新形势下深化我国财政审计的实践与思考
陶应堂(审计署成都办)
【发布时间:2012年11月13日】
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    摘  要:本文从财政审计目标定位的法律法规角度和新时期财政审计要求的角度阐述了财政审计目标的推进,针对目标分析了财政审计的历程和创新探索及存在的问题,为达到财政审计新时期的目标,从全方位开展财政审计、创新审计组织模式和提高财政审计人员综合素质等方面进行一些思索。
    关键词:财政审计  目标定位  财政体制
    
    财政审计是国家审计的永恒主题,这是一个老的命题,但随着时期的不同,从1983年审计机关成立以来,不断得到深化,对推动我国的政府及部门加强财政资金管理和财政体制的深化和完善,起到了重要的推进作用,但在新的历史条件下,认真思考当前财政审计的状况,分析如何深化财政审计工作,是我们每一个财政审计人员应当持之以恒使命。
    
    一、财政审计的目标定位
    (一)从法律法规角度看财政审计的目标。
    《中华人民共和国宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支……进行审计监督”及第一百○九条“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”明确了我国设立审计机关对国务院和地方各级政府的财政收支进行审计监督。对此,《审计法》总则第一条就明确,“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。”第二条明确,审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。《中华人民共和国审计法实施条例》进行了更详细的规定,第三条解释说,“审计法所称财政收支,是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定,纳入预算管理的收入和支出,以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出:(一)行政事业性收费;(二)国有资源、国有资产收入;(三)应当上缴的国有资本经营收益;(四)政府举借债务筹措的资金;(五)其他未纳入预算管理的财政资金。”
     通过解读《宪法》、《审计法》及审计法实施条例对财政收支审计的描述,再结合预算法的条文,我们就能够清楚的把握财政审计的范围和目标。即,通过对财政收入和支出的审计,促进财政收支的真实、合法和效益。
    (二)新形势下财政审计目标的定位。新时期财政改革要求“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”因此,新时期财政审计的总体目标也就明确了,即,通过对各级政府的财政收支的审计监督,在促进财政收支的真实、合法和效益的基础上,推进国家公共财政体系的完善,促进深化预算和财税制度改革,保障国民经济和社会健康发展。为此,审计署有关审计工作发展规划,明确提出了要整合资源,构建国家财政审计大格局,要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理,确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作。从而明确国家财政审计的目标就是贯彻党的十七大会议精神和要求。
    
    二、现行财政审计体制概述
    为了达到和实现新时期、新情况下党和国家对审计的要求,发挥国家财政审计的作用,财政审计体制和制度要能够围绕实现财政审计目标来建立。那么我们首先回顾一下审计署成立以来到现在财政审计的基本体制。
    我国目前设置的审计机关有两种,即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关即审计署,是国务院的组成部门,是我国的最高审计机关,它具有双重法律地位:一方面,它作为中央政府的组成部门,要接受国务院的领导,执行法律、行政法规和国务院的决定、命令,以独立的行政主体从事活动,直接审计管辖范围内的审计事项;另一方面,作为我国的最高审计机关,审计署在国务院总理的领导下,主管全国的审计工作。审计署除机关本部外,设立25个派出审计局和18个特派员办事处。地方审计机关,是指省、自治区、直辖市以及市、县、区人民政府设立的审计机关。与之相对应,我国审计机关的领导体制实行双重领导制,地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关领导。一是行政领导,审计机关直接受本级政府行政首长领导;二是业务垂直领导,地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。
    在这种审计机构设置和领导体制下,财政审计也分为审计署(含派出审计局和特派办)进行的财政审计和省及省以下审计机关进行的财政审计,这里的财政审计不包括以检查财政支出为主的专项审计,比如投资审计、社保资金审计、节能环保资金审计。这种狭义的财政资金审计从1983年以来经历了几个阶段:
    1983年成立审计署开始,财政审计按照审计条例的规定,开展了对下级财政决算试审计。从1984年至1989年,财政审计与国务院组织财务税收物价“三大检查”结合一并进行。1990年至1995年审计署组织每年对各省省级财政收支进行审计,俗称“上审下”。从1995年《审计法》实施开始至2007年,国家财政审计组织对财政部和中央部门预算执行审计,地方审计机关组织对本级财政预算执行进行审计,俗称“同级审”。2008年至今,审计署在继续组织对财政部和中央部门预算执行审计的同时,还要安排对地方财政收支的审计,俗称“上审下”与“同级审”并重的组织模式。同时审计署还组织开展了一些专项审计调查。
    财政审计的发展历程表明,财政审计是一个根据当时的经济发展和国家方针政策走向而不断完善和发展的过程,就是在这个过程中,审计署开始探索财政审计的高层次性、宏观性、整体性的实现方式。
    2003年开始探索实施财政审计一体化,积极促进财政、企业、经济责任审计“3+1”审计格局的形成。
    2003年6月,审计署成立财政审计、环境审计和经济责任审计协调领导小组,以期有效整合审计资源、增强审计计划科学性。
    2003年9月,刘家义审计长在财政审计培训班上发表了讲话,明确提出“整合资源、坚持财政审计一体化”,指出实现财政审计一体化既是对国家财政进行审计的内在要求,也是使有限的审计资源产生倍增效益的首要前提。
    自2004年起,审计署财政司在制定《审计署年度财政审计总体方案》时,不仅注重各个审计项目之间、不同审计力量之间的联系和协调,还特别注重审计目标的一体化。
    2005年9月,《审计署关于进一步深化财政审计工作的意见》提出:财政审计要坚持“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”原则。
    2009年3月,刘审计长在财政审计项目培训班上发表讲话,提出构建国家财政审计大格局必须做到:必须整合审计计划,必须整合资源,必须将不同审计项目或类型实行有效有机结合必须从财政管理体制、制度和财政绩效这个高度来整合审计信息。
    
    三、现行财政审计存在的问题分析
    通过对20多年来的财政审计分析和思考,我们可以看出,传统财政审计在逐步探索和发展中发挥了国家审计主力的作用,体现了财政审计是国家审计的永恒主题的内涵,但是结合当前新的情况和新时期审计要发挥免疫系统功能的定位,我们认为,传统财政审计至少存在以下一些不足或与现在财政审计目标定位不适应的方面:
    一是在目标定位上,传统财政审计着眼于对财政收支的真实、合法和效益情况进行监督,较少关注公共财政制度的建立和完善,维护财政安全,防范财政风险的内容。
    二是在审计范围上,传统财政审计主要关注预算内资金,而对整个全部政府性资金和资产给予较少的关注,从而在审计内容上较窄。
    三是在审计内容上,传统财政审计针对本级财政的年度预算收支,侧重于预算审查、数据审核、批复程序、内部控制等环节的审查,关注了预算的编制、收入的组织、资金的拨付、预算的执行,审计其中违规违纪问题,但是较少关注财政资金的绩效检查和评价,更缺少对国家财政体制、制度的全面把握和分析。
    四是在审计重点上,传统财政审计着重关注财政收入的真实性和合法性,即使对中央转移支付资金的审计也更多关注资金安排和使用是否符合规定。
    五是在审计类型上,传统财政审计类型比较单一,主要是财政“同级审”或“上审下”,不太注意多种审计类型的有机结合,如财政财务收支审计与绩效审计相结合,审计和专项审计调查相结合,预算执行审计与专项资金审计相结合,财政审计与各专业相结合。
    六是在组织方式上,传统财政审计由财政司和相关业务司各自组织,以业务司为线条开展审计工作,财政司和其他专业司缺乏紧密的协同作战;审计署和地方审计机关财政审计的组织缺乏有机的联系和成果的统一运用,对审计人员的组织运用上还是孤立的。
    七是在成果追求上,传统财政审计重在揭露重大违法违规问题,资金的挤占挪用等,缺乏从宏观层面提出建设性意见和建议,促进公共财政体系建立的角度,发挥审计的“免疫系统”功能等方面的研究。
    另外,2009年开始,审计署开始统筹财政审计力量,开始实行财政大格局的审计模式,对部分省进行大格局下的中央预算执行审计,取得了很好的效果,但是,从实际的工作情况看,财政、投资、行政、环保等财政类审计项目在内容的结合度上还有很大改进空间,各业务司和特派办业务之间协调和内容互补上还需要进一步改进,审计的结果的信息提升上还没有见到一体化的高端成果,审计项目的安排上还存在地域、时间、内容的分割,缺乏进行有机整合的前提条件。
    
    四、深化财政审计创新构想
    通过对财政审计现状的分析,研究达到新形势下审计目标实现的要求,我们有必要完善审计覆盖内容、创新审计组织模式、提高审计人员能力,最终通过财政审计的高端产品实现财政审计高要求和高目标。
    (一)全方位开展财政审计。新时期财政审计,应该对政府已管理和应该管理的资金和资产进行审计,因此,从财政审计对象看,应该包括负责财政资金筹集、分配、管理,具体组织预算执行的政府各级财政部门,负责组织收入,参与预算执行的国税和地税、各级海关、各级国库等部门,具体使用财政资金的政府各部门和单位,接受财政资金补助和借款的项目单位;从财政审计覆盖的内容看,既要审计一般预算收支,又要审计预算外资金、政府性基金、各种收费和政府债务情况,还要审计应该纳入政府预算管理的国有资本收益和政府及所属部门所拥有的国有资产及运用情况;从财政审计方式看,要采取单独的“上审下”和“同级审”,也要采取“上审下”和“同级审”的有机结合,还要采取专项资金审计和全面审计互补方式;从财政审计环节看,应该含盖财政资金筹集、分配、管理、使用和效益等环节,研究政府预算的编制、审查和批准、预算执行、预算调整和决算等环节;从审计关注的重点看,既要关注财政资金管理情况和效益,更要分析财政体制、机制和制度,从根本上促进国家财政的健康运行和财政资金效益提高;从财政审计的成果看,既要加强审计报告的运用,也要发挥审计调查报告和审计信息简报的作用,增强财政审计结果的整体性、宏观性、效益性和建设性的提升,为各级政府部门和人大提高决策的重要支撑;从财政审计时效性看,既要开展常规的财政审计,又要开展及时性的财政审计调查,利用审计力量迅速为有关部门提供决策依据。比如,2009年开展的中央扩大内需资金使用情况的审计、当前财政收入状况审计调查、2010年进行的地方政府性债务审计的调查,就为中央及时地在有关主管部门之外提供第三方信息和资源,为中央正确地作出宏观决策起到了审计免疫系统的建设性作用。
    (二)创新审计组织模式。从审计项目的安排上,全国的财政审计要在审计署的统一规划下,考虑到同级预算执行审计的情况,统一安排财政审计项目的开展,做到审计成果的全国合力,合理整合全国财政审计的统一目标和地区差异个体目标,做到中央、省、市、县审计项目成果综合和互补;从审计人员的整合和任务安排上,整合全国财政审计力量,分阶段开展针对性财政审计内容,比如,通过几年的审计,完成财政体制分析和研究,完善处理好中央、地方分配关系的体制重建,完善省以下财政体制的研究等等,只有通过整合全国财政审计力量,我们在审计中才能从地域覆盖面上、中央省市县结构层级上取得足够的信息资源,提出符合实际又可行的审计建议;从审计组织构建上,审计署彻底打破现行的以专业司直线指导的条条式管理模式,成立财政、投资、环保、行政事业、外资等所有财政资金收入和支出相关的统一的财政审计指挥机构,可以考虑审计署在原有的财政审计协调领导小组的基础上,建立强有力的“一体化”领导小组,真正实现整合审计资源,统筹协调、整体推进财政审计工作;从下级审计机关和部门看,继续坚持打破处科室和专业审计界限,实行“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五个统一”。以计划为载体整合审计力量,以方案为载体整合审计内容,以报告为载体整合审计成果,以统一实施、处理为载体保证审计效率和质量。
    (三)全面提高财政审计人员的综合素质。新时期的财政审计,随着我国财政形势的新发展,财政改革的不断推进,以及计算机审计的广泛应用,对审计人员知识水平以及综合素质的要求越来越高,现有的财政审计力量明显不足,综合素质与现实要求相比存在一定差距,我们需要加强财政审计队伍建设,提高综合素质。一是从审计署来说要制定财政审计培训计划,分析财政审计需要的人员知识结构,有针对性地选拔全国财政审计优秀人才集中培训,提高财政审计人员宏观知识和财政审计分析能力,培养一批财政审计的领军人才;二是各级财政审计部门要提高中坚力量的财政审计能力,丰富这些中坚力量的知识面,提高综合素质;三是充实财政审计队伍,增加具有包括工程、环保、财政、税收等专业领域知识的审计人员,为开展全面财政和专项审计调查提供人才保证。(陶应堂)
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