浅析政府非税收入收缴管理审计
杨静（审计署重庆办）
政府非税收入是相对于税收的概念，包括政府性基金、国有资本经营收益、行政事业性收费、专项收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，是我国财政收入的重要组成部分。非税收入收缴管理改革已经推进十年，各级财政部门逐步加强非税收入的预算管理，规范非税收入收缴方式，完善非税收入收缴管理体系，取得了重大进展。但改革还处于深化完善阶段，还存在一些地方政府及其所属部门越权审批非税收入项目，个别单位自定项目违规收取非税收入，非税收入收缴账户管理不规范，非税收入资金被滞留、截留、挪用、坐支等问题。审计部门开展非税收入收缴管理审计，应掌握立项审批、征收管理、资金管理、票据管理、减免缓征管理等各个环节的业务流程和控制节点，查阅政策文件、管理制度、财务核算、征管业务等资料，揭露存在问题，促进财政部门和执收单位依法征收，保证非税收入及时、足额缴入国库或财政专户，维护良好的社会经济秩序。
一、非税收入收缴管理审计的重要性
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照预算管理模式，非税收入主要包括公共财政预算非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和财政专户管理的收入，其中公共财政预算非税收入主要由行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等组成。
根据财政部公布的财政决算数据，2011年，全国税收收入8.97万亿元，纳入公共财政管理的非税收入和政府性基金收入5.55万亿元，两者占比分别为62%、38%；地方税收收入4.11万亿元，纳入公共财政管理的非税收入和政府性基金收入4.97万亿元，两者占比分别为45%、55%。由此可见，非税收入在我国财政收入中占有重要的份额，在地方财政收入中的份额已经超过税收收入，成为地方政府的首要财源。因此，对政府非税收入开展审计，是地方财政预算执行情况审计、地方领导人经济责任审计等项目的重要内容，对评价地方财政收入的真实性、完整性、合规性起着举足轻重的作用。审计要通过对财政和执收单位征收管理非税收入的审查，促进项目审批部门严格按照法律、行政法规和中共中央、国务院文件的规定设立非税收入项目，确保执收单位严格按照征收管理办法确定的要素正确计征非税收入，揭露向企业、个人乱收费、乱摊派行为，促进依法征收、应收尽收，有效保护缴款人的利益，维护良好的社会经济秩序，健全社会主义公共财政体系，保证非税收入组织财政收入，规范国民收入分配秩序，增强政府宏观调控和公共服务能力等作用的充分发挥。
二、非税收入收缴管理审计发现的主要问题
（一）财政部门利用非税收入财政专户调节财政收入进度。目前一些地方通过财政专户归集执收单位在财政汇缴专户中收缴的非税收入后再将非税收入缴入国库，为完成同级人大、政府下达的收入任务，以及达到上级财政的考核要求，财政部门将非税收入财政专户作为调节财政收入进度的“蓄水池”，在收入完成情况好时延迟非税收入入库，在任务吃紧时“寅吃卯粮”、以丰补歉超调入库，影响了非税收入以及财政收入的真实性。
（二）执收单位违规开设过渡户，截留、挪用非税收入。按照非税收入收缴管理的要求，财政部门在代理银行为执收单位设立财政汇缴专户，用于执收单位非税收入的收入收缴，由代理银行通过资金汇划清算系统按照非税收入的预算管理方式汇划国库单一账户或财政专户。但目前一些执收单位仍违规在银行开设过渡户，用于存放收缴的非税收入，未及时、足额上缴国库或财政专户，甚至全部截留，资金脱离财政监管，部分执收单位坐支收缴的非税收入，用于提高职工福利、补充公用经费开支等，影响了预算管理的完整性，造成部门之间的苦乐不均。
（三）地方政府和执收单位越权自定非税收入项目，加重社会负担。非税收入项目的立项和审批必须根据相关法律法规的要求，依照规定的程序办理。不同的非税收入类型由不同的部门立项审批，如政府性基金项目由国务院和财政部审批，行政事业性收费项目由国务院和省级政府及其财政、价格主管部门审批，审批的依据要符合法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定的内容。但一些地方政府和执收单位越权自定非税收入项目，未经审批违规设立政府性基金、行政事业性收费，加重了企业和个人负担，干扰了正常的社会经济秩序。
（四）地方政府和执收单位违规减免、缓征非税收入。按照现行规定，非税收入的减免、缓征必须经有审批权限的部门审批同意，如未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费；未经国务院或财政部批准，执收单位不得减免政府性基金。但一些地方政府和执收单位出于招商引资等目的，在给予企业的优惠政策中违规减免或先征后返土地出让金、城市建设配套费等非税收入，影响了资源配置效率，不利于建立公平竞争的市场经济环境；或者在当年收入完成较好的情况下，违规同意不符合条件的缴款人缓征非税收入。
（五）执收单位未及时足额征收非税收入。各项非税收入都有征收管理办法，有明确的征缴期限。但一些执收单位未严格执行收缴管理办法，对计征非税收入的基数和征收率适用不正确，对欠缴的非税收入未采用有力的追缴措施，滞纳金、罚金等处罚也未执行到位，一些长期挂账的非税收入已经成为死欠，既影响了政府组织非税收入，也造成缴款人之间的不公平。
三、非税收入收缴管理审计常用方法
（一）调查了解财政部门非税收入收缴资金管理的方式，结合非税收入收缴管理审计，掌握财政部门管理非税收入的账户开设情况、资金划转流程。取得财政总预算会计电子数据和金库报表，对政府性基金收入分项目按月汇总，通过分析性复核，审查收入的入库进度是否均衡，是否与经济发展变化及土地出让、税收、电价等征缴基数的变化相一致，确认收入数据与金库报表数据是否一致，是否存在将收入挂在往来款核算不及时确认收入，将应纳入预算管理的非税收入存放在财政专户未及时足额缴库，财政汇缴专户中的非税收入未及时解缴国库单一账户或财政专户的问题，
（二）审阅财政部门核算非税收入收支的明细账及凭证，对照财政部编制的全国政府性基金项目目录和全国性及中央单位行政事业性收费项目目录、省级级财政和价格主管部门编制本行政区域内的行政事业性收费项目目录，审查征收的非税收入中是否有上述目录及相关法律法规中没有的项目，地方政府及财政部门是否存在自定或越权审批非税收入项目的问题；审查用非税收入安排的支出是否符合使用方向和范围，是否存在向缴款人先征后返非税收入的问题。
（三）延伸审计非税收入执收单位，审查执收单位是否按规定办理了《收费许可证》、《罚没许可证》，具有执收资格，征收的非税收入项目是否合规，是否擅自收取规定之外的非税收入项目；掌握执收单位银行账户开设情况，查阅执收单位的银行存款明细账，了解其银行账户办理业务的具体内容，审查执收单位是否违反规定开设非税收入过渡性账户；详细查阅账户的收支结余情况，审查执收单位是否将过渡性账户中的资金及时足额上缴财政部门的非税收入汇缴专户，是否隐匿、滞留、截留非税收入，是否坐支、挪用过渡性账户中的非税收入资金，是否存在直接从非税收入过渡性账户中私自提留征管经费用于单位的经费支出，私存私放、私分所收款项等问题；查阅执收单位征收业务数据和领用、使用、缴销票据的记录，对照非税收入征收管理办法，审查是否按照规定的征收范围、征收对象和征收标准、征收期限及时足额征收非税收入，票据使用是否合规，减免、缓征非税收入是否经有权机关批准；审查执收单位对欠缴的非税收入是否采取有效的追缴措施，对没有正当理由拖欠缴纳非税收入的缴款人是否正确计征滞纳金。（杨静）
一、非税收入收缴管理审计的重要性
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照预算管理模式，非税收入主要包括公共财政预算非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和财政专户管理的收入，其中公共财政预算非税收入主要由行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等组成。
根据财政部公布的财政决算数据，2011年，全国税收收入8.97万亿元，纳入公共财政管理的非税收入和政府性基金收入5.55万亿元，两者占比分别为62%、38%；地方税收收入4.11万亿元，纳入公共财政管理的非税收入和政府性基金收入4.97万亿元，两者占比分别为45%、55%。由此可见，非税收入在我国财政收入中占有重要的份额，在地方财政收入中的份额已经超过税收收入，成为地方政府的首要财源。因此，对政府非税收入开展审计，是地方财政预算执行情况审计、地方领导人经济责任审计等项目的重要内容，对评价地方财政收入的真实性、完整性、合规性起着举足轻重的作用。审计要通过对财政和执收单位征收管理非税收入的审查，促进项目审批部门严格按照法律、行政法规和中共中央、国务院文件的规定设立非税收入项目，确保执收单位严格按照征收管理办法确定的要素正确计征非税收入，揭露向企业、个人乱收费、乱摊派行为，促进依法征收、应收尽收，有效保护缴款人的利益，维护良好的社会经济秩序，健全社会主义公共财政体系，保证非税收入组织财政收入，规范国民收入分配秩序，增强政府宏观调控和公共服务能力等作用的充分发挥。
二、非税收入收缴管理审计发现的主要问题
（一）财政部门利用非税收入财政专户调节财政收入进度。目前一些地方通过财政专户归集执收单位在财政汇缴专户中收缴的非税收入后再将非税收入缴入国库，为完成同级人大、政府下达的收入任务，以及达到上级财政的考核要求，财政部门将非税收入财政专户作为调节财政收入进度的“蓄水池”，在收入完成情况好时延迟非税收入入库，在任务吃紧时“寅吃卯粮”、以丰补歉超调入库，影响了非税收入以及财政收入的真实性。
（二）执收单位违规开设过渡户，截留、挪用非税收入。按照非税收入收缴管理的要求，财政部门在代理银行为执收单位设立财政汇缴专户，用于执收单位非税收入的收入收缴，由代理银行通过资金汇划清算系统按照非税收入的预算管理方式汇划国库单一账户或财政专户。但目前一些执收单位仍违规在银行开设过渡户，用于存放收缴的非税收入，未及时、足额上缴国库或财政专户，甚至全部截留，资金脱离财政监管，部分执收单位坐支收缴的非税收入，用于提高职工福利、补充公用经费开支等，影响了预算管理的完整性，造成部门之间的苦乐不均。
（三）地方政府和执收单位越权自定非税收入项目，加重社会负担。非税收入项目的立项和审批必须根据相关法律法规的要求，依照规定的程序办理。不同的非税收入类型由不同的部门立项审批，如政府性基金项目由国务院和财政部审批，行政事业性收费项目由国务院和省级政府及其财政、价格主管部门审批，审批的依据要符合法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定的内容。但一些地方政府和执收单位越权自定非税收入项目，未经审批违规设立政府性基金、行政事业性收费，加重了企业和个人负担，干扰了正常的社会经济秩序。
（四）地方政府和执收单位违规减免、缓征非税收入。按照现行规定，非税收入的减免、缓征必须经有审批权限的部门审批同意，如未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费；未经国务院或财政部批准，执收单位不得减免政府性基金。但一些地方政府和执收单位出于招商引资等目的，在给予企业的优惠政策中违规减免或先征后返土地出让金、城市建设配套费等非税收入，影响了资源配置效率，不利于建立公平竞争的市场经济环境；或者在当年收入完成较好的情况下，违规同意不符合条件的缴款人缓征非税收入。
（五）执收单位未及时足额征收非税收入。各项非税收入都有征收管理办法，有明确的征缴期限。但一些执收单位未严格执行收缴管理办法，对计征非税收入的基数和征收率适用不正确，对欠缴的非税收入未采用有力的追缴措施，滞纳金、罚金等处罚也未执行到位，一些长期挂账的非税收入已经成为死欠，既影响了政府组织非税收入，也造成缴款人之间的不公平。
三、非税收入收缴管理审计常用方法
（一）调查了解财政部门非税收入收缴资金管理的方式，结合非税收入收缴管理审计，掌握财政部门管理非税收入的账户开设情况、资金划转流程。取得财政总预算会计电子数据和金库报表，对政府性基金收入分项目按月汇总，通过分析性复核，审查收入的入库进度是否均衡，是否与经济发展变化及土地出让、税收、电价等征缴基数的变化相一致，确认收入数据与金库报表数据是否一致，是否存在将收入挂在往来款核算不及时确认收入，将应纳入预算管理的非税收入存放在财政专户未及时足额缴库，财政汇缴专户中的非税收入未及时解缴国库单一账户或财政专户的问题，
（二）审阅财政部门核算非税收入收支的明细账及凭证，对照财政部编制的全国政府性基金项目目录和全国性及中央单位行政事业性收费项目目录、省级级财政和价格主管部门编制本行政区域内的行政事业性收费项目目录，审查征收的非税收入中是否有上述目录及相关法律法规中没有的项目，地方政府及财政部门是否存在自定或越权审批非税收入项目的问题；审查用非税收入安排的支出是否符合使用方向和范围，是否存在向缴款人先征后返非税收入的问题。
（三）延伸审计非税收入执收单位，审查执收单位是否按规定办理了《收费许可证》、《罚没许可证》，具有执收资格，征收的非税收入项目是否合规，是否擅自收取规定之外的非税收入项目；掌握执收单位银行账户开设情况，查阅执收单位的银行存款明细账，了解其银行账户办理业务的具体内容，审查执收单位是否违反规定开设非税收入过渡性账户；详细查阅账户的收支结余情况，审查执收单位是否将过渡性账户中的资金及时足额上缴财政部门的非税收入汇缴专户，是否隐匿、滞留、截留非税收入，是否坐支、挪用过渡性账户中的非税收入资金，是否存在直接从非税收入过渡性账户中私自提留征管经费用于单位的经费支出，私存私放、私分所收款项等问题；查阅执收单位征收业务数据和领用、使用、缴销票据的记录，对照非税收入征收管理办法，审查是否按照规定的征收范围、征收对象和征收标准、征收期限及时足额征收非税收入，票据使用是否合规，减免、缓征非税收入是否经有权机关批准；审查执收单位对欠缴的非税收入是否采取有效的追缴措施，对没有正当理由拖欠缴纳非税收入的缴款人是否正确计征滞纳金。（杨静）
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