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基于利益相关者理论的政府审计外部关系分析
丁仁立 王洪勇 张华荣(审计署成都办)
 
【时间:2012年10月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】
摘  要:本文先从哲学的视角简单阐述了为什么要研究以及如何研究政府审计的外部关系,接着以利益相关者理论为依据,分析了政府审计同政府、被审计单位、公众或纳税人、新闻媒体以及纪检监察、公检法等其他监督部门的关系,并从机制角度对如何管理和维护这些关系提出了建立利益合作机制、约束平衡机制、利益诉求表达机制和矛盾化解机制的具体建议。

关键词:利益相关者  政府审计  外部关系 

一、问题的提出

辩证法告诉我们:内因是事物发展变化的根据,它规定了事物发展的基本趋势和方向;但外因也是事物发展变化的不可缺少的条件,有时外因甚至对事物的发展起着重大的作用。因此,现代政府管理部门日益重视对外部关系的管理和维护。审计机关作为政府组成部门之一,应适应形势需要,加强对其外部关系研究,并积极采取措施妥善处理好外部关系。

辩证法还告诉我们:世界是一个有机的整体,世界上的一切事物都处于相互影响、相互作用、相互制约之中。因此,外部关系的内涵变得非常复杂,如何界定政府审计的外部关系?本文试图从利益相关者理论的视角去审视政府审计的外部关系。具体说,通过利益这个纽带,去寻找政府审计的外部关系,并以利益为交汇点去寻求维护和管理政府审计外部关系的路径。

目前,对政府审计外部关系研究的文献不多,只有胡胜校(2007)阐述了审计外部关系的定义,并对审计与政府、人大、被审计单位以及新闻媒体等关系进行了分析。更多的文献都在分析审计的利益相关者,包括其定义、相互关系以及如何最大化或平衡其利益,但主要研究对象是公司审计,且未专门研究其外部关系。如詹海明(2008)提出了审计利益相关者这一新概念,并将审计利益相关者分为主要审计利益相关者和次要审计利益相关者。赵华、贾丽娜(2007)分析了审计利益相关者的特征,揭示了审计利益相关者之间在结构、行为、效率等方面的互动关系。李吉林(2009)从利益相关者理论和公司理论出发,分析了审计利益相关者在公司治理中的定位及影响,提出确保审计利益相关者整体利益最大化目标实现的治理机制。吴玉娟(2010)分析了审计利益相关者之间的合作与对抗的关系,并提出了实现各利益相关者均衡发展的建议。刘安迪(2010)构建了基于利益相关者的和谐审计模式生成模型,分析保障基于利益相关者的和谐审计模式有效运行的机制,等等。基于研究现状,本文则重点研究利益相关者理论下的政府审计外部关系,以期政府审计妥善处理好外部关系,更好地促进国家治理。

二、政府审计的利益相关者及外部关系分析

(一)政府审计利益相关者及外部关系的界定
利益相关者的定义以弗里曼(Freeman)的观点最具代表性,他在《战略管理:一种利益相关者的方法》一书中提出:“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现,或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”在该书中,弗里曼明确提出了利益相关者管理理论。该理论认为:任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与,企业追求的是利益相关者的整体利益,而不仅仅是某些主体的利益。
根据弗里曼对利益相关者的定义,我们认为:审计利益相关者就是能够影响审计行为活动的或受审计行为活动影响的个人或群体。按照与审计行为活动联系的密切程度, 我们将审计利益相关者分为直接利益相关者和间接利益相关者。前者是指与审计存在直接利益关系的群体,若没有这些群体的参与,审计就无法存在,即审计部门和审计人员、被审计单位、政府。后者是指间接影响审计行为活动以及间接受到审计行为活动的群体,包括公众或纳税人、新闻媒体、纪检监察和公检法等其他监督部门。
至此,我们把处于审计系统内部的各种利益关系称为审计内部关系,如审计与审计部门、审计人员的关系。而把审计系统与国家治理系统中有利益相关的其他事物的关系称为外部关系。政府审计的外部关系也可分为两部分:一部分是有直接利益相关的外部关系,即政府审计与政府、被审计单位的关系;另一部分是有间接利益相关的外部关系,即政府审计与公众或纳税人、新闻媒体以及纪检监察、公检法等监督部门的关系。

(二)政府审计的外部关系分析
一是审计与政府的关系。根据宪法的规定,审计机关是政府的一个职能部门。同其他职能部门一样,受政府的领导与管理。同时,审计履行审计职责需要人、财、物等各种资源,需要政府支持解决。因此,政府与政府审计之间是领导与被领导关系。从国家治理角度看,二者又是治理主体与治理手段的关系,其利益是一致的。但是,审计机关又要对政府及组成部门的预算收支等进行审计,若政府及组成部门存在违法违规事项,审计要坚持相对的独立性,依法审计、坚决揭露,二者在这个时候又存在利益矛盾。
二是审计与被审计单位的关系。审计机关与被审计单位是审计主体与审计客体的关系,实质是一种监督与被监督的关系。与此同时,被审计单位同样对审计机关是否依法履行职责情况进行监督。审计机关与被审计单位的关系是审计机关外部关系中最为基本的关系。从监督与被监督的角度看,审计与被审计单位在利益上是矛盾的,一个要揭示问题,一个不愿揭示问题。但是,从国家治理的视角看,审计与被审计单位在利益上又是一致的,因为审计会根据查出的问题提出有针对性的审计建议,从而促进被审计单位的规范管理和长远发展。
三是审计与公众或纳税人的关系。政府审计是接受公众委托对国家管理者承担的公共受托经济责任进行的经济监督行为。就公共资产的受托和管理而言,政府审计与纳税人权利保护具有同源性。二者的本质都是监督,审计监督是公众参与监督的重要渠道或手段,审计监督要充分依靠公众监督。近年来,随着审计公告制度的实施以及媒体的发达,公众参与审计的意愿越来越强烈,成了政府审计较为重要的外部关系。
四是审计与新闻媒体的关系。媒体与政府审计均是解决信息不对称问题的手段。正由于这种功能上的相似性,使得政府审计与舆论监督存在良性互动的可能,如审计结果公告制度,在尊重社会公众知情权的同时,使审计工作及被审计单位处于舆论监督之下,起到了规范审计工作及督促被审计单位强化整改等作用,而新审计准则更是将相关舆论监督信息作为审计线索来源之一,这也是促使舆论监督参与政府审计的重要一步。但是,媒体因为自身特征有时候会与审计工作存在冲突。
五是审计与纪检监察、公检法等监督部门的关系。审计机关作为政府组成部门之一,要自觉接受纪检监察等监督。同时,还要同纪检监察、公检法等部门密切协作,在反腐败等方面形成监督合力。另外,审计监督与财政监督、税收监督等同属于政府内部监督。不同之处在于,后者均是通过管理工作行使监督职能,属于专业监督,而前者是综合性监督,相对更加独立。二者需发挥各自优势,密切配合,发挥监督合力。另外,审计可以对专业监督部门开展再监督,使其更好地履行监管职责。

综上所述,政府审计的外部关系主要包括:与政府间的领导与被领导关系;与被审计单位间的监督与被监督关系;与公众或纳税人间的委托与受托关系;与新闻媒体间的互动关系;与纪检监察、公检法等监督部门的合作关系(详见图一)。审计与这些外部关系从国家治理的层面看,利益是一致的,但是从局部或微观的视角看,有时候会存在利益冲突。为此,需要建立一套机制来理顺这些关系,实现政府审计与外部关系的利益最大化。


图一:国家治理系统中政府审计的外部关系图。

三、管理和维护政府审计外部关系的几点建议

(一)建立沟通合作机制,最大化各方利益
一是与政府合作。党委政府的重视与支持是做好审计工作的关键。因此,审计部门应主动向党委政府汇报审计工作,争取党委政府的理解和支持。应认真了解党委政府工作的重点和动态以及对审计工作的要求,以此更好地围绕中心和服务大局。二是与被审计单位合作。没有被审计单位的合作,审计将一事无成。特别是在国家治理的理念下,审计要从体制、机制、制度等层面提出审计建议,更需要加强同被审计单位的合作,共同研究、共同寻找解决对策。为此,审计人员要转变思路,积极融入被审计单位,而不是与被审计单位搞成一种对立。三是与公众合作。应逐步建立起一种以政府审计部门为主导,多元化主体积极参与、专业审计与公众参与有效互补的“参与式审计”模式,让公众做审计工作的“参谋”、“评委”和“助手”,进一步提升审计工作层次和水平,更好地维护公众利益,促进国家善治。具体讲,在审计立项、审计取证、审计评价、审计问责等方面应多听取群众意见、吸取群众智慧、依靠群众力量。四是与媒体合作。加强同新闻媒体的沟通,全力支持新闻媒体的工作,主动宣传,让公众了解、理解审计工作,从而提升审计形象,扩大审计影响。应充分依靠媒体在发现问题线索等方面的积极作用,并通过媒体的公开功能促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合,提高审计整改效果。五是与其他监督部门合作。多年来,审计机关在围绕如何加强与其他监督部门协调配合形成合力方面做了大量卓有成效的工作。新的审计法也规定:审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政等机关予以协助等内容。为了深化这种合作,需要建立有效的协调与配合制度,如联席会议制度、情况交流制度、工作协同制度、成果运用制度、案件线索移交制度等。

(二)建立约束平衡机制,稳固各方关系
一方面,要加强对审计机关的约束。为了确保审计监督的客观公正,维护被审计单位合法权益,审计法规定了审计程序和法律责任。但就政府审计自身而言,其权利的特殊性导致其存在权利滥用的可能,仅通过内部制度设计的制衡并不能完全解决这一问题,而且也难以完全取信于民。因此,纪检、监察等监督部门也要加强对审计机关的监督,约束审计机关依法开展审计工作。积极探索引入媒体跟踪采访的方式方法,以期形成对审计主、客体的有效监督与促进。
另一方面,也要积极采取措施加强对外部关系的约束。如对政府,一方面要接受政府的领导,积极为政府中心工作服务,另一方面,要保持审计的独立性,始终坚持依法审计。为此,要坚持政府“一把手”直接分管审计工作,加强对审计工作的组织领导。进一步完善“上审下”这种组织方式,减少当地政府对审计工作的干扰。如对被审计单位,不能一味强调服务,而忘记了监督的本质。只有建立在监督基础上的合作才有稳固的基础。因此,要加强对被审计单位的审计监督,敢于碰硬,增强审计监督的威慑力,促使被审计单位积极配合审计工作。又如,对媒体方面,要坚持审计的独立性,对舆论信息要进行认真、客观地分析,不可能简单拿来主义。同时,要完善审计宣传制度和宣传纪律,引导新闻媒体客观报道审计工作。再如,对其他监督部门,审计提出协助而不协助的,审计人员要耐心解释审计法的相关规定,并向其上级主管部门报告,争取他们的支持。

(三)建立诉求表达机制,倾听照顾各方关切
一是政府利益诉求。要多向政府请示汇报,听取政府对审计工作的要求和期望。特别是在国家治理视角下,要积极发挥审计的建设性作用,针对审计发现的问题,认真分析原因,并从体制、机制、制度和管理等层面提出有价值的审计建议,为政府改进和加强管理服务。同时,还要积极发挥审计的预警功能,为政府的各项决策提供服务。
二是被审计单位利益诉求。要重视审计过程中的沟通和审计意见交换环节。这不仅是提高审计质量的保障,也是重视被审计单位利益诉求的表现。具体讲,在审计进点时,做好说明解释工作,宣传审计的目的和意义,说明审计的目标、范围、内容与重点以及工作要求,宣布审计工作纪律等,以便于被审计单位了解并支持审计工作。在审计过程中,对审计发现的问题及看法,应定期或随时沟通,弄清事实,减少误会。在审计处理上,做到原则性与灵活性相结合,耐心听取被审计单位的不同意见。审计结束后,做好审计结果通报工作。另外,还应当建立与被审计单位的定期联系制度,为被审计单位在内部管理等方面提供建议。
三是公众利益诉求。应积极探索“公众参与型审计”模式,让公众有充分表达自己意见的机会。如,在制定审计计划时应应通过电视、报刊、网络等主要媒体主动征求公众的意见,让全社会共同来做审计计划。在审计过程中应把群众是否满意和认可作为判断诸多审计项目效果的重要标准,采取多种方式方法与群众谈心,向群众问效。深化审计结果公告制度,让公众了解真相,同时,将审计监督与公众监督有效结合,提升审计成果。
四是新闻媒体的利益诉求。审计机关要完善针对媒体的采访制度,实现与媒体的良性互动。建立和完善审计机关新闻发言人制度,定期或不定期向媒体发布重大审计事件或突发事件的相关新闻。可根据媒体普遍关注的热点、重点审计事项安排专人采访和专题采访。
五是其他监督部门的利益诉求。要建立健全联席会议制度,多了解其他监督部门对审计工作的需求。比如,对纪检监察部门,审计要了解他们最近关注的工作重点和方向,这样,既有利于审计发现违法违规问题线索,也有利于下一步的审计移送。又如,对财政、税务、金融等专业监督部门,要定期不定期同他们沟通交流,互相通报监督情况。

(四)建立矛盾化解机制,促进关系健康发展
审计机关与外部关系中最容易产生矛盾的是与被审计单位,因为这种监督与被监督的关系,双方站的角度和立场不一样,自然有矛盾的地方。当然,审计机关与媒体也会有矛盾,如媒体强调新闻自由性,而政府审计必须遵守相关的保密规则;媒体强调新闻及时性,而政府审计则必须坚持合法的程序及客观谨慎态度等。因为审计对公众的需求了解不够,公众对审计所开展的工作了解不够,双方也会产生误解或矛盾。还有,审计与政府、与其他监督部门有时也会有矛盾。面对这些矛盾,审计机关应做好两个方面的工作。

首先,要尽量避免矛盾的产生。一方面,审计机关应努力做好自身的工作。要牢固树立科学审计理念,站在国家治理的高度谋划和开展审计工作,充分发挥审计的“免疫系统”功能,在监督中服务,在服务中监督,切实帮助被审计单位加强管理,减少审计与被审计单位的矛盾。要不断提升审计人员的专业能力,切实提高审计工作的质量。要加强审计廉政建设,确保廉洁从审。另一方面,要加强审计宣传,通过各种方式和途径宣传审计工作职责、审计成果、审计精神等,不断获得政府、被审计单位、公众以及社会各界的认同,以此消除对政府审计工作的误解,形成对审计工作有利的氛围。
其次,矛盾产生后,需要有制度化的应对化解措施。一是建立快速反应制度。对可能出现的各种利益冲突,制定相应的工作预案,特别是突发性的利益冲突事件要在第一时间作出反应,及时妥善应对。比如,在审计过程中会遇到被审计单位的显性和隐性的不配合,甚至还有审计人员被打击报复的情况,这需要有应急预案。针对媒体对审计工作的不客观报道,审计部门要及时澄清事实。二是建立协商制度。如,与被审计单位在工作配合等方面产生矛盾后,要主动向双方领导汇报,积极加强协调,争取他们的理解和配合。与公众产生矛盾后,要通过座谈会、发放调查问卷等方式了解矛盾产生根源,并积极协商解决办法。三是建立第三方调解仲裁制度。若矛盾双方无法达成妥协,第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。如被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的,可以提请审计机关的本级人民政府裁决等。(丁仁立 王洪勇 张华荣)


主要参考文献:
1.詹海民,审计利益相关者内涵探讨,《广东科技》,2008年第2期。
2.胡胜校,审计机关的外部关系及其管理,审计署网站,2007年4月。
3.王鸿,审计机关与被审计单位良好关系论纲,《审计研究简报》,2007年第6期。
4.黎晓春,正确认识舆论监督在我国政府审计工作中的地位和作用,审计署网站,2010年12月。
5.广西河池市审计局党组,论审计监督与其他经济部门的协调与配合,中国审计学会网站,2008年1月。
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