浅议县市长经济责任审计应关注的政府资产风险
卢宝元 李军(甘肃省酒泉市审计局)
【发布时间:2012年11月16日】
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    目前各地审计机关进行的县市长经济责任审计,已逐步由全部政府性资金审计为主线的模式,向以全部政府性资产审计为主线的模式发展,政府资产风险无疑是审计的重点,本文试着以地方财政风险管理为视角,探讨审计应重点关注的政府资产风险种类。
     
    一、审计应重点关注的政府资产风险
    
    按照风险程度的权重和实际可计量的原则,本文认为政府资产审计应重点关注财政存量资金、政府投融资平台融资、经营性资产、土地收储机构存量土地资产等四类资产的风险。
    
    (一)财政存量资金风险
    财政存量资金,是存留在国库账户的库底资金和商业银行账户中还没有使用的财政资金,包括财政部门核算管理的预算资金、预算外资金、专项资金、社保资金、财政周转金及各级会计结算中心的历年结余资金。近年来,随着财政收支规模的扩大,财政存量资金迅速膨胀。因管理不善、内控失灵、决策失误造成的财政存量资金风险在审计中要更多的关注。
    1.财政存量资金多头开户隐含的敞口风险。近年来,国库单一制度逐步推进,财政专项资金得到了清理、归并。但在一些地方国库单一制度尚未真正建立,存放在商业银行的财政资金仍然庞大。由于财政资金额度大、存续时间长的特点,使之成为金融机构竞争揽储的重点。财政资金的多头开户,使得财政存量资金未能有效统筹,资金使用效率低,不利于管理控制,甚至为挪用、拆借等违规行为开方便之门,致使财政存量资金存在巨大的敞口风险,隐含着一定的廉政风险。
    2.财政存量资金违规出借形成的逾期风险。财政周转金清理整顿后,财政部门对企业的放款行为被禁止。但财政部门对政府的工程指挥部、投融资平台的借款急剧上升。从近几年各地审计机关披露的问题看,出借的财政资金逾期情况十分普遍,部分“临时借款”演变为“长期借款”,甚至成为“呆账”、“死账”。有些地方财政部门未严格执行国家的有关规定,将大额的土地出让金收入放置在财政预算外账户,以备政府急需调用。
    
    (二)政府投融资平台的融资风险
    从政府融资平台的风险来源看, 一方面源于融资平台的先天制度缺陷,另一方面源于银行未能严格坚持审慎经营,致使信贷资金财政化和财政风险金融化矛盾尤为突出。
    1.平台实力不足风险。地方政府通过划拨土地、股权和房产等方式,将一些政府背景的企业进行整合,成立资本金和资产可以达到融资标准的政府融资平台。但是,由于部分地方政府财力困难,对政府融资平台资本金注入不到位,造成平台公司自身实力不足。为增加平台公司授信额度,一些政府部门不惜弄虚作假,存在用贷款充当资本金、用城市公益设施等资产虚增注册资本以及抽逃注册资本等问题。      
    2.银行过度授信风险。2008年以来,在中央扩内需、保增长的政策背景下,地方政府基本建设投入力度加大,政府融资平台一时成为“香饽饽”。一些商业银行为自身利益,不惜放松授信条件,突击放贷,多头授信,导致一些地方公共设施建设领域融资处于无序竞争状态,造成过度负债。由于政府融资平台多为固定资产贷款或固定资产项目配套流动资金贷款,项目建设期和贷款期长、贷款金额大,客户集中度高、集中还款风险大,对地方财政的偿债能力形成严峻考验,甚至可能在未来贷款的集中还本付息期引发政府信用危机。
    3.贷款资金使用风险。政府融资平台的项目融资主体、资金运用主体与项目实施主体通常互相分离,为银行信贷资金的保全和追偿埋下了风险隐患。一是一些政府融资平台项目存在立项、规划和土地等审批手续不全的问题,但商业银行依然发放了贷款。二是以项目搭桥贷款、项目前期贷款方式提供项目建设融资,以未来到位的建设资金归还。三是贷款资金被挪用。政府融资平台关联企业多,内部资金往来颇繁,贷款资金多次转手后,极易以其他项目资本金的身份出现,并重新向银行申请更多的贷款。一些信贷资金投入政府融资平台后先转入项目建设单位,再转回政府融资平台,形成了资金空循环。
    4.贷款监管缺位风险。政府融资平台的政府背景,银行对贷款监管非常有限;而政府看重的是融资效果,忽视监管工作。因而,往往存在严重的监管缺位问题。政府融资平台贷款的偿还与地方政府的财政状况有着密切联系。由于信息的不对称,地方政府出于自身利益考虑,政府或有负债、隐性担保不一定对银行公开。银行对项目立项的完备性、投资规模的合理性、还款来源的可靠性等必要环节很难有效开展审核,难以真实全面地评估地方政府整体债务水平。事实上,政府融资平台大量存在挪用贷款偿还其他银行或关联方借款等问题。以政府信用为担保这种风险防范模式,表面上看是一种创新,实际上是银行对地方政府强烈投资冲动的妥协,决定了银行信贷风险管理必然是粗放的。
    
    (三)经营性资产的风险
    目前,经营性资产主要分为二大块,一是在各类企业中运营的国有净资产和集体净资产;二是部门存量资产中非经营性转为经营性的资产及其收益形成的资产。当前,要重点关注以下风险。
    1.帐外资产风险。对国有资产所有权和收益权的管理应当是政府的一项重要的财务活动。这些国有资产犹如企业对外投资一样,必须将原始投资及未分配的留存收益等作为企业的产权进行会计确认、计量、记录和报告。然而,现行总预算会计制度恰恰遗漏了这一个重要的政府财务活动内容,仅将政府参股反映为财政支出,该部分资产就游离于政府现行的会计报表之外,形成“表外资产”。表外资产,形成年代久远,尤其是乡镇经办人员变动频繁,各类资产确权书证也残缺不全,部分已沦为政府的“账外资产”。
    2.所有权虚置风险。一些行政事业单位将非经营性资产转为经营性资产过程中,既未按照国家有关规定办理申报审批手续,又未明确投资方和经营承包者各自的权利和义务, 致使转变后的资产权属不清。由于缺乏有效监管,这类企业大都没有按国家规定的成本开支范围和标准执行, 致使许多企业出现“三高一低”(工资高、费用高、成本高、效益低)的现象,运营效益及其低下,有的早已资不抵债。
    
    (四)关注政府储备土地资产风险
    土地储备正在成为政府调控土地市场的重要工具,在土地国有资产管理中发挥着越来越大的作用。土地储备制度,既能为政府带来收益,也伴随着政府或有负债,隐匿着财政风险。
    1.土地储备的财务风险形成了地方政府或有负债的新来源。土地储备机构虽是一个独立的法律主体,但自身承担风险的能力相当弱。尽管政府没有对土地储备机构的贷款提供担保,但土地储备制度的现状和财政本身的职能决定了, 一旦“坏事件”发生,政府为了挽救土地储备机构的生存,维持土地储备体系的持续运转,很可能要充当“最后支付人”,承担起贷款偿还责任。这决定了土地储备机构的贷款行为一经发生,政府或有负债也就相伴而生。
    2.政府存量土地大量闲置加剧财政支付风险。目前,地方政府对土地普遍实行滚动开发,即“预征一批,报批一批,征收一批、收储一批,供地一批”。基于土地政策极易受国家宏观调控影响、土地报批手续时间较长等因素,地方政府对本年度甚至本届土地供应均留有一定的余地。批而未供、预征土地等土地闲置问题,一方面未实现土地出让金的及时回笼,另一方面延长了土地储备时间、增加了土地储备成本,加剧了地方政府支付风险。
    
    二、审计关注政府资产风险的作用
    
    (一)促使地方财政风险信息的及时披露
    形成于上个世纪90年代中期的现行预算会计制度,不论是其核算的范围、内容还是核算方法都不能适应风险控制的需要。在政府会计制度一时难以建立的情况下,县市长经济责任审计率先将资产纳入审计视野,开始关注政府全部资产、负债管理责任的履行情况,关注财政支出结果,关注国家财产的收益分配和使用,关注财政资本化支出形成的各类经营性资产及部门存量资产的运营及绩效情况。不仅可及时披露财政风险特别是表外的隐形风险,也可为政府会计制度的逐步建立、完善提供资产数据基础。
    
    (二)推动地方财政风险预警机制的建立
    政府性资产是政府可以利用的各种资源的总和。以政府资产审计为主线的经济责任审计是对政府责任的最客观、最完整的界定,它不仅关注地方政府的财务责任,更关注地方政府绩效责任。在评价绩效责任时,审计经常要引入经济环境、财政收入、财政支出、收支关系、债务负担、政府财力等各类指标评价地方发展质量,评判行政首长届内实绩的发展成本,这些指标包涵了地方财政自给率、债务依存度、偿债率、地方可用财力比例等地方财政风险预警指标。通过问责问效和审计建议,一定程度上可以约束地方行政首长的“短期行为”,推动地方财政风险预警机制的建立,促使地方政府采取适当措施降低或化解风险。(卢宝元 李军)
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