当前我国非税收入管理存在的主要问题及审计调查的思路和对策
刘万钧（审计署京津冀办）
近年来，随着我国财政预算管理制度改革不断深化，部门预算和综合预算制度有效实施，政府收入机制逐步规范。根据国家有关权威统计资料显示，目前非税收入已经成为我国各级政府财政收入的重要组成部分，2009年至今全国每年非税收入规模均在2万亿元以上，相当于同期全国财政收入的44. 16 %。笔者认为，有效规范我国非税收入的征收、管理和使用，在国民经济和社会事业发展进程中发挥着越来越重要的作用。
一、我国非税收入的总体概念和管当前我国非税收入管理存在的主要问题理范围
2004年，财政部颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确指出：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”同时指出：“政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。”笔者研究发现，长期以来，我国并没有“非税收入”这个概念，各级政府文件中广泛使用的都是“预算外资金”这一概念。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。随着我国财政体制改革的不断深化，已经逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，在现阶段，非税收入的范围要大于预算外资金，在非税收入中预算外资金约占71 %。因此，从管理角度分析，我国政府非税收入是狭义概念，既不包括政府税收，也不包括政府发行的债务收入。
从政府财政预算管理的角度讲，政府非税收入可以分为预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入三个部分。
一是预算内非税收入。依据我国政府财政收支决算表分析，预算内的非税收入主要包括：矿产资源补偿费收入、土地出让金、教育费附加收入、城市水资源费收入、专项收入和其它收入。从1996年起，国家已将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、港口建设费等13项数额较大的政府性基金和收费纳入财政预算管理。
二是预算外非税收入。我国财政预算外的非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家发改委批准设立的没有纳入预算内的行政事业性收费和基金；第二，由省级人民政府或省级财政、物价部门批准设立的没有纳入预算管理的行政事业性收费和基金；第三，由主管部门集中的没有纳入预算管理的资金；第四，以各级政府名义接受的捐赠收入；第五，国有资产、公共资源等的租金性质收入。
三是制度外收入。这部分收入是指既未纳入政府预算内又未纳入政府预算外的政府性收费和集资，也就是属于制度外的待清理的非税收入，从严格意义上讲，就是没有严格按照相应的法定程序，经得政府或有关部门的正式批准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入。
二、当前我国非税收入管理存在的主要问题
近年来，中央政府和各级地方政府为加强非税收入管理，采取了非税收入专户储存，收罚缴相互分离，收支脱钩，逐步纳入财政预算管理等一系列有效措施，发挥了积极的促进作用，逐步形成了规范化的管理方式。但是当前在我国非税收入管理中，还存在着一些问题需要在今后工作中加以进一步改进和完善。主要表现在三个方面：
（一）征收管理不规范，征收主体出现多元化趋势
当前非税收入收费主体主要有地方财政部门、公检法、城建、环保、教育、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门等多个职能管理部门，每个部门都有各自的收费名目、范围和标准，而且一个部门收取多种费用，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性较大，随意性较强。再有，尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。
（二）支出管理缺位，分配使用未做到公开、公平，易滋生腐败
近年来，我国各级财政管理部门不断加大对非税收入的收支两条线管理力度，对部分政府非税收入进行了政府统一调剂分配使用的方法，但对相当大部分的非税收入还是延续谁收费谁使用的办法，各级执法部门对非税收入享有一定的支配权和使用权，财政无力全额调配和使用统一安排的财力，在不同部门中形成不同比例上缴、结余留用的现象。甚至出现少数执法部门故意隐瞒非税收入基数，致使非税收入预算管理流于形式，财政部门对其支出监管不力，使单位和部门形成了多收多支，少收少支的局面。在具体工作中各部门、各单位之间因为各自非税收入管理范围、程度的不尽相同，收缴比例、收缴范围和力度相差悬殊，又由于可以利用管理中的种种手段谋取收费资金，很多执法单位以此作为改善办公、住房条件的资金来源，导致非税收入迅速膨胀，出现相互攀比，乱收费，败坏社会风气，滋生损失浪费与腐败现象。
（三）非税收入的相关法制不健全，缺乏相应约束机制
当前，我国非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
近年来我国大部分省市非税收入增长较快，有些地区非税收入增长速度已超过同地区当年GDP的增长速度，总额已经达到或超过同期地方税收收入的50 %以上。大量的非税收入的征缴过程中，经常出现以费挤税现象，减少了财政收入，弱化了政府对财政性资金的宏观调控能力，降低了非税收入的使用效益。
三、开展非税收入审计调查的思路和对策
非税收入的收支是紧密联系、密不可分的整体，审计过程中既可以从收入的总体状况，查证支出的使用和分配，也可以从支出效益来分析收入分配的合理性。 针对当前我国非税收入管理现状，审计调查工作应当从非税收入的征缴和支出两方面同时入手，做好以下两个方面的工作：
（一）强化对非税收入征缴审计
1 . 摸清总体情况。从财政部门取得相关数据，调查了解地方非税收入总体规模，划分收入结构，分部门分项目排序列出非税收入征缴的重点部门和收费项目，根据政府收支分类科目表，从总体管理上对非税收入进行摸底排查，调查分析非税收入是否存在应缴未缴，挤占截留的情况。
2 . 审查是否严格执行收费许可证制度。按国家有关规定，收费许可证是进行收费的唯一合法凭证。收费部门和单位在执收行政事业性收费、基金、罚没收入前，应当及时办理《行政事业性收费许可证》、《政府性基金许可证》、《罚没收入许可证》，如不办理许可证实施收费，其行为属于乱收费行为。同时对于受财政部门或者非税收入管理机构委托，非税收入实行收支两条线管理的，还应办理《非税收入征收委托证》。
3 . 审查非税收入项目的合法性。非税收入项目应按照国家有关规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院或国务院财政部门及省政府的有关规定。此外，在审计中可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来认定其合法性。
4 . 审查非税收入的收费标准、收费范围、收费对象。审计中根据单位开出的收费票据，依据其收费许可证核对其收费标准、收费范围、收费对象，看有无擅自提高标准的问题。查阅国家已取消和调整行政审批项目的目录表，审查是否存在已经取消的行政事业收费项目仍在收费的情况。
5 . 从非税收入政策执行看有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限；有无停征应征非税项目；有无随意设立非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入；有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目等问题。
6 . 从非税收入征缴审计方式来看，被审单位银行账户是非税收入的载体，应当采取账户入手，下审一级的方法，审查非税收入的征缴是否合规。在审查银行账户时应当关注以下几个方面：由被审计单位提供有关账户情况并向相关业务人员了解情况；审查银行账簿、银行对账单；对其关联单位和下属单位进行延伸审计；由人民银行协助提供执收单位的开户银行；通过查看被审计单位代码证书了解开户情况，查实是否存在多头开户，逃避监督的情况。
（二）突出对非税收入管理、支出审计
结合上述非税收入收缴审计的重点，选取重点部门、重点行业、重点收费项目进行延伸调查，结合非税收入的收支情况，重点审计管理方面存在的问题，一般来说应重点审查以下几个方面：
1 . 挪用、坐支非税收入。个别单位没有严格执行“收支两条线”的规定，不及时上缴非税收入，将收入滞留在本部门延期上缴或者不缴入财政专户，是否存在未经批准，随意支出，形成收支脱离政府监督，体外循环情况。
2 . 资源性收入、国有资产经营收入、国有资产占用费管理不当造成国有资产流失。特别需要关注一些行政事业单位下设公司创收的问题，公司原始资本构成性质等，是否涉嫌国有资产流失问题。在国有资源的管理上，土地出让收益的管理虽然政策比较明确，但是土地储备资金周转缓慢、土地主管部门操作不规范、执行政策不统一，不利于形成公平的市场竞争环境，土地出让收入擅自减免等问题仍然是非税收入管理部门的难题。
3 . 罚没物资及暂扣款、暂扣物品管理上存在很大漏洞。个别单位的罚没物资和暂扣款物手续不清，有的单位为了得到更多的罚没返还款而借暂扣款形式罚款，有的甚至随意处置这些款物，导致国有资产流失。
4 . 关注一些重点部门项目的支出违法违规及支出效益底下的问题，例如福彩和体彩公益金支出、公共卫生部门支出、教育部门支出等等。看资金使用是否存在成本支出效益低下，资金闲置，或者资金投向不合理等问题。
5 . 资金统筹管理未完全到位，支出安排存在随意性。地方非税收入由各执收单位自行征收，“收支脱钩”并未真正落实。财政对非税收入管理主要是采取“比例统筹”或“全额返还”等管理方式，未真正触及执收单位的利益，仍然是实行“谁收谁用，多收多用，多罚多返”的办法，加上“重预算内、轻预算外”传统习惯的影响，非税收入的征管和支出安排存在着随意性。
6 . 垂直管理单位非税收入管理上存在空档现象。在垂直部门的非税收入管理上，上级部门都是下管一级，地方财政部门无权管理这些单位，上级管不够，地方管不了，使这些单位管理上流于形式，有的为了单位利益，擅自设立收罚项目，使用自制票据收罚，形成“小金库”，支出随意性大，大多用于单位福利支出。
综上所述，各级政府应切实加强对非税收入的审计监督，从根本上抑制乱收滥支，切实减轻企业和人民负担，从源头上防治非税收入管理中的不正之风，从而为我国国民经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境。进一步规范和加强非税收入管理，把非税收入置于财政管理范畴之内，及时筹集财政资金，维护人民的根本利益。通过规范政府非税收入的收费行为，进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，进一步增强政府宏观调控能力，促进经济持续健康发展。（刘万钧）
一、我国非税收入的总体概念和管当前我国非税收入管理存在的主要问题理范围
2004年，财政部颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确指出：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”同时指出：“政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。”笔者研究发现，长期以来，我国并没有“非税收入”这个概念，各级政府文件中广泛使用的都是“预算外资金”这一概念。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。随着我国财政体制改革的不断深化，已经逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，在现阶段，非税收入的范围要大于预算外资金，在非税收入中预算外资金约占71 %。因此，从管理角度分析，我国政府非税收入是狭义概念，既不包括政府税收，也不包括政府发行的债务收入。
从政府财政预算管理的角度讲，政府非税收入可以分为预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入三个部分。
一是预算内非税收入。依据我国政府财政收支决算表分析，预算内的非税收入主要包括：矿产资源补偿费收入、土地出让金、教育费附加收入、城市水资源费收入、专项收入和其它收入。从1996年起，国家已将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、港口建设费等13项数额较大的政府性基金和收费纳入财政预算管理。
二是预算外非税收入。我国财政预算外的非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家发改委批准设立的没有纳入预算内的行政事业性收费和基金；第二，由省级人民政府或省级财政、物价部门批准设立的没有纳入预算管理的行政事业性收费和基金；第三，由主管部门集中的没有纳入预算管理的资金；第四，以各级政府名义接受的捐赠收入；第五，国有资产、公共资源等的租金性质收入。
三是制度外收入。这部分收入是指既未纳入政府预算内又未纳入政府预算外的政府性收费和集资，也就是属于制度外的待清理的非税收入，从严格意义上讲，就是没有严格按照相应的法定程序，经得政府或有关部门的正式批准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入。
二、当前我国非税收入管理存在的主要问题
近年来，中央政府和各级地方政府为加强非税收入管理，采取了非税收入专户储存，收罚缴相互分离，收支脱钩，逐步纳入财政预算管理等一系列有效措施，发挥了积极的促进作用，逐步形成了规范化的管理方式。但是当前在我国非税收入管理中，还存在着一些问题需要在今后工作中加以进一步改进和完善。主要表现在三个方面：
（一）征收管理不规范，征收主体出现多元化趋势
当前非税收入收费主体主要有地方财政部门、公检法、城建、环保、教育、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门等多个职能管理部门，每个部门都有各自的收费名目、范围和标准，而且一个部门收取多种费用，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性较大，随意性较强。再有，尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。
（二）支出管理缺位，分配使用未做到公开、公平，易滋生腐败
近年来，我国各级财政管理部门不断加大对非税收入的收支两条线管理力度，对部分政府非税收入进行了政府统一调剂分配使用的方法，但对相当大部分的非税收入还是延续谁收费谁使用的办法，各级执法部门对非税收入享有一定的支配权和使用权，财政无力全额调配和使用统一安排的财力，在不同部门中形成不同比例上缴、结余留用的现象。甚至出现少数执法部门故意隐瞒非税收入基数，致使非税收入预算管理流于形式，财政部门对其支出监管不力，使单位和部门形成了多收多支，少收少支的局面。在具体工作中各部门、各单位之间因为各自非税收入管理范围、程度的不尽相同，收缴比例、收缴范围和力度相差悬殊，又由于可以利用管理中的种种手段谋取收费资金，很多执法单位以此作为改善办公、住房条件的资金来源，导致非税收入迅速膨胀，出现相互攀比，乱收费，败坏社会风气，滋生损失浪费与腐败现象。
（三）非税收入的相关法制不健全，缺乏相应约束机制
当前，我国非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
近年来我国大部分省市非税收入增长较快，有些地区非税收入增长速度已超过同地区当年GDP的增长速度，总额已经达到或超过同期地方税收收入的50 %以上。大量的非税收入的征缴过程中，经常出现以费挤税现象，减少了财政收入，弱化了政府对财政性资金的宏观调控能力，降低了非税收入的使用效益。
三、开展非税收入审计调查的思路和对策
非税收入的收支是紧密联系、密不可分的整体，审计过程中既可以从收入的总体状况，查证支出的使用和分配，也可以从支出效益来分析收入分配的合理性。 针对当前我国非税收入管理现状，审计调查工作应当从非税收入的征缴和支出两方面同时入手，做好以下两个方面的工作：
（一）强化对非税收入征缴审计
1 . 摸清总体情况。从财政部门取得相关数据，调查了解地方非税收入总体规模，划分收入结构，分部门分项目排序列出非税收入征缴的重点部门和收费项目，根据政府收支分类科目表，从总体管理上对非税收入进行摸底排查，调查分析非税收入是否存在应缴未缴，挤占截留的情况。
2 . 审查是否严格执行收费许可证制度。按国家有关规定，收费许可证是进行收费的唯一合法凭证。收费部门和单位在执收行政事业性收费、基金、罚没收入前，应当及时办理《行政事业性收费许可证》、《政府性基金许可证》、《罚没收入许可证》，如不办理许可证实施收费，其行为属于乱收费行为。同时对于受财政部门或者非税收入管理机构委托，非税收入实行收支两条线管理的，还应办理《非税收入征收委托证》。
3 . 审查非税收入项目的合法性。非税收入项目应按照国家有关规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院或国务院财政部门及省政府的有关规定。此外，在审计中可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来认定其合法性。
4 . 审查非税收入的收费标准、收费范围、收费对象。审计中根据单位开出的收费票据，依据其收费许可证核对其收费标准、收费范围、收费对象，看有无擅自提高标准的问题。查阅国家已取消和调整行政审批项目的目录表，审查是否存在已经取消的行政事业收费项目仍在收费的情况。
5 . 从非税收入政策执行看有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限；有无停征应征非税项目；有无随意设立非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入；有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目等问题。
6 . 从非税收入征缴审计方式来看，被审单位银行账户是非税收入的载体，应当采取账户入手，下审一级的方法，审查非税收入的征缴是否合规。在审查银行账户时应当关注以下几个方面：由被审计单位提供有关账户情况并向相关业务人员了解情况；审查银行账簿、银行对账单；对其关联单位和下属单位进行延伸审计；由人民银行协助提供执收单位的开户银行；通过查看被审计单位代码证书了解开户情况，查实是否存在多头开户，逃避监督的情况。
（二）突出对非税收入管理、支出审计
结合上述非税收入收缴审计的重点，选取重点部门、重点行业、重点收费项目进行延伸调查，结合非税收入的收支情况，重点审计管理方面存在的问题，一般来说应重点审查以下几个方面：
1 . 挪用、坐支非税收入。个别单位没有严格执行“收支两条线”的规定，不及时上缴非税收入，将收入滞留在本部门延期上缴或者不缴入财政专户，是否存在未经批准，随意支出，形成收支脱离政府监督，体外循环情况。
2 . 资源性收入、国有资产经营收入、国有资产占用费管理不当造成国有资产流失。特别需要关注一些行政事业单位下设公司创收的问题，公司原始资本构成性质等，是否涉嫌国有资产流失问题。在国有资源的管理上，土地出让收益的管理虽然政策比较明确，但是土地储备资金周转缓慢、土地主管部门操作不规范、执行政策不统一，不利于形成公平的市场竞争环境，土地出让收入擅自减免等问题仍然是非税收入管理部门的难题。
3 . 罚没物资及暂扣款、暂扣物品管理上存在很大漏洞。个别单位的罚没物资和暂扣款物手续不清，有的单位为了得到更多的罚没返还款而借暂扣款形式罚款，有的甚至随意处置这些款物，导致国有资产流失。
4 . 关注一些重点部门项目的支出违法违规及支出效益底下的问题，例如福彩和体彩公益金支出、公共卫生部门支出、教育部门支出等等。看资金使用是否存在成本支出效益低下，资金闲置，或者资金投向不合理等问题。
5 . 资金统筹管理未完全到位，支出安排存在随意性。地方非税收入由各执收单位自行征收，“收支脱钩”并未真正落实。财政对非税收入管理主要是采取“比例统筹”或“全额返还”等管理方式，未真正触及执收单位的利益，仍然是实行“谁收谁用，多收多用，多罚多返”的办法，加上“重预算内、轻预算外”传统习惯的影响，非税收入的征管和支出安排存在着随意性。
6 . 垂直管理单位非税收入管理上存在空档现象。在垂直部门的非税收入管理上，上级部门都是下管一级，地方财政部门无权管理这些单位，上级管不够，地方管不了，使这些单位管理上流于形式，有的为了单位利益，擅自设立收罚项目，使用自制票据收罚，形成“小金库”，支出随意性大，大多用于单位福利支出。
综上所述，各级政府应切实加强对非税收入的审计监督，从根本上抑制乱收滥支，切实减轻企业和人民负担，从源头上防治非税收入管理中的不正之风，从而为我国国民经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境。进一步规范和加强非税收入管理，把非税收入置于财政管理范畴之内，及时筹集财政资金，维护人民的根本利益。通过规范政府非税收入的收费行为，进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，进一步增强政府宏观调控能力，促进经济持续健康发展。（刘万钧）
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