深化农业审计的思考
潘海洋 高翔(审计署广州办)
【发布时间:2012年10月18日】
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    我国作为一个农业大国,党中央和国务院一直高度重视“三农”工作,尤其是党的十六大以来,党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,2004年以来的9年中央1号文件都聚焦“三农”工作,并出台了一系列的“三农”政策,与之配套的涉农资金种类和规模,均在逐年增加。
    
    因此,农业审计工作,应深刻认识当前我国农业农村改革发展的重要性和紧迫性,进一步增强工作的自觉性和主动性,当好“公共财政”卫士,促进“三农”政策的贯彻落实,维护广大农民的根本利益,充分发挥“免疫系统”功能,服务国家治理。
    
    一、农业审计的特点
    
    (一)政策性强。
    每项农业专项资金都有其特殊的政策背景、目标、实施重点方向以及相应的资金管理办法,资金的政策意图明显,适宜开展政策评估审计。
    
    (二)资金面广、链长、点多、量小。
    农业资金关乎“三农”问题的方方面面,总体规模较大,种类繁多,涉及面广,单一资金量小。即:从横向看,资金来源面很广,涉及财政、发展改革、水利、农业、国土资源、林业、扶贫开发等多个部门;从纵向看,资金分配的链条很长,涉及中央、省、市、县、乡五级政府;从资金最终流向看,受众面很广,不但包括涉农机构、龙头企业、合作化组织,而且还涉及农村的千家万户。
    
    (三)农业资金在分配上常与项目紧密结合。
    农业资金很大一方面是用于农田水利、乡村道路等农村、农业基础设施建设和改善,经常与项目结合紧密,因此除要关注资金的合法性、合规性、效益性外,审计中还须关注工程招投标、建设质量、项目绩效等方面内容。
    
    二、农业审计的难点
    
    (一)需延伸的对象多,审计的深度与广度兼顾难。
    农业审计项目一般在基层,且要求一定的覆盖面,而县这一级并非资金的最终使用单位,资金一般主要流向各乡镇、村、项目区、龙头企业甚至广大农户,且越往下越分散,需要核实和延伸的单位也就越多。在现场时间和审计力量有限的双重约束下,审计工作的深度和覆盖的广度,通常难以兼顾。
    
    (二)小金额的问题多,审计成果提炼比较难。
    农业审计一个项目资金规模大多只有几百万元,分解到具体的实施单位往往只有几十万元,个别像种粮直补、良种补贴等涉农资金,每年到单个农户手中甚至只有几百元,这些特点决定有限时间内查出的问题金额普遍较小,因所反映问题金额占总体资金量的比例偏低,且差异大,因而在由点及面提炼审计成果方面,有一定难度。
    
    (三)被审计单位财务管理基础薄弱且手工账多,有效准确取证难。
    农业审计面对的资金使用单位,一般都在基层,如农业合作组织、规模较小的龙头企业、村委会等,往往财务管理基础薄弱,且一般手工账居多,有的甚至根本没有账册凭证,缺乏必要的内控机制,不但无法依赖计算机审计提高效率,而且审计取证的难度较大。
    
    (四)农业项目绩效指标值多,但绩效真实性核实难。
    每项涉农资金一般都有项目实施绩效的统计,如带动农民增产增收,有效改善农田水利灌溉面积等指标,但这些指标的贡献因素并非单一来自某项资金,且统计部门的口径大多是针对县、乡镇、村全辖范围的,也没有专门针对项目实施区域的统计口径,在涉农资金项目的绩效指标值缺乏有效参照系和规范化采集方法的情形下,核实起来非常困难。
    
    三、农业审计思路的实践思考
    
    笔者结合近年来农业审计工作实践,认为可围绕“1-1-4-4”的工作思路组织实施农业审计,即:紧盯一个目标,围绕一条主线、紧扣四个环节,突出四个重点。
    
    (一)紧盯一个目标,即专项资金政策目标的实现程度。        
    专项资金审计的核心是通过审计项目的组织实施,来检验政策目标的实现程度。农业资金审计政策性强的特点,决定了其可试点政策评估审计,揭示制度体制机制深层次方面问题。如,四项种粮补贴农业资金审计中,尝试从政策本身是否科学合理、配套措施是否到位、相关改革措施对种粮补贴政策的影响等三个方面揭示农业专项资金的政策目标实现程度,具体揭示了农机购置补贴受益对象面偏窄、农机购置补贴目录无法满足现代农业和特色农业的发展需要,不利于农业机械化推广和农业综合生产能力提高的政策目标实现;良种补贴资金实行普惠制未能有效实现促进农作物良种推广的政策目标;国家成品油税费改革额外增加了农业机械使用者的负担,一定程度上冲抵了农机补贴的政策实施效果等一系列影响专项资金政策目标实现的体制机制性问题,在探索政策评估审计方面取得较好实效。
    
    (二)密切围绕涉农资金这一条主线。
    农业资金是“三农”政策落实的最重要载体,结合专项资金政策具体规定,始终紧随资金流,通过对资金的监督和分析,来揭示主管部门、资金管理使用单位在实际执行层面存在的违规违纪问题,做到纲举目张。
    
    (三)紧扣资金投入、分配、拨付、管理使用四个环节。
    一是农业资金按政策要求足额投入到位,是农业政策能够有效贯彻落实的首要条件。在投入环节重点审计各级财政尤其是县级财政是否按政策要求配套资金,有无配套不到位、虚假配套问题;二是资金分配的科学合理性,是确保在有限资金内实现政策目标最大化的保证。在分配环节重点审计分配是否科学合理,分配办法及过程是否公开透明,投向是否符合国家、地方政府农业产业规划或布局等相关要求。如,某省未结合实际,平均分配农机购置补贴资金,一方面导致某些工业化程度较高的县市资金大量结余,另一方面导致需求旺盛的农业大县资金不够用,部分购机需求无法满足,从而影响政策目标实现;三是资金拨付的及时性是项目实施效率的关键。尤其农业资金的使用有其季节性,如错过时机,将影响政策目标实现,在拨付环节重点审计资金拨付是否及时,有无长时间滞留、结余闲置从而影响政策目标实现的问题。如,某省水稻良种补贴资金下拨时间均滞后于早造播种时间,造成资金促进良种推广的政策目标在当年难以实现;四是资金按规定管理使用是政策目标实现的根本。在此环节重点审计虚报冒领、挤占挪用、损失浪费等违规违纪问题及其对政策目标实现的影响。
    
    (四)突出项目立项、招投标、建设管理、项目绩效和管护审计四个重点。
    农业项目所处地域偏远、投资规模小、对施工企业资质要求不高,因此其在项目立项审批、法人制、招投标制、工程监理制和项目公示制等方面规范性相对不高,容易存在工程未按规定招投标,违规转分包、擅自调整项目实施内容、降低建设标准、偷工减料多申报工程款、以旧顶新或重复申报套取财政资金等问题。如,某县将1个现代农业项目拆分为7个项目立项,通过化整为零手法规避了招标程序,直接指定某施工企业实施项目,从而造成项目监管失控,项目违规转包、工程偷工减料多申领工程款、白条入账、大额提现等违规违纪问题。此外,由于目前效益数据的采集缺乏具体规范的操作方法,项目单位虚报项目绩效问题也普遍存在。
    
    四、深化农业审计的建议
    
    近年来,农业审计工作在促进中央“三农”政策的贯彻落实、促进农村农业科学发展上,发挥了十分显著的作用。随着社会主义新农村建设的深入推进,农业审计工作的任务必将越来越重,为更好地深化农业审计工作,当好公共财政卫士,充分发挥农业审计服务国家治理的作用,对今后农业审计,有以下几点建议:
    
    (一)不断优化农业审计的目标定位,在促进涉农资金管理分配体制改革上充分发挥引导作用。
    一是着眼于推动理顺涉农资金分配管理的体制机制。当前,我国涉农专项资金管理条块分割,存在着财政、农业、林业、水利、扶贫等多个资金主管部门,相互之间职能交叉,多项涉农资金在使用方向、建设内容等方面存在交叉重复,如农业综合开发、小型农田水利、农业土地整理项目等资金均包括了干、支渠、机耕路等建设内容,多头管理又导致资金分散、重复交叉和效率低下,因此农业审计在目标定位上,应积极着眼于通过审计工作推动理顺现有涉农资金管理分配体制,促进现有涉农资金的清理整合归并,提高涉农资金的总体效益。
    二是着眼于推动涉农资金管理使用的公开透明。当前,我国涉农资金分配过程中,“跑部钱进”、人为干扰因素较多,资金的投向和项目的选择等透明度不高,一定程度上由于缺乏监督造成资金使用效益不高,影响政策目标实现,农业审计应着眼于推动健全完善公开透明的资金分配和管理使用机制,积极调动一切可以调动的社会监督力量,来约束涉农资金公开透明使用。
    三是要着眼于对与涉农资金相关决策的事前审计。农业审计,不能仅定位于事中和事后审计,还必须加大事前审计的介入力度,尤其要加大对涉农资金在分配决策前的审计监督力度,从源头上防止一些拍脑袋政策的出台,充分发挥农业审计的预警和预防功能,保证涉农资金的总体效益。
    
    (二)进一步创新农业审计工作的组织方式,更加突出农业审计整体效果。
    为有效解决农业审计点多面广的现实问题,农业审计可采取上下联动、条块结合的审计组织方式。财政司和农林水派出审计局牵头负责农业专项资金的面上总体情况审计和分析,明确审计目标、重点和方向,对有关专题统一具体的审计口径、范围,特派办和地方审计机关负责具体问题的查处和揭露,上下步调一致,进一步扩大审计覆盖面,从而达到审计项目所揭示和反映的问题既有深度又有广度,更具说服力,提高农业审计的总体效果,进一步提升审计成果。同时,农业资金审计要加大与环境、投资等其他专业审计的结合力度,进一步发挥整体合力。
    
    (三)进一步推动农业审计基础工作改进,不断提升农业审计的工作成效。
    一是逐步建立健全农业资金审计绩效评价体系。审计署明确2012年所有审计项目开展绩效审计,当前,虽然在历次农业审计均涉及了绩效审计,但还不够系统和全面,农业审计人员须进一步加大分析研究力度,在总结经验的基础上,尽快健全完善科学合理的绩效评价指标和体系,为农业审计绩效评价奠定基础,更好地促进农业资金使用的经济性、效率性和效果性。
    二是建立完善外部专家库,充分发挥其在农业审计中的智囊作用。每年财政资金安排的涉农项目分布广,数量多,领域跨度大,农业审计工作要逐步建立相关领域的专家库,并建立经常性联席机制,以充分发挥不同领域的外部专家的智囊作用,将外脑在专业领域的精深研究与审计独立客观的监督身份有机结合,不断提高农业审计的监督力度和水平。
    三是适时做好农业审计指南编制工作。经过多年实践,已总结出审计涉农资金管理使用的部分规律和特点,可进一步发挥全国农业审计队伍的集体智慧,在集思广益的基础上,将已成熟的审计思路和方法予以归纳总结提炼,及时编制出台农业审计指南或操作指引,这样既能保证农业审计工作更加规范、科学和富有效率,也有利于农业审计人员水平的整体提高。(潘海洋 高翔)
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