突出特色 搞好高等学校校长经济责任审计
赵保平（审计署太原办）
高等学校的校长是高等学校的法定代表人，在高等学校开展的以培养人才为中心的教学、科学研究和社会服务活动中处于至关重要的地位。《审计法》明确规定，审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。对高等学校校长进行经济责任审计，是《审计法》赋予审计机关的法定职责，也是发挥审计“免疫系统”功能、促进高等教育科学发展、推动健康国家治理的重要体现。《高等教育法》明确规定，我国国家举办的高等学校（本文所指高等学校均特指国家举办的高等学校）实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。对高等学校校长经济责任审计，也必须遵循《高等教育法》相关规定，体现高等学校校长经济责任审计的特色。由于高等学校校长经济责任审计刚刚起步，相关理论研究和审计实践经验不多，在“审什么”、“怎么审”方面还有不少问题值得研究。
一、对高等学校校长经济责任审计，应当依法进行
具体体现在六个方面：
（一）依法确定审计对象。依据《审计法》第25条规定和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32 号，以下简称《两办规定》）第2条规定，党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：事业单位单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部。高等学校属于财政差额拨款的事业单位，高等学校校长和主持工作一年以上的副校长属于审计机关法定的审计对象。
（二）依法确定审计范围。《两办规定》第4条明确规定，“经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”。一是时间范围为任职期间。二是经济责任的范围为校长所在学校财政财务收支以及有关经济活动。
（三）依法界定审计内容。《两办规定》14条、16条、18条对审计内容作出了明确规定。一是高等学校校长经济责任审计应当以促进校长推动学校科学发展为目标，以校长守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以校长任职期间学校财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。二是高等学校校长经济责任审计的主要内容是：学校预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。三是在审计以上主要内容时，同时应当关注校长在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动学校科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与校长履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从业规定情况等。
（四）依法组织实施审计，出具审计报告。一是要依法接受委托，制定年度经济责任审计计划。二是严格按照审计程序实施审计。依法送达审计通知书，召开有审计组主要成员、校长及其所在学校有关人员参加的会议，安排审计工作有关事项，进行审计公示，听取校长所在学校有关领导同志以及联席会议有关成员单位的意见，按程序和时限送达审计组审计报告并书面征求校长本人及其所在学校的意见，将经济责任审计报告送达被审计校长及其所在学校。三是及时报告经济责任审计结果。审计机关应当将经济责任审计结果报告等结论性文书报送本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同志；提交委托审计的组织部门；抄送联席会议有关成员单位。
（五）依法进行审计评价。《两办规定》第33条规定，审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对校长履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持。即“依法应当审计什么，就审计什么；审计什么，就评价什么；审到什么程度，就评价到什么程度。”
（六）依法界定经济责任。《两办规定》第34条规定，审计机关对校长履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。并在第35、36、37条对直接责任、主管责任、领导责任作出了明确的规定。界定责任应当准确，全面掌握情况、事实、数据和证据，从事实出发，既对事，又对人，更问责追责，有责任就界定责任，是什么责任就界定为什么责任，有多大责任就界定多大责任，不夸大拔高，也不回避掩饰。
二、对高等学校校长经济责任审计，应当体现特色
《高等教育法》规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委领导主要体现在：按照《党章》规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。校长负责制主要体现在全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，以主持校长办公会议或者校务会议等方式，行使下列职权：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；章程规定的其他职权。上述规定，明确了党委领导和校长负责的主要关系，也是搞好高等学校校长经济责任审计必须高度重视、准确把握的重要关系。
（一）要在界定审计内容上体现特色。高等学校是以人才培养为中心，以教学、科学研究、社会服务为重点的教育事业单位。审计内容应紧紧围绕《高等教育法》规定的校长职权和《两办规定》的“经济责任”的概念，科学界定校长经济责任审计内容。要通过校长履行经济活动情况，总体把握学校人才培养和各项事业科学发展情况，促进校长正确履职，促进高校健康发展。坚持从高等学校办学定位和目标着眼，坚持目标导向，从“花钱”入手看校长“办事”履职情况，从“办事”履职情况看校长重大经济决策的科学性、合规性、规范性和履行经济责任效果情况，从评价校长履行经济责任效果情况看校长应承担责任情况。将校长在组织领导高等学校人才培养、学科和专业建设、师资队伍建设、科学研究和成果转化、办学条件、社会服务等各项活动“办事”过程与编制执行预算 “花钱” 过程以及办事效果紧密结合起来。一是应围绕学校教育事业发展规划、年度计划和预算，重点关注规划制定和与计划、预算衔接匹配情况，各项资金投入规模、投入结构与规划目标、计划任务的关联程度，结合规划实施情况、计划和预算执行情况，检查学校事业发展目标实现情况、资金投入方向、资产管理情况和预算执行效果，以此为基础确定校长经济责任审计内容。二是应围绕学校教育事业发展规划和年度计划和预算编制执行情况，重点关注与落实学校教育事业发展目标相关的重大经济决策活动、重要经济管理制度制定和执行的科学性、合规性、规范性、效果性，以此为基础确定校长经济责任审计内容。三是应围绕人才培养特色和质量、科学研究水平和成果转化效果、社会服务数量和质量，坚持把成果和实效情况作为检验校长履行经济责任的主要标准，作为检验校长组织领导学校预算执行和财政财务收支情况的重要依据，以此为基础确定和选择审计内容和重点，评价校长履行经济责任情况。四是要将校长履职过程中执行国家教育方针政策和财经纪律情况作为审计的重要内容，主要是高校教育改革发展、教育收费、国家奖贷助学金和资助经济困难学生、合作办学政策和财经纪律情况。五是要将校长在履行经济责任过程中，学校基本建设、对外投资、对外合作办学办班、科研课题审批、仪器设备图书等物资采购、资产处置、大额资金管理、招生和学生就业、职务消费、住房等重点领域和关键环节廉洁自律情况作为审计的重要内容。
（二）要在进行审计评价上体现特色。审计评价就像给人“画像”，画得像、不走样，是基本要求，也是基本标准，关键要掌握总体、把握特征、突出重点、准确表述。对高等学校校长的审计评价，在坚持经济责任审计一般评价原则的基础上，重点要关注三个方面：一是一定要紧紧围绕高等学校校长履行经济责任的特点，准确进行评价。高等学校校长不是政府官员，也不是国有企业老板，必须紧紧围绕高等学校校长的“身份”、职业特点和法定经济责任进行评价。二是一定紧紧围绕高等学校具体的办学定位和特色，对校长履行经济责任情况进行评价。高等学校有很多种，有的以理工科见长、有的以文科知名，有的长于教学、有的强于科研，有的擅长基础研究，有的产学研结合贡献于社会，对校长的审计评价必须立足于具体学校的特色，评价结果必须准确、个性化，一定是这个学校的校长而不是别个学校的校长，力戒“千人一面”。三是一定要把校长履行经济责任情况和经济社会发展全局以及学校特定发展时期、发展环境、发展阶段、发展条件紧密结合起来，客观进行审计评价。不同的发展时期、不同的政策环境和学校发展的不同阶段，对校长履行经济责任情况具有重要影响。计划体经济制和市场经济体制下的校长、百年老校和新办高校的校长、创收能力强和创收能力弱的校长、办学条件好和基本建设任务重的校长、处于平稳发展期和处于快速增长期学校的校长，其主要精力和注意力以及履行经济责任的重点和着力点是有差异的。对校长的审计评价也必须注意准确把握这些差异，全面、客观、准确地进行审计评价。
（三）要在界定经济责任上体现特色。责任认定是经济责任审计的关键环节和重要特点，具有较强的政策性和严肃性。责任是与职权、职责相适应的，与一定的领导体制、制度安排和组织结构紧密相关。对高等学校校长的责任认定必须立足于党委领导下的校长负责制的特定体制、必须立足于校长委任制的遴选制度、必须立足于校长领导和校行政领导班子分工负责以及内设机构各司其责的组织结构，必须立足于学校存续发展和校长任期制的客观现实，准确区分党委责任和行政责任、校长责任和班子责任、领导责任和主管或直接责任、前任责任和现任责任，在正确处理这些责任关系中，准确把握对高等学校校长经济责任认定的特色，力求有责任就界定责任，是什么责任就界定什么责任，责任多大就界定多大责任。
（四）要在实现审计目标上体现特色。审计是国家治理的重要组成部分，这一论断的提出，是科学审计理念的重大理论创新，是指导审计实践的指南和纲领。高等学校校长经济责任审计必须以科学审计理念为指导，以促进校长依法有效履职、推动高等学校科学发展为目标，充分发挥审计“免疫系统”功能。一是要高度关注影响高等教育健康发展的体制性、制度性障碍和关键环节，充分收集审计证据，用有力的事实、数据、典型案例说话，善于由点及面，提升审计成果层次，提出促进高等学校科学发展的合理化、可操作的审计建议。二是要紧紧围绕高等学校校长履职的权力运行机制，全面审查，查找影响校长正确履职的关键和薄弱环节，提出完善和加强对权力运行监督的审计建议，促进校长正确、科学履行经济责任，推动学校健康科学较快发展。三是要将具体审计项目目标和整体审计推动国家高等教育善治紧密结合起来，不断积累审计论据，在实现具体审计任务的基础上，提出推动高等学校校长正确履行经济责任、加快高等教育改革发展的有分量、有见地的审计建议。（赵保平）
一、对高等学校校长经济责任审计，应当依法进行
具体体现在六个方面：
（一）依法确定审计对象。依据《审计法》第25条规定和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32 号，以下简称《两办规定》）第2条规定，党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：事业单位单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部。高等学校属于财政差额拨款的事业单位，高等学校校长和主持工作一年以上的副校长属于审计机关法定的审计对象。
（二）依法确定审计范围。《两办规定》第4条明确规定，“经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”。一是时间范围为任职期间。二是经济责任的范围为校长所在学校财政财务收支以及有关经济活动。
（三）依法界定审计内容。《两办规定》14条、16条、18条对审计内容作出了明确规定。一是高等学校校长经济责任审计应当以促进校长推动学校科学发展为目标，以校长守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以校长任职期间学校财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。二是高等学校校长经济责任审计的主要内容是：学校预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。三是在审计以上主要内容时，同时应当关注校长在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动学校科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与校长履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从业规定情况等。
（四）依法组织实施审计，出具审计报告。一是要依法接受委托，制定年度经济责任审计计划。二是严格按照审计程序实施审计。依法送达审计通知书，召开有审计组主要成员、校长及其所在学校有关人员参加的会议，安排审计工作有关事项，进行审计公示，听取校长所在学校有关领导同志以及联席会议有关成员单位的意见，按程序和时限送达审计组审计报告并书面征求校长本人及其所在学校的意见，将经济责任审计报告送达被审计校长及其所在学校。三是及时报告经济责任审计结果。审计机关应当将经济责任审计结果报告等结论性文书报送本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同志；提交委托审计的组织部门；抄送联席会议有关成员单位。
（五）依法进行审计评价。《两办规定》第33条规定，审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对校长履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持。即“依法应当审计什么，就审计什么；审计什么，就评价什么；审到什么程度，就评价到什么程度。”
（六）依法界定经济责任。《两办规定》第34条规定，审计机关对校长履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。并在第35、36、37条对直接责任、主管责任、领导责任作出了明确的规定。界定责任应当准确，全面掌握情况、事实、数据和证据，从事实出发，既对事，又对人，更问责追责，有责任就界定责任，是什么责任就界定为什么责任，有多大责任就界定多大责任，不夸大拔高，也不回避掩饰。
二、对高等学校校长经济责任审计，应当体现特色
《高等教育法》规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委领导主要体现在：按照《党章》规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。校长负责制主要体现在全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，以主持校长办公会议或者校务会议等方式，行使下列职权：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；章程规定的其他职权。上述规定，明确了党委领导和校长负责的主要关系，也是搞好高等学校校长经济责任审计必须高度重视、准确把握的重要关系。
（一）要在界定审计内容上体现特色。高等学校是以人才培养为中心，以教学、科学研究、社会服务为重点的教育事业单位。审计内容应紧紧围绕《高等教育法》规定的校长职权和《两办规定》的“经济责任”的概念，科学界定校长经济责任审计内容。要通过校长履行经济活动情况，总体把握学校人才培养和各项事业科学发展情况，促进校长正确履职，促进高校健康发展。坚持从高等学校办学定位和目标着眼，坚持目标导向，从“花钱”入手看校长“办事”履职情况，从“办事”履职情况看校长重大经济决策的科学性、合规性、规范性和履行经济责任效果情况，从评价校长履行经济责任效果情况看校长应承担责任情况。将校长在组织领导高等学校人才培养、学科和专业建设、师资队伍建设、科学研究和成果转化、办学条件、社会服务等各项活动“办事”过程与编制执行预算 “花钱” 过程以及办事效果紧密结合起来。一是应围绕学校教育事业发展规划、年度计划和预算，重点关注规划制定和与计划、预算衔接匹配情况，各项资金投入规模、投入结构与规划目标、计划任务的关联程度，结合规划实施情况、计划和预算执行情况，检查学校事业发展目标实现情况、资金投入方向、资产管理情况和预算执行效果，以此为基础确定校长经济责任审计内容。二是应围绕学校教育事业发展规划和年度计划和预算编制执行情况，重点关注与落实学校教育事业发展目标相关的重大经济决策活动、重要经济管理制度制定和执行的科学性、合规性、规范性、效果性，以此为基础确定校长经济责任审计内容。三是应围绕人才培养特色和质量、科学研究水平和成果转化效果、社会服务数量和质量，坚持把成果和实效情况作为检验校长履行经济责任的主要标准，作为检验校长组织领导学校预算执行和财政财务收支情况的重要依据，以此为基础确定和选择审计内容和重点，评价校长履行经济责任情况。四是要将校长履职过程中执行国家教育方针政策和财经纪律情况作为审计的重要内容，主要是高校教育改革发展、教育收费、国家奖贷助学金和资助经济困难学生、合作办学政策和财经纪律情况。五是要将校长在履行经济责任过程中，学校基本建设、对外投资、对外合作办学办班、科研课题审批、仪器设备图书等物资采购、资产处置、大额资金管理、招生和学生就业、职务消费、住房等重点领域和关键环节廉洁自律情况作为审计的重要内容。
（二）要在进行审计评价上体现特色。审计评价就像给人“画像”，画得像、不走样，是基本要求，也是基本标准，关键要掌握总体、把握特征、突出重点、准确表述。对高等学校校长的审计评价，在坚持经济责任审计一般评价原则的基础上，重点要关注三个方面：一是一定要紧紧围绕高等学校校长履行经济责任的特点，准确进行评价。高等学校校长不是政府官员，也不是国有企业老板，必须紧紧围绕高等学校校长的“身份”、职业特点和法定经济责任进行评价。二是一定紧紧围绕高等学校具体的办学定位和特色，对校长履行经济责任情况进行评价。高等学校有很多种，有的以理工科见长、有的以文科知名，有的长于教学、有的强于科研，有的擅长基础研究，有的产学研结合贡献于社会，对校长的审计评价必须立足于具体学校的特色，评价结果必须准确、个性化，一定是这个学校的校长而不是别个学校的校长，力戒“千人一面”。三是一定要把校长履行经济责任情况和经济社会发展全局以及学校特定发展时期、发展环境、发展阶段、发展条件紧密结合起来，客观进行审计评价。不同的发展时期、不同的政策环境和学校发展的不同阶段，对校长履行经济责任情况具有重要影响。计划体经济制和市场经济体制下的校长、百年老校和新办高校的校长、创收能力强和创收能力弱的校长、办学条件好和基本建设任务重的校长、处于平稳发展期和处于快速增长期学校的校长，其主要精力和注意力以及履行经济责任的重点和着力点是有差异的。对校长的审计评价也必须注意准确把握这些差异，全面、客观、准确地进行审计评价。
（三）要在界定经济责任上体现特色。责任认定是经济责任审计的关键环节和重要特点，具有较强的政策性和严肃性。责任是与职权、职责相适应的，与一定的领导体制、制度安排和组织结构紧密相关。对高等学校校长的责任认定必须立足于党委领导下的校长负责制的特定体制、必须立足于校长委任制的遴选制度、必须立足于校长领导和校行政领导班子分工负责以及内设机构各司其责的组织结构，必须立足于学校存续发展和校长任期制的客观现实，准确区分党委责任和行政责任、校长责任和班子责任、领导责任和主管或直接责任、前任责任和现任责任，在正确处理这些责任关系中，准确把握对高等学校校长经济责任认定的特色，力求有责任就界定责任，是什么责任就界定什么责任，责任多大就界定多大责任。
（四）要在实现审计目标上体现特色。审计是国家治理的重要组成部分，这一论断的提出，是科学审计理念的重大理论创新，是指导审计实践的指南和纲领。高等学校校长经济责任审计必须以科学审计理念为指导，以促进校长依法有效履职、推动高等学校科学发展为目标，充分发挥审计“免疫系统”功能。一是要高度关注影响高等教育健康发展的体制性、制度性障碍和关键环节，充分收集审计证据，用有力的事实、数据、典型案例说话，善于由点及面，提升审计成果层次，提出促进高等学校科学发展的合理化、可操作的审计建议。二是要紧紧围绕高等学校校长履职的权力运行机制，全面审查，查找影响校长正确履职的关键和薄弱环节，提出完善和加强对权力运行监督的审计建议，促进校长正确、科学履行经济责任，推动学校健康科学较快发展。三是要将具体审计项目目标和整体审计推动国家高等教育善治紧密结合起来，不断积累审计论据，在实现具体审计任务的基础上，提出推动高等学校校长正确履行经济责任、加快高等教育改革发展的有分量、有见地的审计建议。（赵保平）
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