论创新中国特色社会主义审计制度的路径选择
黄龙翔(安徽省怀宁县审计局)
【发布时间:2012年10月17日】
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    【摘要】 中国特色的社会主义审计制度是我国历史发展和现代化建设需要的产物,恢复国家审计监督三十年来,我国国家审计为国家现代化建设做出了巨大的贡献。但是,随着社会的发展,民主与法治建设的深入,国家审计必须与时俱进,只有及时进行理论创新、体制和制度创新、人才技术的创新、审计文化的创新才能满足审计事业发展需要和社会进步的要求。
    
    【关键词】 中国特色  审计制度  形成  贡献  创新
     
    审计学理论认为“审计是由专业机构和专业人员根据有关法规和审计标准采用相应的审计方法对被审计单位在一定时期内的会计资料的正确性和真实性及其所反映的财政财务活动的合法性和有效性进行审核鉴证和评价,并作出审计结论,提出审计建议和措施,帮助被审计单位改进工作的一种经济监督活动”。审计的产生源于经济的发展和社会管理的需要,无论是西方还是东方都起源于官厅审计,但由于经济文化和自然人文因素的差异,经过漫长的历史演变过程,我国审计形成了具有中国特色且行之有效独特的审计制度。
    
    一、我国具有中国特色的社会主义审计制度的形成是由历史和社会主义经济建设现实决定的
    
    源于地中海商业文明城邦国家的审计,尽管在早期就有了官厅审计制度,但由于商业经济发达,审计监督很快就从官厅向民间转移,审计的主体也由单一主体向多元化方向转变。西方社会进入资本主义市场经济后,议会政体迅速确立,许多联邦议会制国家为了加强对财政、金融等经济活动和地方政府的监管,将审计纳入联邦议会管理,形成了隶属于议会的独立经济监督机构。和西方经济社会发展轨迹不同是,源于中原农耕文明中央集权制度下的我国审计,虽然早在西周时期就设立“宰夫”一职,但由于我国幅员辽阔,地理人文环境复杂,国家管理相较于民族文化单一、小国寡民的西方国家要困难得多。我国历史发展的轨迹也证明,只有拥有强大中央集权政体的朝代才能有强大统一经济繁荣的国家,如汉、唐、明、清等。反之则国运衰微、山河破碎、经济凋敝、民不聊生。因此审计作为国家治理的重要工具,得到了各个朝代政府的重视并不断得以完善和发展,到了唐宋时已基本具备了国家审计的形态。我国审计部门无论是隶属于刑部的“比部”还是户部下设的“审计院”,无论是中华民国时期的审计部还是现在的审计署,与隶属西方联邦议会的独立审计机构不同,我国的审计部门基本都是隶属于政府机构,具有政府内审和相对独立基本特征。1982年第五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》和后来的《中华人民共和国审计法》及《审计法实施条例》对我国国家审计地位的确定,既是“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”,也是在继承我国审计历史发展的基础上参考国际经验,根据我国国情作出的决定,我国现阶段的国家审计制度是具有鲜明的中国特色的社会主义审计制度。
    
    二、恢复国家审计监督以来的事实证明我国具有中国特色的社会主义审计制度是符合我国国情的且行之有效的
    
    一九八三年我国国家审计机关成立以来,经历了组建阶段(1983-1985年)、夯实基础阶段(1986-1989年)和积极发展逐步提高阶段(1990年至今)。三十年来我国国家审计确立了以《中华人民共和国宪法》为立法依据,《中华人民共和国审计法》基础,审计行政法规和行政规章为具体执法依据,专门法律法规中关于审计规定为补充的完善的法律体系架构。建立了国家审计署和地方各级审计部门的行政执法体系。出台了《国家审计准则》等业务操作规范。各级审计部门的审计监督工作有条不紊的向前推进。国家审计机关逐渐从鲜为人知的政府机构,随着“审计风暴”的来临而闻名遐迩,国家审计也逐渐成为国家治理过程中推进民主与法治的有力工具和宣传机器,成为促进社会和谐和经济发展的有力推手。国家审计的基础理论也由最初套用西方现代审计学理论发展到“以维护国家财政、国家财产的安全、有效性为目的”的“看门狗”理论,进而发展到刘家义审计长提出的“国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”理论。国家审计基础理论的日臻成熟,为审计工作提供有力指导,推动了国家审计事业的发展。
    
    国家审计机构成立三十年来,在由中国特色的社会主义审计理论指导下,为国家的经济建设、社会和谐和宏观管理做出了巨大贡献。国家审计的对象遍及财政、金融、交通、水利等关系国计民生的各个方面。仅“十一五”期间,全国审计机关共审计372万个单位,促进增收节支3179亿元,挽回或避免损失546亿元,共查出重大案线索6531件,促进被审计单位建立健全规章制度2.4万多项,五年间全国平均每个审计人员通过审计促进增收节支挽回损失400多万元,其中审计署人均促进增收节支和挽回损失近1000万元。按照温家宝总理提出的“财政资金运行到哪里,审计监督就要跟进到哪里”的指示,加大了对投资较大、涉及基层群众切身利益的民生工程的审计监督。近年来审计署组织实施的地方政府债务审计调查、义务教育和基层卫生部门债务调查、社保资金专项审计等项目,为中央政府的宏观决策和改善民生提供了极具参考性的权威数据。我国国家审计所特有的领导干部任期经济责任审计,1999年开始在县级以下推行,在2010年党中央、国务院颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》后有了重大进展,目前县级以下党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计逐步规范,地厅级党政领导干部经济责任审计全面推开,省部级党政领导干部经济责任审计试点的基础上走向制度化。“十一五”期间已有88名省部级领导干部接受了经济责任审计,通过审计受到处分或移送有关部门查处的领导干部约占4%。经济责任审计对各级领导干部法治观念的加强和责任意识的提高起到了有力的推动作用,同时也为中央政府有效地掌控政治经济大局,提高宏观经济调控效益提供了有力的杠杆。
    
    三、新时期、新国情、新挑战面前唯有不断地改革创新才能开创我国国家审计的新纪元
    
    我国国家审计监督制度恢复三十年来,各级审计机关立足本国国情,充分借鉴和利用西方审计学的精华,开辟了一条有中国特色的审计之路。但随着改革开放的步步深入,经济结构和社会结构发生了深刻的变化,出现了如因社会分配不公而导致贫富差距拉大、权力泛滥和腐败问题日益严重等深层次社会问题;随着民主与法治观念的普及,民众对政治参与的热情正逐步提高,因渴望自身权益获得充分保障而表现出的对政府决策的知情权、参与权以及对各种公权利的进行有效地监督和约束等观念也日益强烈;国家审计作为有效地监督工具被历史性的寄予厚望。此外,随着市场经济体制在我国确立,行政约束的弱化,中央政府对地方的行政管控也必将逐渐弱化,而我国的国情和历史的教训证明中央政府权力弱化必然危及国家的长治久安和经济的健康繁荣,在成熟的市场经济国家,中央政府除了熟练运用财政金融等经济杠杆调控地方政府外,审计监督也是对地方政府最直接有效地行政管控。因此,刘家义审计长在审计发展的关键时期,审时度势,前瞻性地提出了国家审计是国家治理中的“免疫系统”理论。刘家义指出:审计监督在当前形势下是“监督制约权力运行的重要措施,推进民主与法治的重要途径,加强反腐倡廉的有力工具,维护国家安全的重要保障,推动深化改革的重要力量,维护民生的有效手段”。但是,在现实的审计工作中,随着国家政治经济发展进入新时期,困扰国家审计的各种问题也日益突出,如审计成果利用效益不高、审计覆盖率偏低、审计理论与实践脱节、审计人才结构和技术方法亟需提高、审计文化建设严重滞后等等。因此要完成历史和人民赋予我们的任务,完成刘家义审计长提出的目标,充分实践和发挥国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能,就需要在国家审计的理论基础、管理体制、技术方法、人才培养和文化建设上大胆创新,勇于探索,这样才能为新时期的国家审计注入新的活力。
    
    (一)理论创新是建设有中国特色的社会主义审计制度的前提。
    
    理论源于实践但高于实践,是指导实践的指针,先进的科学的审计理论能够为审计实践指引正确的方向。但由于我国国家审计理论开始于西方现代审计学理论,尽管西方现代审计学理论却有许多可以借鉴的元素,与我国审计实践还是有一定的距离。三十年来我国国家审计战线上的几万人马,在国家审计署领导下“摸着石头过河”,开创了具有中国特色的审计事业。尽管取得了骄人的成绩,尽管有了“免疫系统”理论,但在实践中仍经历了不少曲折,造成了不少的资源浪费。就连刘家义审计长也发出了“实践呼唤理论”的指示,可见审计理论创新工作的紧迫性。
    
    国家审计理论的研究一定要紧紧把握时代的脉搏,以适应我国政治经济改革开放和国家治理的需要为目的,主动探讨在历史变革时期国家审计如何能成为推动社会积极变革的重要动力;要研究在社会主义市场经济地位确立后,社会公众对国家审计有何期盼和需求;要研究全面小康社会时期,国家审计如何才能为构建和谐社会,促进经济持续发展、政治体制变革的重要力量;要研究在民主、法治进程加快的过程中,国家审计如何满足人民群众参与国家政治的需要,如何正确引导舆论监督、规范民主程序、确保社会的公平、公正。国家审计理论研究要在国家治理的着力点发生变化的情况下,国家审计重点转移的方向;要通过对深入开展绩效审计的探讨,研究在未来形势下如何提高对财政预算资金的监督水平,创新监督形势,加大监督力度,提高财政预算资金的使用效益;要研究在地方与中央、局部与大局利益冲突的情况下,国家审计如何能确保中央政策得到不折不扣的执行、确保局部利益服从全局利益、确保中央政府对全局的管控能力和宏观调控力度。国家审计要重点研究具有中国特色的经济责任审计如何创新,要研究如何客观公正的评价党政领导干部任职期间履行经济责任的绩效,要研究在民主、法治情况下如何深入开展经济责任审计和提高审计效率。
    
    (二)体制和制度创新是建设由中国特色社会主义审计制度的根本。
    
    恢复国家审计监督三十年来,虽然在立足国情、满足现实需要和借鉴西方经验理论基础上不断建立和完善有中国特色的国家审计体制和制度,但我们的时代在发展,环境在变迁,国家审计监督要适应新形势下经济社会发展的需要,要更好地发挥国家审计在国家治理过程中“免疫系统”作用,就必须在管理体制、关联部门或系统的联系机制以及审计报告制度上都有进行相应的创新。
    
    第一、国家审计管理体制的创新要服从国家政治经济改革的大局和有利于审计事业发展的布局。其实国家审计管理体制的改革理论界已探讨多年,主流的观点可以归结为如下几点:第一种理论源于西方经济发达国家的审计理论,认为国家审计应当向人大负责,成为人大下属的超脱于政府之外的绝对独立的监督机构。第二种就是“垂直管理”说。国家审计如果受中央政府垂直管理,就可以减少对当地政府的依赖,可以适度超脱,更有利于“围绕中心、服务大局”。此外还有“双轨制”论即同时接受人大和政府的双重管理和维持现状论等。以上理论姑且不论孰优孰劣,我们首先要意识到作为国家治理重要工具的国家审计的体制应该随着国家整体政治经济体制的改革而推进。三十年来我国社会形势和行政管理体制都发生了重大变化,而国家审计管理体制基本上还在三十年前的框架内运行,实践证明现行体制对地方审计的规定已经在某种程度上起到了约束作用。与近年来国家审计署辉煌的成就相比,地方审计部门由于缺乏独立性,审计中发现的许多违纪违规问题尤其关系到地方利益等问题很难得到揭示,基层审计人员的辛劳成果难以体现,工作热情受到压抑,阻碍了审计事业的健康发展。审计人才上下交流困难、区域之间不流动也局限了优秀审计人才的发现、培养和发展。所以,国家审计体制的改革既要考虑到我国行政主导的政体现实,审计部门留在政府系统内能够获得更多的资源和支持,也要考虑到全国一盘棋,科学合理地配置资源,最大限度的发挥审计监督的作用。总之,国家审计管理体制的改革创新要服从于国家治理的需要和有利于审计事业发展。
    
    第二、加强与有关联的部门和系统联系机制的创新,有利于拓宽审计视野和思路,有利于利用外部成果提高审计效率。一要加强同公、检、法、纪委等有关执法部门和系统的联系,要有制度明确联系的方式和机制,明确各执法部门在协作中的权力和义务,要有约束性的制度确保联系机制的有效运行。二要加强同社会审计和内部审计联系机制建设,在确立以国家审计为主导的框架内建立信息交流、资源共享和业务监督平台。三要明确与审计有关的部门和单位互动和联系机制,建立能够及时收集有用信息,双向交流的合作体制。
    
    第三、创新审计报告制度,增加审计报告的权威性和严肃性。现行制度对审计报告中反映的问题问责与跟踪审计没有明确规定,因而导致有些单位和个人对审计报告揭示的问题不够重视,以致某些违纪违规现象屡审屡犯审计部门也无可奈何。不仅有损审计部门的执法权威,也造成了审计资源浪费,更引发了社会公众的强烈反响。当然杜绝此类现象必须综合治理,但是如果有制度规定,审计部门在出示报告时即明确问责对象及主体,并限定问责及整改的时限,肯定对此类现象有一定约束作用。
    
    (三)审计人才和技术创新是建设有中国特色的国家审计制度的重要手段。
    
    审计工作的主体是人,审计人员的理论水平、业务素质有多高,审计工作的质量就有多高。随着社会公众对国家审计的期望值越来越高,对审计人员的素质要求也越来越高,“尤其是绩效审计和跟踪审计的开展,需要更多的一专多能的复合型人才,需要具有较高理论水平、善于宏观分析的高端审计人才和国际化审计人才。此外飞速发展的信息技术也给我们工作带来挑战,如何适应信息化环境,不断改进审计技术手段是我们面临的一个重要课题”。长期以来困扰国家审计的审计覆盖率偏低、一线审计人员工作压力过大等问题,就是因为审计人才短缺造成的,所以优秀审计人才的吸收和培养就成了当前审计工作中迫在眉睫的问题。人才创新首先要有长远的人才发展战略,要深谋远虑,及时吸收社会精英和新鲜血液加入审计队伍,并摸清家底,对现有的审计人才进行分类管理,扬长避短,人尽其能。其次加大在职人员的培训交流制度,以期达到迅速提高业务水平的目的,从而提高审计质量和效益。此外也可考虑引进“职业审计”制度,审计职业化不仅可以稳定审计人才队伍,也对提高审计人员的责任感、成就感起到积极作用。
    
    近年来,随着信息化建设的发展,现场审计系统和审计管理系统的普及,使我国的国家审计手段有了革命性的进步,但要适应飞速发展的信息化环境,不断改进技术手段,提高现代信息化条件下审计人员的业务能力,必将成为国家审计一项常抓不懈的工作。技术创新还要求国家审计部门尽快更新和完善审计方法体系和评价标准,以确保审计评价的客观性和公正性。
    
    (四)审计文化创新是建设有中国特色的国家审计制度的精神动力。
    
    审计文化作为社会文化现象的一部分,既要有审计特色,又要有鲜明的时代特色。要充分运用现代信息载体,挖掘丰富的审计人文内涵;要立足社会主义理论体系,充分吸收中华民族优秀文化的精髓;要以树立鲜明的审计精神为核心,要以培养“贫贱不能移、富贵不能淫、威武不能屈”兢兢业业献身审计的审计干部为目标,要以与社会各界的广泛联系为手段,长期规划,营造良好的审计氛围,创造出具有中国特色的优秀审计文化。(黄龙翔)
     
    主要参考文献:
    王基建主编.中国审计监督创新与实践实务全书.北京:中央编译出版社,2007.12。
    刘家义.2011.国家审计与国家治理.中国审计(08)。
    中央人民政府网站.2010.12.用数字概括成就--专访国家审计署长。
    于明涛 吕培俭 郭振乾 李金华.建设有中国特色社会主义审计监督制度.北京:中国时代经济出版社.2005。
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