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深化农业审计的几点思考
欧山 田峰(审计署济南办)
 
【时间:2012年10月25日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    “十二五”期间,面对促进转变农业发展方式,确保国家粮食安全和农民持续较快增收,加快现代农业发展和社会主义新农村建设等新形势和新任务,审计机关如何深化农业审计,推进国家治理,已成为亟待研究的课题。结合近年来的审计实践,笔者认为特派办开展农业审计应在坚持“一个重点、两个结合、五条主线”的工作方法基础上,进一步创新审计思路。
    
    一、把握省本级审计确定的工作重点
    
    从目前财政支农资金管理模式看,省级财政和相关农业主管部门负责履行贯彻落实国家政策法规、组织制定实施办法、分配资金和监督考核项目等职责,项目所在县区主要承担筹集配套资金、组织项目实施和后期管护等责任。在审计项目时间紧、延伸县区和项目任务重的情况下,应当抓住省本级审计不放松。具体而言,就是全面掌握财政支农资金的总体规模及分布情况,重点关注体制机制制度层面的问题,对省级主管部门履行职责情况进行审计,从而分析确定延伸审计的重点内容,避免财政支农资金审计问题金额小、分布散的情况。如,在某省农业综合开发资金审计中,审计组将全省各项目县的资金分配情况与粮食产量建立关联,发现了资金分配未按国家要求向粮食主产县倾斜的问题。
    
    二、坚持审计和审计调查相结合、资金审计和工程审计相结合
    
    一方面,财政支农资金涉及千家万户,具有点多、面广、线长、政策性强的特点。仅仅拘泥于对财政、农业部门的审计是远远不够的,还需要灵活运用各种审计调查方法,取得有关主管部门的宏观数据进行分析,深入群众全面了解资金分配、管理、使用等环节可能存在的突出问题。如,在某省四项种粮补贴资金审计时,审计组通过问卷调查、召开座谈会等方式,发现了由于户均、人均耕地较少,种粮直补和农资综合补贴难以发挥鼓励农民种粮作用等问题。
    
    另一方面,大量涉及增强农业生产能力的农业专项资金,最终物化并表现为田间地头的各项沟、渠、路、林、桥等农业基础设施。此类审计项目兼具了资金审计和工程审计的特点。要想查深查透,必须对工程建设领域相关知识有所掌握。这就要求审计组不仅关注资金的运行路线,顺着资金轨迹进行检查,还要对项目基建程序、建设内容等进行详细的审查。必要时,可以通过培训学习、外聘专家参与审计等方式加大工程审计力度。
    
    三、抓好“五条主线”的审计
    
    一是以资金管理为主线,对财政部门负责的财政支农资金筹集、管理和拨付情况进行审计。主要是通过建立规范化的审计流程,设计标准化的调查表格,实现“自上而下”对各级财政部门的审计。这样能够有效发现配套资金不到位、资金拨付不及时、未执行专户管理、未执行报账制和挤占挪用专项资金等问题。
    
    二是以项目立项为主线,对发展改革部门负责的项目审批管理情况进行审计。重点关注批复项目程序是否合规,建设目标是否符合政策法规要求等问题。如,在某省农业基础设施建设资金审计中,审计组通过检查立项审批文件和实施方案,对照农业专项资金的政策目标,发现了个别大型灌区项目偏离改善农田灌溉用途实际用于城区供水的问题。
    
    三是以项目规划为主线,对各级政府负责的农田水利规划编制和执行情况进行审计。农业项目多以农田水利建设项目为主。在一些审计项目中,审计组发现了地方政府农田水利建设规划编制流于形式,确乏可操作性,难以发挥对项目建设、资金整合的指导性作用等问题。
    
    四是以项目设立为主线,对财政、水利、农业、土地等部门负责的项目设立情况进行审计。财政支农资金多头管理,不仅造成规划管理混乱,客观上也为多头申报和重复建设留下了漏洞。实践中,审计组通过延伸多个部门,取得各年度项目清单并建立起项目库,对同类项目进行关联筛选,及时锁定了问题线索。如,在某省强农惠农专项资金检查中,审计组发现了个别公司以同笔贷款向农发办和农业厅申报贴息资金多获取中央贴息资金的问题。
    
    五是以工程实施为主线,对农业项目建设单位和施工单位负责的项目实施情况进行审计。通过审计,审计组不仅查出了财政等资金管理部门在资金拨付管理等环节存在的问题,还查出了中介机构通过出具虚假评估报告,协助项目单位套取建设资金,以及建设单位自筹资金来源于账外资产并偷逃税款的问题,加大了审计的深度和影响力。
    
    四、深化农业审计的建议
    
    目前财政支农资金存在的问题,从根本上涉及到财权、事权不匹配和不同部门间的利益博弈。仅仅通过省本级审计提出可行性建议来有效推进改革较为困难,从长远来看,财政支农资金审计必须持续关注揭示体制机制制度层面的问题。
    
    一是明确具体审计目标。财政支农资金审计的总体目标应该是促进农业生产综合能力的提高,维护国家粮食安全。具体而言,要实现促进形成明确的中央和地方农业责任分担机制、促进资金和项目整合、评估国家政策法规执行效果、提高资金使用效益、揭露重大违法违规问题等目标。同时,积极推动审计整改,严格责任追究,必要时采取持续的跟踪审计措施。
    
    二是选择适当审计对象。财政支农资金种类繁多,管理部门和管理方式不尽相同,并且审计人员和审计时间有限,项目选择日益成为制约审计实施效果的重要因素。确定审计项目,要在详尽研究分析的基础上,结合国家农业生产发展的重点任务和可用审计资源,合理确定审计对象。从近年来审计目标的实现效果看,实施分类财政支农资金(可有多种分类方式,如农业科技类资金、农田水利建设类资金等)的审计比较符合现阶段的需要。
    
    三是提高绩效审计能力。由农业项目自身特点所决定,开展绩效审计面临诸多困难,往往停留在揭示未按时完工、明显闲置等问题层面。主要原因:一是农业项目的可行性研究报告、实施方案和验收报告有关预期效益的评价,一般由具有相关资质的单位出具,审计人员难以否定其结论。二是农业项目建设周期长、见效慢且不易准确衡量。以土地整理资金为例,项目的建设效果主要体现在粮食增产上,而项目建成后的验收数据是按照投资强度计算出来的结果。对某一地块的实际粮食增产能力的认定,审计人员确乏科学手段。三是农业生产的不可预知性增加了效益评价的难度。农业生产受自然环境特别是气候的影响较大,投入大量资金建设的基础设施往往不能用一、两年的使用情况来进行评价。这就要求积极探索建立一套科学的绩效评价方法。
    
    四是加强农业规划审计。各级政府编制的农业发展规划、农田水利建设规划等农业规划,对当地农业项目安排和资金分配具有重要的指导作用。在农业审计中,应注意加强对农业规划编制的合理性、各类规划之间的科学衔接、规划执行等情况,特别是项目安排和资金分配是否与相关规划相符合等问题进行审计。如,在某省农业基础设施建设资金审计中,审计组发现部分县区的小型农田水利建设规划严重脱离现实,不具有可执行性,将县区财政可支配收入全部投入水利建设尚不能满足资金缺口,项目区也未区分主次和轻重缓急。同时,由于各类规划之间不匹配,还造成项目区重复规划建设。
    
    五是加强审计理论研究。财政支农资金种类繁多,不同资金具有相近但又不完全相同的政策目标。农业审计形成和提炼观点比较困难,需要加强理论研究,在项目实施前就形成明确的审计目标和思路,有针对性地取得审计证据。财政支农资金涉及的管理部门多、人员多,具体到每一个项目资金量比较小,同时涉及大量基层单位,会计财务管理水平较低,也很不规范。审计组在确定审计重点和延伸审计对象时,要创新审计方法,认真研究农业资金流动过程中的重点环节和薄弱控制点,把握规律,寻找突破口,揭示存在的突出违法违规问题。(欧山 田峰)
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