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浅议环境绩效审计如何推动绿色GDP发展模式转变
熊莹(审计署武汉办)
 
【时间:2012年11月20日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:经济社会与资源环境的协调可持续发展是未来社会发展的主题,绿色GDP是衡量经济社会健康发展的重要标准,审计作为国家治理的重要组成部分,为更好促进经济发展向绿色GDP模式转变,环境绩效审计应在其中发挥重要最用。我国环境绩效审计发展迅速,但是仍面临诸多制约因素,应从完善制度体系、加强部门协作、加大宣传教育和加强教育培训等方面加以改进完善,使环境绩效审计有效推动绿色GDP发展模式转变。
    
    关键词:环境绩效审计  绿色GDP  促进推动
    
    一、绿色GDP对我国经济社会发展的重要性
    
    (一)GDP与绿色GDP。
    西蒙•库兹涅茨在20世纪40年代提出了GNP(Gross National Product 国民生产总值),并由此衍生出GDP(Gross Domestic Product 国内生产总值),这一经济发展指标体系于1968年被联合国采用,并于1970年向世界各国推广使用,我国目前采用的就是联合国、世界银行、国际货币基金组织等机构联合推荐的《国民经济核算体系(SNA-1993)》(以下简称SNA),GDP即是这一体系中的重要指标。
    GDP是指经济社会(一个国家或地区)在一定时期内运用生产要素所生产的全部最终产品(物品或劳务)的市场价值。GDP能够综合反映一个国家的经济发展规模、速度和结构,因此,这一指标成为国家衡量经济发展的重要参数,也成为许多地区考察政府工作成绩的重要标准。不可否认,GDP在衡量国家经济发展水平上确实具有一定的合理性,但是,传统GDP衡量体系也忽视了一些关乎社会发展与经济进步的重要因素,例如经济发展质量、资源环境保护、社会人文效益等等。
    出于对经济社会全面协调可持续发展的考虑,绿色GDP评价体系应运而生。1993年联合国统计署在修订出版的SNA1993中增加了一套系统核算环境资源存量和资本流量的卫星体系,即综合环境与经济核算体系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting,简称SEEA),绿色GDP就源自于SEEA,绿色GDP实际上就是GDP除去固定资产折旧、自然资源和环境资源损耗后的净值,这一净值也叫作经济资源环境核算调整的国内生产净值(Environmentally adjusted Net Domestic Product,简称EDP),即我们所称的绿色GDP。1995年世界银行出版的《环境进展的监测》(World Bank 1995)就重新估算了国民财富的三种主要资本组分:产品资产、自然资本和人力资源。
    对比GDP和绿色GDP,GDP=总消费+总投资+净出口;绿色GDP=GDP-固定资产折旧-自然资源损耗-环境资源损耗。绿色GDP核算体系的最大特点就是将资源、环境、人力等因素纳入其中,更为全面地考察经济发展的质量以及经济与社会资源环境综合发展的水平,是一套更为科学合理和全面的评价体系。
    
    (二)绿色GDP符合我国经济发展需要。
    改革开放以来,我国经济迅猛发展,经济建设成就举世瞩目。高速发展的经济改善了人民生活,推动了社会进步,但是背后所付出的代价也是十分巨大的。据统计,我国GDP每增加一个单位,消耗能源是世界其他国家平均值的3倍以上,所排放的二氧化碳近日本的2倍;与美国、日本等发达国家相比,生产同等产品需多耗费1-2倍矿产资源,这其中还不包括冶炼损失。据北京大学雷明教授分析,我国在经济发展最快的20世纪90年代,我国的国内生产总值GDP中至少有3-7%的部分是以牺牲自然资源和环境取得的,属“虚值”或者说“环境欠账”。反观我国的资源条件,国土面积的65%是山地或丘陵、70%的地区每年受季风影响、33%的国土是干旱或荒漠地区,55%的国土面积不适宜人类生活和生产。我国人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1/4,石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源的人均储量分别只占世界人均水平的8.3%、4.1%、25.5%、9.7%。在人均资源较为匮乏的条件下,我国这20年来单位国内产值的能源消耗约为印度的1.8倍,约为日本的5倍,高损耗的发展模式使得环境破环、资源浪费等问题造成的影响日趋严重,粗放的经济发展模式亟待改变。
    绿色GDP核算体系扣除了经济发展过程中资源和环境的损耗,因而更能真是地反映和衡量国家经济发展水平和财富状况。首先,采用绿色GDP评价体系有利于转变思想观念。经济发展与环境保护同等重要,有了良好的生存环境,人类健康和经济发展才能得到相应的保障。因此,经济发展必须与社会、资源、环境相协调,经济建设不能仅仅注重当前效益,更要追求长远效益和可持续发展,实现经济增长与社会发展、资源环境保护的和谐统一;其次,采用绿色GDP评价体系有利于转变发展模式。长期以来,我国的经济发展都是以牺牲环境为代价的,粗放式的发展模式不仅造成了一些地区经济结构不合理、环境污染严重等问题,对于经济社会的全面健康可持续发展也是极为不利的,通过绿色GDP核算体系,可以在一定程度上促进粗放式发展模式向低消耗、低排放、高利用的集约型发展模式转变、促进地区经济结构更趋合理,将经济发展对资源环境的负面影响尽可能降低,从而走上符合绿色经济发展道路的健康模式。
    
    二 、制约我国环境绩效审计发展的因素
    
    经济快速发展与环保相对滞后导致的环境问题成为近些年来社会关注的焦点之一,环境审计也因此开始受到重视。最高审计机关国际组织在《开罗宣言》中提出了环境审计的框架,其中包括财务审计、合规性审计和绩效审计三个方面,其中环境绩效审计越来越成为环境审计的工作重点。环境绩效审计主要是考察被审计对象在资源开发利用、环境治理保护、资源环境管理等活动中的绩效状况,考察各项环保工作的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness),即绩效审计的核心“3E”。
    我国的环境绩效审计起步稍晚但发展较快,1994年审计署在《中国21世纪议程优先项目计划》中提出了4个环境审计示范工程;2000年10月李金华审计长当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席;2004年审计署开展了“三河一湖”(海河、淮河、辽河、太湖)水污染防治资金审计;2005年提出了《关于2005年至2007年环境审计工作的意见》。一系列的工作表明我国的环境审计正在有条不紊地展开,但是,其中的制约因素也是不容忽视的。
    
    三 、环境绩效审计推动绿色GDP发展模式转变的有效途径
    
    环境绩效审计作为逐渐受到重视的工作,如何最大限度发挥审计职能,推动实现绿色GDP的发展模式,落实科学发展观,实现经济社会与资源环境和谐发展,这是审计人员应在工作中深入思考并加以实践的重要问题。
    
    (一)健全法律法规,完善制度体系。环境绩效审计对于推动绿色GDP发展模式具有重要作用,为更好实施环境绩效审计,建立健全法律法规是首要之事。一方面要制定绿色GDP核算的指标体系,包括核算方法、数据采集标准、各类资源分类及计算标准等。指标体系既要符合当前我国发展情况和行业特点,又要具有前瞻性和科学性,能体现可持续发展的核心精神。另一方面,资源利用和环境保护等法律法规要及时补充完善,适应经济发展与环境保护的需要,相关部门应及时发现存在的漏洞和问题,加以补充修改,并通过交流沟通加强制度体系建设,使审计人员在具体工作中能有法可依。另外,环境绩效审计的相关制度准则也应加快制定完善,通过借鉴国外先进审计方法和总结我国自己的审计经验,进一步完善环境绩效审计的相关操作指南和制度规定,使审计人员在审计实践中能更好地参照相关标准,提高审计质量,降低审计风险。
    
    (二)搭建合作平台,加强部门沟通协作。资源环境的保护利用是多部门的职责所在,国土、资源、环保、农业、水利、建设等等部门都涉及其中一部分。鉴于目前各部门沟通合作渠道不畅,难以有效整合力量加强监督管理,为更好实现可持续发展,应积极搭建合作平台,加强部门间沟通协作,在技术资源与人才支持、数据资料共享、动态情况互通等方面加强合作,尤其是可以充分利用环境监测、国土资源卫星监察、水利部门动态情况监测等数据平台,实现数据共享和资源环境综合分析,在集中各自优势力量的前提下形成整体合力,使资源环保和建设发展能在全局视角下开展进行,保证各类资源充分有效利用,形成资源利用、环境保护和社会经济发展的良性循环,有效促进绿色GDP发展模式实施,也为环境绩效审计提供一个良好的操作环境,使审计实践能在审计资源丰富的条件下顺利开展进行。
    
    (三)加大宣传教育,转变社会思想认识。绿色GDP发展模式是符合经济社会发展规律的必然选择,但是出于对眼前利益的追求,导致部分个人或群体只看当前不顾长远,单纯追求经济利益而忽视环境效益,造成环境破坏或资源浪费严重,对此,要通过大力宣传和普及教育,在全社会培养和树立绿色GDP意识,让企业和个人都认识到环境保护的重要性,认识到资源环境的保护需要公众参与。对于全社会而言,要在全社会推行环境生态保护的教育和科学发展观教育,坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,在五个统筹的基础上,建立促进经济社会可持续发展机制,促进经济社会和人的全面发展,减少人为的障碍与破坏生态环境的行为;对于企业而言,在审计中还要重视保护生态环境与自然资源的道德教育,企业不能仅以利润为目标,在获得利润的同时,要尽可能避免给外界带来各类污染并减少资源消耗,加大科技应用力度,加快向现代低污染低消耗高产出企业转型的速度,要求企业树立对社会的责任,通过开展环境绩效审计使绿色GDP观念深入人心,与企业发展相互促进。
    
    (四)加强教育培训,提高审计人员能力水平。环境绩效审计是一项专业性与综合性都很强的工作,专业性强体现在资源环境的相关知识一般人了解较少,尤其是较为深层的技术知识对审计人员来说是一个短板,一些数据资料及技术方法若没有专业人士加以解释说明或指导,审计人员难以有效利用;综合性强则体现在环境绩效审计涉及众多行业或部门,包括资源、能源、产业、财政、税收、金融、贸易、科技、环保等,众多部门领域的制度规范及专业技术都有可能在环境绩效审计中遇到,这就需要审计人员对相关知识有充足的准备。对此,只有通过教育培训,才能使审计人员很好地适应并开展审计工作,一方面要加强审前培训,在具体项目审计之前邀请专家或业内人士针对项目相关情况有针对性地进行补充培训,迅速提高审计人员对某一领域的认知水平,了解相关行业知识与技术方法;另一方面,要加强持续学习培训,将学习贯穿到日常工作之中,对于审计涉及到的相关领域及内容及时补充讲解,做到自学与培训相结合、长期脱产学习与短期内部教授相结合、应用技能掌握与理论知识提高相结合、灵活机动学习与制度规范化学习相结合的“四结合”学习模式,使审计人员能不断充实更新知识储备,跟上信息技术变化,从容应对审计项目。
    
    绿色GDP的实质是自然环境与社会经济两者的和谐统一,环境绩效审计的目的就是更好地实现绿色GDP发展模式转变,为此,审计部门和审计人员要充分提高思想认识,认清制约因素,找准改进途径,高质高效地开展环境绩效审计工作,促进经济社会和谐发展。(熊莹)


    参考文献:
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    [3]李伟.浅谈绿色GDP[J].北方经济,2008,(1):28-29.
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