【摘要】保障性住房是近一段历史时期以来政府落实保障民生，实现居者有其屋的一项重大政策举措，并经历了一个不断调整与演进的政策变化历程。政府审计为确保该项政策的规范、高效实施做了大量工作，取得了一定的成果。连续多次对保障性住房进行审计，使得该项审计工作呈现出一定的跟踪审计形态和特征。本文也试图在跟踪审计视角对前期工作中的一些有益经验加以总结和归纳；对存在的一些问题加以提出，并进行一定程度的思考，从而为问题的最终解决提供思路，为保障性住房跟踪审计这种方式和理论上的概念提出做一定程度的探索，便于今后工作开展和相关理论研究的更多样化。
    
    【关键字】保障性住房；跟踪审计
    
    住房保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分, 也是中央政府“十一五”、“十二五”期间体现“执政为民”，落实“保障民生”的一项重要政策。随着中央和地方财政投入力度的逐年增加，保障性住房兴建规模的不断扩大，住房保障力度的不断加强，维护该政策的持续推进、评价该政策的实施效果、揭示该政策执行过程中存在的问题、促使该政策的规范化运作是近年来社保审计工作的一个重点。这也体现了“中央财政资金运用到哪里国家审计就跟进到哪里”的审计永恒主题，反映出了审计作为“国家治理”重要手段的审计工作应有之义。
    
    自2009年起，审计署连续组织特派办对多个省市的政府投资保障性住房情况进行了审计，揭示了一些问题，取得了一定成绩。这其中审计组织方式和工作的开展体现出一定的跟踪审计特点。“十二五”期间，随着中央对民生问题的不断关注，房地产市场调控政策的组合出台和综合运用，保障性住房模式的增多和适时演进以及兴建规模的持续加大，可以预见，保障性住房审计还将连续跟踪进行。前期工作中的一些有益经验值得多次亲自参与该项工作的我们加以总结，存在的一些问题也有必要进行思考，这将十分有利于继往开来，由理论和实践的互动互助出发，争取营造理论指导实践——实践验证理论——共同向前发展的良好局面，也有利于我们做好接下来的保障性住房跟踪审计工作。
    
    一、保障性住房跟踪审计的一般认识
    
    （一）跟踪审计之定义厘清。
    跟踪审计，是指紧密跟在某一经济事项的后面进行的监督与评价，最先是兴起于内部审计及社会审计的一种现代审计模式。具体的内涵一般有以下几点：（1）其客体是某一事先确定的经济事项，而非盲目和无选择的经济事项；（2）其本质属事后审计，即审计的经济事项是已经发生而非正在或尚在进行中的事项，与一般事后审计的区别在于更加及时，更具有时效性；（3）其目的既是对某一经济事项结果的监督，也是对该事项的评价；（4）其作用在于纠正经济运行中已经出现的偏差与问题，促使被审计单位改进管理，完善机制，避免同类问题再次发生。
    由上述定义及内涵来看，站在国家审计或者说政府审计的立场，所谓的“跟踪审计”其实质无非是较之一般审计的开始时间更为提前，能够及时介入，便于高效监督，更有利于推动整改的审计方式。此种审计方式也正是由于介入时机的及时性，能够在真实、规范之外，针对经济活动事项的效益进行审计并提出相关建议，使政策执行得更好更到位，而逐渐为行政审计所借鉴采用，最为显著的特征表现为配合持续性政策持续开展审计，在时间上的连续性、惯例性和与对应政策的呼应性极强。按照实践中的情况，具体到保障性住房的跟踪审计方式，其被采取的重要原因正是在于其能与保障性住房的政策连续性形成审计监督手段和方式上的对等。
    
    （二）保障性住房跟踪审计的概念及优点刍议。
    事实上，所谓的保障性住房跟踪审计概念，应当明确的有如下三点：
    其一是保障性住房跟踪审计锁定的经济事项，是与保障性住房的资金筹集、工程建设、住房分配、管理运行、退出机制等一系列围绕着“住房保障”这个核心政策目标开展的经济活动。
    其二是这种审计不是一次性的事后审计，也不是“隔三差五”的陆续审计，而是连续保持多年的多次审计，体现出审计连续性与保障房政策连续性的对应和对等，是以连续的审计监督方式，促进持续的政策推进和执行，以期推动政策目标达成从而发挥审计作为“国家治理”重要手段的功效。
    其三是这种连续审计，在方式上的跟踪和相对于其它审计方式的较早介入，有利于国家审计（或行政审计）站在外部监督的立场，更多关注或者说更利于关注财政资金使用效益问题、分配入住公平问题、管理及退出机制顺畅问题、甚至建筑质量问题等更深层次，更细微的方面。并可以在多次审计，连续审计的基础上，以更为宏观和全面的视角，对政策执行的到位程度，制度运行的效率程度做出分析，提出更加切实可行的、能充分反映体制机制性障碍的审计建议，发挥审计监督的建设性作用。
    由跟踪审计本身的特点决定了其优越性表现为如下几点：
    其一是有利于审计“防错纠弊”功能和“绩效评价”功能的结合发挥。在实际跟踪审计工作中，通过审计干部的努力，不单仅止于关注真实性、合法性问题，不止于揭示违规违纪问题，更能也更要反映财政资金使用效益问题、民生社保公平正义问题乃至建筑工程质量问题等，体现出来的是审计多种职能的发挥。
    其二是有利于体现审计作为国家经济安全和社会稳定保驾护航的安全阀与稳定器的功能。伴随中央政策连续出台，住房保障方式由前期的“经济适用房”保障发展到“廉租房”保障，再由“廉租房”保障发展到“公租房”保障的模式变迁，审计监督一直伴随左右，适时同步开展工作，并兼顾城市棚户区改造，农村牧民危房改造，工矿区危房改造等资金使用方面的审计，真正做到有“谋发展”的工作开展，就有“讲规范”的审计监督，推动有规范、有质量、有效益地发展，使发展不逾矩，不盲目，不浪费。
    其三是有利于审计在抽象层面推进政令畅通，具体层面以监督方式间接保障民生。国家审计自身在当代的发展必须适应政府工作的需要，并早已成为促进政令畅通，反映机制体制障碍的工具。此外，由于审计监督职能的发挥具有直接性，服务职能的发挥具有间接性，具体到社保审计层面，其服务民生和社会公平正义的职能也具有间接性的特点，即审计是以监督被审计单位——财政资金的使用单位，来推动公平正义社会环境的建立和促进民生保障的。
    
    二、保障性住房跟踪审计的实践研讨
    
    近年来的实践中，保障房审计实际关注了哪些重点，应该关注哪些重点，这既取决于住房保障政策的发展这个客观实际，也和国家审计机关及审计行为具体实施的单位主观能动性密不可分，是伴随着住房保障政策的发展和侧重在不断发展和变化着的动态过程，也是由连续审计和跟踪审计的方式方法在一定程度所决定的。所谓的“应予关注”，既指一种回顾总结既往工作的实然之发现，也指今后工作中继续关注的应然着力处。
    
    （一）应予持续关注资金筹集使用。
    财政资金是审计永远关注的重点甚至是审计工作自然而然围绕其开展的天职所系。具体到保障房建设资金，跟踪审计所应关注的首要点就是各级财政投入资金的真实合规和效率效益。
    在资金筹集环节重点关注了以下几个方面：一是地方财政是否将保障性住房建设资金纳入年度预算安排，并按照国家政策要求足额配套；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后是否全部用于保障性住房建设；三是排查地方政府违规减免土地出让收入问题；四是近些年来不断发展的“政企共建”模式下，企业参与的保障性住房建设是否存在弄虚作假问题。
    在资金投入建设和使用环节则以建设工程的时间阶段性区分，从在建、已建成和已分配入住三个阶段的保障性住房资金使用效益来加以把握，并在实践中收到良好效果。
    对在建的工程项目，从保障性住房工程进度着手，关注建设资金是否闲置。采取对建设项目的实地查看方式，全面掌握建设进度，并对进展缓慢的项目，详细了解原因，有针对性地提出加快工程进度的建议，促进建设资金效益的发挥。
    对已建成的项目，从使用状态着手，关注是否存在房屋建成后空置造成资源浪费问题。具体是从竣工验收、移交钥匙等方面了解历年来实际建成的保障性住房的套数；从公示、已签订的保障性住房相关协议入手（必要时实地观察），掌握建成后是否存在空置的问题。对已形成空置的住房查找原因，提出建议，督促被审计单位解决问题，尽快使保障对象受益，让已建成保障性住房能够发挥作用。
    对已分配入住的保障性住房从入住人员的资格着手，关注是否存在骗取情形。主要是依赖计算机审计手段，在取得房管部门、车管部门业务数据分析的基础上，进行比较和参考，排查并确定隐瞒房产、财产从而骗取保障性住房资格的行为。
    
    （二）关于审计关注公平问题。
    住房保障是社会保障的组成部分，而社会保障制度建立的本来意义就是维护社会公平，实现社会全体成员一定经济发展阶段和时期的相应基本生活水平。住房保障制度的首要作用和政策目标就是改善民生，实现居者有其屋。公平分配是保障性安居工程的生命线。如果分配不公，不但政策的目标会出现偏差，甚至会使财政资金投向违背初衷，造成新的社会不公和矛盾冲突，起到反作用。
    通过审计工作来保证保障性住房分配公平应当注意以审计监督手段推动以下几方面机制的建立。
    一是公开。即以审计促进保障性住房的分配公开透明化，减少“造假虚报”，做好分配公示制度。
    二是信息共享。这里的信息共享主要是指站在审计工作开展的角度，获取有利于审计的信息。共享的意义主要侧重于审计监督，主要是指获得审计判断享受住房保障资格的信息，例如家庭成员信息、车辆登记信息、房屋产权登记信息、税收缴纳登记信息和企业注册登记信息等，目的是综合判断和筛选出不符合享受政策资格人员。在此基础之上，经多年跟踪审计和反复使用此方法，再探求信息在保障性住房建设管理单位之间的共享问题才是稳妥可行的，且也需要开展大量的工作。
    三是合理退出。保障性住房，尤其是2010年来大力发展的公租房，面对的是中低收入人群，属于典型的临时过渡保障，而非永久居住。如何克服“只进不出”问题关乎住房保障制度的长期公平实现。跟踪审计的过程里面，虽然可以通过审计发现已不符合保障条件的人员，并配合管理部门加以清退，但如何构建长效的退出机制，目前还是个问题，而且单靠审计，哪怕是长期跟踪审计也不能从根本上解决该问题。
    
    （三）地方政府保障性住房投融资平台问题。
    保障性住房投融资平台一般是由地方政府主导设立，具备专业化运作能力的国有非盈利投融资公司。目的主要是为政府保障性住房融资，建设和运营提供有效载体，其实质在于调动多方资源，通过整合运作，解决地方政府在保障性住房的资金筹集，足额配套以及建设管理等方面的难题，并将围绕保障性住房建设的一系列问题常态化有效管理的一种机制平台。其建立方式既有政府财政全额注资设立，也有政府多样性资产注入设立，一些地方还有政企合资设立。投融资平台通常是通过不同类型项目统筹策划和综合开发，达到收支总体平衡。业务范围往往相对广泛，可以涵盖廉租房、公共租赁房、棚户区、城中村、危旧房改造等保障性住房的投资运营，也可以包括土地储备开发，甚至商业房地产项目经营开发，但其商业项目收益均用于弥补保障性住房建设和运营。
    专门针对保障房的投融资平台公司的出现，属于跟踪审计过程中的新兴事物，尤其在云南等经济欠发达地区该种公司的出现较晚。其产生和运行管理在国家审计层面的评价还有待跟踪审计开展及不断深入后，进一步进行。但从前期效果来看，似可建议地方政府运用财政补贴、土地供给、税收优惠等多种政策工具，加大对保障性住房投融资平台的支持力度，将投融资平台做实做强。此外，基于对国家或说中央政府对地方政府投融资平台方面的政策变动风险，其自身可能出现的偿债风险等方面的考虑，也应在跟踪审计过程中，注意风险揭示，建议地方政府加强投融资平台公司的监管和风险管控，做好风险防范，确保资本金充足以及公司治理结构的完善等。更多相关问题，还有待实践中进一步关注及考察，后续理论研究和结论形成还依赖于更多的实践经验积累。
    
    （四）审计结果公告与整改落实问题。
    保障性住房政策既受党中央国务院高度重视，又是关涉老百姓自身利益从而为大众所热切关心的政策。对其开展的跟踪审计，顺应政府工作的要求，也体现民意，甚至可能在将来回顾改革开放此一阶段历程中政府职能转变、关注民生凸显和多种政策组合进行市场调控的经验时，能具备和体现审计工作一定的历史性意义。而审计结果的公告制度，对住房保障政策执行到位程度的披露既有利于政策（从而政府）接受社会广泛监督，更是能有力促进有关部门完善制度，提高效率的后续监督举措。
    再者，审计结果公告制度将前期审计工作的成果、发现的问题加以公开。在跟踪审计的层面上多次连续将审计发现问题和反映问题的结果公告，也属于审计工作自身的公开，是审计机关自身工作开展情况的间接透明，以审计被审计单位取得的成果来反映审计工作自身的发展，同样也要接受舆论和群众的评判与议论，并从中得到启示，吸收积极因素，从而改进提高。
    此外，审计结果公告后，整改落实的效果既依赖于前期审计揭示问题的深度和广度，也依赖于被审计单位自身和其上级部门的认识和重视程度。其中，审计建议的切实性、可操作性、政策稳定性以及统筹协调性是建议能否落到实处的关键，这对审计干部和审计机关的个人素质以及组织协调能力提出了较高要求。在跟踪审计方式下，连续多次对保障性住房政策落实情况进行审计，或许能有利于我们在经验积累和反复实践的过程中，提炼出一些有益经验，以较之其他审计方式更为紧密和连贯的观察和监督立场的审视，提出具有较高水平的政策建议，并以常态化的监督协调机制与被审计单位充分沟通，让整改落到实地，收到良好的审计成效。
    
    三、保障性住房跟踪审计的现实困难和其他问题浅议
    
    近年来保障性住房跟踪审计工作开展虽然也取得了一定的成效，得到了审计机关内部、外部一定程度的认可，但实践中确存在一定的困难，且在一些问题上有着审计自身特点和发展阶段所决定的局限性。在此仅作一定程度的归纳和研讨，便于我们知道困难更勉力向前，明白局限更用心开拓。
    
    （一）住房保障政策自身特点给跟踪审计工作带来的困难。
    其一是住房保障政策是横向涉及部门较多，纵向涉及层级较深的政策。横向上，涉及财政、发改、住建、社保、民政等部门。纵向上，从中央政府到省级地方政府，再到地市级政府和县级政府，是多部门、多层级共同实施的一项政策。也就决定了审计工作的开展过程中，要与多部门、多层级的被审计单位进行沟通协调，获取审计所需资料，开展相关工作。实践中各部门之间信息的沟通和共享水平直接影响到审计工作开展的效率。各部门工作侧重点、管理手段和工作方式的差异也给审计工作带来一定的挑战。其中，各部门基础数据可能存在的不一致和难于判断，更可能会对数据分析乃至后续的审计活动造成一定风险。
    其二是保障性住房跟踪审计所涉内容较为庞杂，审计任务较繁重。保障性住房种类多：既包括城市经济适用房、廉租房、公租房，也包括林垦区、工矿棚户区危旧房改造、游牧民定居工程等。资金来源复杂：包含各级财政拨款、住房公积金增值收益扣除计提的贷款风险准备金和管理费用后的余额、土地出让净收益中不低于10%的资金、社会捐赠资金、资金投资收益及其他资金。由此导致了工作中所需要付出的时间和精力较大较多，如果在组织方式和工作效率上不能因地制宜、充分利用经验和发挥灵活性，可能导致出现事倍功半的结局。
    
    （二）审计工作自身存在的局限性。
    审计本身作为一种监督手段和职能，并不能代替管理部门和具体工作开展部门去谋划工作，去编制流程，去具体实施。政策执行的好与坏，资金使用的效率如何，仍然不能离开“事后评价”这个审计职能的天然定位，这也是依法审计的审计自身谦抑性要求。而后期整改也同样面临这类似的问题，即整改的主体仍然是政策具体执行部门、管理部门。实体性违规问题的整改，现实中一般执行比较到位、效果较好，因为实体性违规问题往往已经导致了各种各样的危害性后果，审计监督对之的发现和揭示具有较高的警示作用，也很能引起被审计单位的重视和整改积极性。而程序性违规问题，多年来虽坚持反映，但整改的过程往往是口头、书面承诺，或程序缺失环节的补齐，且往往因为并不一定伴随危害后果的发生，而受重视程度较低。但如何在跟踪审计的过程中，对程序性违规问题发挥较为有力的审计监督职能是我们在后续工作中需要进一步思考并加以实践总结的。
    
    （三）其他问题。
    主要是跟踪审计以及社保审计考核方面的问题。跟踪审计本身的绩效如何考核与评价，尤其是如何具备公信力的进行评价仍是一个悬而未决事项。包括保障性住房跟踪审计在内的跟踪审计方式在我国尚处在初级阶段，审计机关仍在探索和发展。投资审计领域得到更多实践的跟踪审计虽然形成了一些成功案例，取得了较大的审计成果，但投资审计毕竟与社会保障资金、保障性住房审计不同，所跟踪的经济活动事项差异极大，不止是经验的借鉴和成果的复制较为困难，考核的方式似乎也应有不同。目前以审计要情要目数量和查出违法违规金额作为业绩考核的主要指标，或简而言之重“功劳”的做法，是否能全面、完整、准确并具备公信力地评价跟踪审计，尤其是社保审计中保障性住房审计工作；或简而言之“苦劳”的作用，仍有商榷的余地。对审计组和审计干部在跟踪审计项目中发挥的作用在业绩考核上的制度性安排，成果的正确量化依然是一个现实中审计机关需要继续探索的问题。
    
    四、小结
    
    事实上，保障性住房审计这些年来的发展，是一个循序渐进的过程，经历并伴随了政策的调整、变化和演进，也走过了一段从专项审计调查到正式审计，再到多年连续审计乃至跟踪审计的不同审计方式的发展历程。站在当前这个时点回溯去看，呈现出一定的跟踪审计特征和形态，接下来可以预见对保障性住房的继续审计，也会表现并遵循一定的跟踪审计要求和规律。本文所做的研究和讨论，仅只限于笔者自身参与该项工作的有限经历、自身和他人审计经验的有限采集、理论文献以及研究成果的有限获取和阅读，许多问题的思考上仍很不够，仅只是以跟踪审计的一般性特点来提炼和归纳这一阶段保障性住房审计工作开展的一定程度上的特殊性。其中，大量现实中已存在和新产生的问题本文仅止于完成了问题的发现和提出，如何切合实际的解决则仍有待在实践和理论的两方面共同加强努力和研究，在具体审计工作的进行中继续思考，形成新的看法和结论，得出新的研究成果。（陈顺辉 孔衍）
    
    
    【参考文献】
    1.王雪荣，陈国华，申月红. 政府投资项目持续跟踪审计研究评述.科技进步与对策，2011年7月
    2.裴艳. 由灾后恢复重建谈跟踪审计.山西财经大学学报，2011年5月
    3.菅海平. 政府投资项目跟踪审计面临的困难及对策.财会月刊，2012年3月
    4.王莹. 跟踪审计结果研究及其发展方向展望.商业会计,2011年4月
    5.周英虎.刍议跟踪审计与跟进审计 审计跟踪与审计跟进.新会计，2009年12月

【关闭】    【打印】