，资产负债损益审计阶段。1997年亚洲金融危机爆发以后，对金融机构的审计主要是围绕着资产质量的真实性以及揭露为题为主，2002年之后，在朱镕基同志提出的“全面审计，突出重点”思想的指导下，金融机构审计的审计内容扩展到检查银行的业务经营、信贷资产质量，审计目标不断提高，审计内容不断深化，审计手段从传统的手工审计逐步发展到计算机辅助审计。这个时期的金融机构审计依然处于财务收支和资产、负债、损益审计的模式下。
第三阶段：2002年至今，风险审计阶段。2002年以后，金融体制改革不断深化，四大国有商业银行逐步上市。金融机构审计逐渐突破以往的资产、负债、损益审计模式，转变为以风险为导向的审计模式。2008年，全球金融危机的爆发更是对我国金融机构的审计工作提出了新的要求。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出金融审计要以维护安全防范风险促进发展为目标，2011年最新发布的《审计署关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》（以下简称为《通知》）中也强调了金融审计以维护安全、推动改革、促进发展的目标定位。总体来说，这阶段的金融机构审计突出了风险控制和维护金融安全功能的发挥。同时，强调了以“提高效益”为目标的绩效审计的开展。
四、国家治理视野下金融机构审计的定位
新形势下，金融机构审计作为国家治理的一种工具，其在国家治理模式下的定位问题就显得尤为关键。正确的定位有利于更好地开展金融机构审计工作，亦能更好地推动国家治理的完善与发展。
（一）金融机构审计定位于服务国家宏观调控政策的贯彻落实
维护国民经济平稳发展是国家治理的重要目标，积极运用宏观调控政策是保障国民经济健康发展的有效手段。国家宏观调控是指国家综合运用各种手段对国民经济进行的调节和控制，从而熨平经济周期给国民经济发展造成的波动。国家宏观调控的有效性很大程度上取决于宏观调控政策能否得到有效地贯彻实施。因此，金融机构审计应服务于国家宏观调控政策的贯彻落实，促进国家宏观调控的有效性，以更好地服务于国家良治的实现。具体而言，1.金融机构审计加大对金融机构执行货币政策和其他宏观调控政策措施情况的审计和审计跟踪调查力度，促进金融机构调整优化资产结构，转变经营管理方式，提高为实体经济服务水平；2.协调金融机构审计部门与其他部门的关系，建立良好的沟通机制，这一方面有利于保障国家调控政策在各个行业的贯彻落实，另一方面便于跨行业综合数据的搜集、汇总和分析，利于国家宏观调控效果的识别。
（二）金融机构审计定位于保障和改善民生，缩小城乡差距
“十二五”规划纲要把保障和改善民生放在更加突出的位置。因此，审计工作要大力促进改善民生和建设社会主义和谐社会。目前，我国的经济存在着明显的城乡二元经济结构特点，城乡之间经济发展水平、人均收入水平差距较大。据最新数据显示，当前我国城乡居民收入比达到3.3倍，而国际上最高在2倍左右。因此，金融机构审计部门应充分发挥自身所承担的社会责任，定位于促进金融行业及实体经济的健康发展，保障和改善民生，缩小城乡差距。从目前实践情况看，金融机构审计的审计对象主要集中于传统的国有控股商业银行，缺乏对地方中小金融机构和农村金融机构的监督审查，在未来的审计工作中应加大对农村信用社、农村保险、中小企业担保机构等地方中小金融机构的关注力度，保障地方中小金融机构和农村金融机构良好发展的态势，充分发挥金融机构对偏远落后地区发展支撑作用，在一定程度上缩小城乡之间的差距。此外，金融机构审计应关注国有控股金融机构的社会效益，加大与民生相关业务的审核监督力度。总而言之，金融机构审计在审计中应高度关注金融对拉动内需、促进发展、调整结构、维护民生等方面发挥的作用以及存在的突出问题，把保障和改善民生作为出发点和落脚点。
（三）金融机构审计定位于控制金融机构风险，防范系统性金融风险
此次全球性金融危机警示我们，影响金融安全的原因一方面是金融监管未能跟上金融创新的步伐，从而导致金融监管法律法规的缺失；另一方面就是金融监管未能有效识别系统性金融风险。金融危机的爆发会对稳定国民经济和提高人民生活水平造成严重冲击与破坏。金融机构审计作为金融监管和国家治理的一种手段，是防范系统性金融风险体系中的重要一环。控制金融机构风险，防范系统性金融风险理应成为金融机构审计在国家治理模式下的重要定位之一。对于此，金融机构审计应做好以下几点：1.在金融机构资产负债损益的真实、合法和效益情况等全面审计的基础上，关注金融机构表外业务的经营，加大对高风险的金融衍生产品的审计力度，控制金融机构的经营风险；2.加强对系统性重要机构的审计监督工作，进行经常性审计，积极探索跨行业、跨市场金融活动的审计方法；3.注重从体制、制度等层面发现和分析问题，利用自身具有的独立性、综合性和专业性优势，及时提示系统性风险隐患，促进建立健全防范系统性风险的预警体系和处置机制。
（四）金融机构审计定位于打击经济犯罪，维护金融秩序
影响国家治理的毒瘤是违法犯罪行为，从我国当前的实际情况来看，经济犯罪应受到重点防范。经济犯罪的贪利性决定了经济犯罪一旦发生，国家、集体和公民个人的财产就会受到严重侵吞，市场经济秩序无法正常运行。而出现在国有金融机构中的经济犯罪，不仅会造成国有资产的大量流失，更是会影响到政府的公信力，产生严重的社会危害。我国当前对经济犯罪的监督、立法机制的不完善以及经济犯罪本身的复杂性、隐蔽性等特征导致了经济犯罪难以被及时发现。审计部门应利用自身专业性和独立性的特点，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，提早发现不正当的资金使用行为，避免经济犯罪的发生。对已经造成犯罪事实的，应及时报送相关部门依法查办，从而达到促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督与制约的目标。（李晟）
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