刘家义审计长指出：“在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。”刘家义审计长的这一重要论断，为审计事业的科学发展指明了方向。结合江汉审计工作实际，就审计如何更好地服务地方治理谈一些初浅看法：
    
    一、审计在国家治理中的地位和作用
    
    自古以来，从有财政财务收支就有审计。早在我国三千年以前，在西周时期，就有专门查账的，那时的审计叫宰府。后来在隋唐时期叫比部。而审计这个词最早出现在北宋时期，当时设立了审计院，此后审计这个词就出现在各个朝代。从国民党时期一直到延安时期，都有审计。被荣誉为“苏区卫士，审计先驱”的阮啸仙，是我党第一任中央审计委员会主任，人民审计制度的奠基者，他围绕中华苏维埃临时人民政府发布的《审计条例》，开展了富有成效的审计工作，他制定的审计工作“六不准”纪律，至今仍是审计工作的基本制度。在阮啸仙领导下的中央审计委员卓有成效地开展审计工作，从而使中央和各级政府在执行财经制度以及政府机关作风方面发生了明显变化，尤其要反贪污腐化和反浪费斗争中，不正之风很快得到遏制，中央苏区军民交口称赞苏维埃政府“是空前廉洁的政府”，阮啸仙和全体审计人员则被荣誉为“苏区经济卫士”。新中国成立之后，有三十年时间左右的时间没有独立设立审计机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完成。十一届三中全会后，1982年12月4日颁布实施的《中华人民共和国宪法》规定了我国实行审计监督制度，1983年9月在国务院下设立我国最高的审计机关——审计署，在县以上各级人民政府设立各级审计机关，审计工作在全国范围内逐步展开，独立行使审计监督权，审计工作初步走上规范化的轨道。
        
    1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》规定了中国实行独立的审计监督制度。《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。《宪法》第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”1994年8月31日，《中华人民共和国审计法》正式颁布，自1995年1月1日起施行；1997年10月21日，国务院发布了《中华人民共和国审计法实施条例》。2006年2月28日，修订后的《中华人民共和国审计法》正式颁布，自2006年6月1日起施行。2010年2月2日，修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》正式颁布，自2010年5月1日起施行。自1983年审计机关成立特别是《审计法》颁布实施以来，全国各级审计机关不断建立健全审计法规，拓展审计领域，规范审计行为，改进审计方法，审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。
    
    这些都充分说明，审计在国家治理中具有重要的地位，在服务地方经济发展中具有不可替代的作用。
    
    二、审计在服务地方治理中的实践
    
    按照刘家义审计长提出的审计是国家治理中的重要组成部分这一重要理论，我们江汉区审计局重点在以下三个方面对审计服务地方治理做了一些探索和实践。
    
    一是开展经济责任审计。我区自1999年开展此项审计工作以来，共对139个单位领导干部进行了经济责任审计。从经济责任审计的实践来看，有这么几个显著特点：
    
    （1）经济责任审计是审计监督与干部监督管理的结合。经济责任审计既是审计机关的法定职能，又是干部监督管理的重要环节和组成部分。经济责任审计的结果是干部监督管理部门选拔、任用、奖惩干部的重要参考依据，在干部监督管理工作中发挥着重要作用；而其他审计工作作为审计机关的法定职能，通常与干部监督管理工作没有直接的关联，这是经济责任审计有别于其他审计工作的重要特征之一。
    
    （2）经济责任审计是一种受托审计。组织部门每年提出年度经济责任审计委托建议，经经济责任审计联席会议办公室研究后提出经济责任审计计划草案，由审计机关报请本级政府行政首长审定后，纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。
    
    （3）审计评价和责任追究侧重于领导干部本人。党政领导干部经济责任审计，顾名思义，更侧重于对领导干部经济责任履行情况的监督和评价，而不是领导干部所在单位，领导干部经济责任审计的结果报告，还要进入个人的档案，终身携带。按照《规定》的要求，审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题，要区别不同情况进行责任界定，包括直接责任、主管责任和领导责任。直接责任，是指领导干部对履行经济责任过程中出现下列5种行为应当承担的责任：直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；他应当承担直接责任的行为。主管责任，是指领导干部对履行经济责任过程中出现下列2种行为应当承担的责任：除直接责任外，领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为。领导责任，是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
    
    二是开展政府投资项目审计。政府投资的建设项目审计，是国家审计部门以国家的法律、法规等为依据,运用现代审计方法对工程建设活动实时进行审计监督、分析和评价，并将审计结果及时作用于工程建设活动的一种审计形式。其目的是加强监督，促进管理，控制规模，节约投资，保障建设资金合理、合法使用并提高投资效益，缩短建设周期，提高工程质量，实现基建工程综合效益最大化。
    
    江汉区的政府投资项目起步较早。2003年8月5日，区政府办《关于国家建设项目试行报审制度的通知》以江政办[2003]92号文发出。2003年10月15日，江汉区第十二届人大常委会第六次会议讨论通过了《武汉市江汉区人大常委会关于加强对区政府本级财政性资金投资重点建设项目监督办法》，明确规定“区财政性投资在500万元以上（含500万元）的项目，列为重点项目，纳入监督范围”，并要求“审计部门应依法对区政府重点投资项目预算执行情况和决算进行审计，并将审计结果向区人大常委会报告”。2005年7月15日，区政府办印发了《江汉区政府投资项目审计监督办法》，对政府投资项目的审计监督内容作出了具体规定。2006年9月18日，区政府下发了《江汉区政府投资项目管理办法（试行）》，对政府投资的范围进行了界定，对项目的前期、计划、资金、建设管理等作出了具体规定，并明确了审计的职责范围。2008年9月5日，区政府又对上述文件进行更进一步的修改完善（江政[2008]19号文）。
    
    2011年元月，审计署颁布实施了《政府投资项目审计规定》，同年10月，湖北省审计厅下发了《湖北省政府投资项目审计操作规程》，武汉市也相应出台了《武汉市政府投资项目审计条例》。2011年8月，我区重新修改了《江汉区政府投资项目审计监督办法》，其主要内容包括：区政府投资项目，是指利用下列资金进行的固定资产投资建设（含新建、改建、扩建）项目： 财政预算安排的建设资金；纳入财政预算管理的专项建设资金；政府融资和利用国债的资金；转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让金；政府投入的其他资金。 与政府投资项目有关的区发改委、财政局、国资办、建设局（建管站）等行政主管部门，在各自的职责范围内，积极协助区审计机关履行审计职责。区发改委应将区政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的批复文件（包括建设期间追加或者变更的）抄送区审计局。财政部门应将区政府财政性资金安排的投资项目预算（包括建设期间追加或者变更的）及时抄送区审计局。区政府投资项目（包括土建、装修、装饰及维修等项目），实行项目报审制度和竣工决算审计制度。建设单位在初步设计及概算的批复文件下达后7日内向区审计局以书面形式报审。对已具备竣工验收条件的项目（工程），建设单位必须在一个月内准备各项目（工程）决算审计所需资料备审。
    
    财政部门在工程款支付累计达到工程合同价款的75%时停止拨付资金，工程竣工后办理竣工决算审计，按审计结果和财政部门竣工决算批复拨付实际决算投资总额的90-95%，预留5-10%为质量保证金。质量保证金在工程通过竣工验收一年后达到质量要求时，一次性拨付到位。未经审计的工程决算不得作为对外结算的依据。
    
    江汉区政府投资项目管理从2006年开始，六年多的不断实践和逐步完善，至今已对57个建设项目进行了跟踪及结算审计。通过政府投资项目审计，在一定程度上规范建设项目管理、提高财政资金使用效率、遏制建设领域违纪违规等行为，同时，也在促进审计部门要不断创新审计工作思路和方法，来满足和适应城市基础设施、社会公益性项目建设的发展需要，使政府投资项目实现最大效益。
    
    三是开展财政预算执行审计。近年来，我局在本级财政预算执行及其他财政财务收支情况审计和调查中发现一些普遍性、倾向性、深层次的问题，归纳起来主要有这么几个方面：1、部门预算编制不完整。未完整编制非税收入预算；只编非税收入预算不编收支预算。采购预算编制缺乏科学完整性。基本支出挤占项目支出问题仍然存在。2、重大经济事项，包括对外投资，重大资金的分配、拔付，不经过集体研究，主要负责人签批，直接拔付专项资金。重大投资不经过充分调查研究，不经过充分认证就进行投资，最后造成重大损失，有些投资或资金借出之后，长期得不到归还等。3．财务管理的问题。主要是个别单位超范围发放津补贴，自行新设津补贴项目，自行提高奖金津补贴发放标准，自行扩大有关经费开支范围用于发放奖金津补贴和福利，以工会的名义发钱发物等。有的单位私设“小金库”。主要表现为收入不入账；部分收支未纳入单位统一会计核算；虚列支出资金返还等方式将资金转移到法定账册之外；截留、转移应上缴财政的行政事业性收费、罚没收入、利润等。有的单位自立收费项目，擅自提高收费标准、扩大收费范围；有的无收费许可证收费。有的违规使用票据收费。台自制收据收费，使用非正规票据收款、收费；或串用收款、收费票据，无票据收费。审计通过对违纪违规问题的查处，有效维护了财政经济秩序，促进了依法行政，较好地发挥了审计在国家治理中的积极作用。
    
    三、审计服务国家治理的途径
    
    党的十七大以来，在科学发展观的指引下，国家治理的大环境发生了显著变化，如经济社会发展深度变革、民主法治进程加快、信息化成为发展趋势等；国家治理的着力点发生了显著变化，如转变经济发展方式、强化民生安全、强化政府建设（如法治政府、责任政府、透明政府、效能政府、服务性政府建设等）。面对新形势、新要求和新任务，我们要通过创新审计理念、创新审计机制、创新审计方式、创新审计管理，以致从更高层次发挥审计监督作用，达到有效服务国家治理的需要，推动国家治理的改进和完善。
    
    一是着力加强对国家宏观调控政策落实情况的监督，维护国家经济安全。随着审计的发展进程，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，审计工作着眼于经济社会发展大局，切入点就是要紧紧围绕政府中心工作，重点关注财政资金支出结构和效果，促进财政资金的安全、科学和高效使用；重点关注政府性债务问题，有效防范和化解潜在风险；重点关注银行信贷结构和资产质量，防范受宏观经济波动和国有企业经营周期影响而可能出现的系统性金融风险，维护金融稳定；重点关注国有及国有控股企业财务状况、运营情况，维护国有资产安全；开展对生态环境保护情况的审计，促进人与自然的和谐；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，提出防范和化解风险的对策性建议，确保政府的各项宏观调控政策措施落到实处，切实维护经济安全运行。
    
    二是加强对民生资金和民生项目的监督，服务和谐社会建设。以人为本是科学审计理念的根本目的和本质要求，也是构建和谐社会的根本所在。“十二五”规划提出，经济发展方式转变的根本出发点和落脚点在于民生的保障和改善。国家审计机关要更多地关注涉及群众利益的热点、难点问题，把教育、医疗、住房、社会保障等把关系到民众生计的内容纳入到审计计划中，加大对关系国计民生的重点部门、重点领域、重点项目、重点资金的审计力度。为促进社会和谐作出贡献。
    
    三是着力加强查处违法违规问题的力度，服务反腐倡廉建设。审计要充分运用国家赋予的权力，围绕促进建设法治政府、效能政府、责任政府、透明政府和服务性政府建设的要求，通过对政府部门财政财务收支情况的审计，揭露和查处违法违纪问题，强化对权力运行的监督和制约，推进民主法治建设。近年来，我们在审计工作中查处了一些案件线索，维护了国家和人民的权益，促进了反腐倡廉。当前，我们要认真研究和分析腐败案件发生的重点领域、重点部位、重点环节以及发生的规律和特点，以便在实际工作中作出准确判断，及时揭露和查处重大违背国家政策问题、铺张浪费和损失问题、滥用职权谋取私利问题以及贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件。特别是坚决查处招标投标、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购等重点领域和案件易发环节中的经济案件线索，做到发现一起，跟踪一起，一追到底，依法严惩，切实维护法律尊严，促进规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设，服务和推动国家治理。
    
    四是着力反映体制性、机制性、制度性缺陷和障碍，服务深化改革。各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，坚定不移地推动机制制度的完善，充分发挥审计的建设性作用，切实承担起审计的历史责任。要通过开展合规性审计，重点揭露重大违法违规问题。要着力反应各种体制性、制度性缺陷和障碍，切实推进制度变革和完善；要通过开展绩效审计和专项审计调查，强化科学决策意识。要重点关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险，促进建立有利于科学发展的体制和机制。要将揭露问题与促进制度建设相结合起来。（杨申芳）

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