摘 要：本文从国家审计的产生与发展出发，阐述国家审计与民主法治建设的辩证关系，强调了国家审计在国家治理，尤其在推进民主法治建设中的积极作用。结合审计结果公告制度和创新审计方式等内容，详细论述国家审计在推进民主法治建设中的实现途径。同时，对国家审计在继续推进民主法治建设、参与国家治理中发挥更为积极的作用提出了几点建议。
    关键词：国家审计  民主法治  依法审计  民主监督 
    
    一、关于民主法治的相关论述
    现代社会发展进步的过程是民主法治在各个国家不断深化和实现的过程，民主法治的实现程度在一定意义上体现了国家制度的优越性。对任何国家来说，民主法治本身是一个基础性的问题，它为解决社会矛盾、实现公平正义创造一种基本的制度环境。
    
    民主法治是相生相伴的整体概念。民主是法制产生的前提，为法治发挥作用提供源动力。法治将民主制度化、法律化，为民主运行创造良好的环境，为民主发展提供正确的轨道。在我国，法治概念的提出由来已久。先秦时期，《晏子春秋·谏上九》提到：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯”；法家代表人物韩非子在其著作中提出“以法为本”、“以法为教”的主张，强调了法律制度在国家治理中的重要地位和深远影响。有关民主的概念，直到1919年“五四”运动后才开始在我国普及。现在我们所说的“民主”一词是个舶来词，它来源于希腊文（demokratia），即demos（人民）和 kratia（统治或权威），意为“人民的政权”。
    
    新中国成立后特别是改革开放三十多年来，民主法治观念得到了极大的发展，并成为党和政府治理国家的重要途径和基本方略。党的十七大指出：“建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”通过强化依法治国基本方略，深化行政管理体制、司法体制改革，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权等基本权利—推进民主法治的建设已成为建设社会主义和谐社会的重要内容。
    
    国家审计是民主法治建设的产物
    国家审计是政治经济发展到一定阶段的产物，审计方式的差异通常也反映了政治经济制度的差异，在不同的政治经济环境中，国家审计的性质和职能、发挥作用的广度和力度也有所差异。在封建社会，尽管当时已经存在类似审计职能的制度，但这种审计是由最高统治者——皇帝授权，并且只向皇帝负责。同时，由于当时的律令多为统治阶层所操控，并不能保证一项制度的贯彻执行，国家审计也往往因此不能有效地发挥作用。及至清末，我国的审计制度愈发式微。
    
    现代社会，民主制度取代专制制度，人民通过选举产生政府行使国家管理职能。在健全民主法治的过程中，国家审计被法律赋予新的生命。改革开放以来，我国不断加快民主法治建设的步伐，作为国家根本大法的宪法历经多次修改、不断完善，相关法律法规制定更加全面规范。1982年，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，我国实行审计监督制度，确立了国家审计在宪法中的地位。1983年，我国最高审计机关——中华人民共和国国家审计署成立，开始独立开展审计工作。1994年，《中华人民共和国审计法》颁布，标志着我国的审计监督工作进入了一个规范化、科学化、法制化的阶段。宪法及相关法律法规的制定为开展审计工作提供了法律保障，国家审计有了法律地位，执行审计监督权也就有了更充分的法律依据。
    
    我国国家审计机关设立30年来，影响范围和作用力度经历了从小到大，从弱到强的过程。从财务查账到企业管理审计，从金融审计到经济管理审计，从“免疫系统”理论到国家治理理论，审计监督的范围不断扩大，影响持续增强。这种进步是民主法治建设的必然结果，也必将推进民主法治建设的进程。
    
    国家审计是促进民主法治建设的关键
    民主法治是国家治理的基本策略，国家审计是国家治理中监督监察的关键组成部分，可见，国家审计和民主法治在国家治理的层面上具有共生性。从两者的辩证关系来看，国家审计是民主法治的产物，同时国家审计也是民主法治建设的推助。一方面，可以通过民主法治建设实现国家审计的目的，国家审计可以把民主法治建设作为一个渠道，将民主法治的制度保证作为国家审计的保障线；另一方面，国家审计也是民主法治系统内的一个组成部分，通过国家审计的实施，深化依法治国、民主监督的贯彻实施。民主法治和国家审计作为国家治理系统中的大背景保障和关键点实施，以不同的方式在国家治理系统中相生互促。
    
    （一）国家审计的产生是权力制衡与民主监督的需要
    现代国家治理包括两个层面，即“权力的分散制衡”和“对权力进行监督”，国家审计的国家治理职能分别从这两个层面得以实现。
    
    委托责任观能恰当的阐释审计的产生，这种受托责任是基于所有权和经营权的分离，从国家制度的意义上来说则是国家权力的分离。国家治理的过程是政府接受统治阶级的委托，运用多种手段来实现委托人利益最大化的过程，国家审计制度的产生正是这种委托所产生权力制衡的需要。
    在实际政治生活中，多数人享有管理国家的权力只是一种政治民主原则，即便是在民主国家，真正能够直接参与国家管理的也只是少数人，国家权力的具体实施总是由被选举的少数人来委托执行。因而，任何国家机关和相关公务人员，都应该接受必要的制衡与监督，以防止可能出现的权力滥用，以权谋私，乃至攫取权力的现象。在国家体系运行过程中，国家审计从经济角度对国家权力运行进行独立监督。国家审计的独立性、审计手段的专业性、审计信息的客观公正性以及审计实施的普遍性，使国家审计成为国家权力框架中的重要制约机制之一。
    
    （二）国家审计是依法治国的直接体现
    依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，也是我国社会主义民主建设、法制建设的经验总结。依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。健全法律法规、公正司法、依法行政、促进民主监督等都是实现依法治国的必要方式。国家审计作为其重要的实现方式之一，在法制建设中以最直接、最具操作性的特点发挥自身作用。
    
    我国的国家审计拥有最高的法律地位——1982年宪法规定我国实行审计监督制度，可以说，审计监督是宪法赋予审计机关的一项重要职责。国家审计机关实施审计监督，揭露被审计单位的存在的问题，评价被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性，评价领导干部的经济责任、政府绩效等等，这些行为的本身就是在履行宪法赋予国家审计的法定职能，践行依法治国方略。
    
    随着改革开放的深入，我国改革逐渐步入进行政治体制改革的深层次阶段。加强法制建设，健全民主制度、完善民主监督，转变政府职能和执政理念，是我国政治体制改革的主要内容，也是民主法制建设的重要内容，在政治体制改革进程中，国家审计机关的作用也日益凸显。
    
    通过金融审计、企业审计，国家审计机关对被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性进行有效评价；通过政府绩效审计，政府部门依法履行职责和义务、政府行为的进一步规范得到督改，政府部门依法行政职能得到促进；通过对领导干部经济责任审计，审查财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反廉政规定和违法违纪的问题，促进领导干部廉洁勤政，达到制约权利、防治和治理腐败的目的。同时，通过审计监督，将发现的问题反馈到有关部门，为国家宏观经济调控提供可资参考的信息，揭露当下社会经济运行中存在的矛盾，从体制、机制上提出解决问题的办法，促进国家法律法规的改进与完善，健全社会主义法制。
    
    （三）依法审计是依法治国的重要环节
    法律法规是审计机关开展各项工作的依据，其含义包括作为外部依据和自我约束两方面。
    一方面，依法审计要求在审计执法过程中，审计机关和审计人员应在全面理解相关法律精神的基础上，依据法律法规进行审计。这些法律法规既包括审计专门法律法规，也包括其他调整社会经济关系的法律法规。通过对法律法规的掌握来判断和识别各项经济活动的实质，并依据相关法律法规对违法违规行为进行处罚。可以说离开的法律的支持，审计工作就失去了衡量违法行为的依据和尺度。只有坚持依法审计才能在经济监督领域切实做到有法可依、执法必严、违法必究，促进建立和完善我国的法律法规体系，实现依法治国的战略。
    
    另一方面，依法审计要求审计人员进行审计时，在法律法规所授予的权限范围内开展工作，依法履行审计监督职责，既不能超越职权乱作为，也不能履行职责不到位。审计机关和审计人员在行使审计权利时，要切实规范审计监督行为，切实保护被审计单位和社会公众的合法权益，使法律赋予的权力成为加强审计监督的手段，而不是维护部门和个人利益的工具。
    
    只有坚持依法审计，面对审计结果，审计机关才能真正做到有理有据，有气有节，经得起质疑，耐得住检验。
    
    国家审计在民主法治建设中的作用途径
    国家审计不仅从宏观层面推进民主法治的建设，在微观上也以最具实现性的特点作用于民主法治建设。
    
    （一）审计公告制度促进民主监督的双重性
    从本质上说，国家审计接受人民委托对国家权力的运行进行监督。广大人民群众作为真正的委托人，拥有对审计结果的知情权。向社会公告审计结果，是民主政治的基本要求，也是国家审计监督的根本出发点和落脚点。
    
    随着广大人民群众民主法治观念的不断加强，我国公众的参与民主法治建设的热情不断高涨，对政府提高公共信息的透明度提出了更为迫切的要求，对国家审计信息披露及审计效力的问题也越发关注。审计结果公开，使每个公民都能获得与自己利益相关的政府信息，这本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护。通过推进审计结果公告制度，将审计依据、程序、结果等向社会公开，让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约之中；把审计监督与公众舆论监督有效地结合起来，使审计监督的主体更多元化，可以增强审计结果透明度，从而推动政府部门行为公开透明，有利于公众了解政府，有利于国家治理的更好实现。
    
    审计结果公告不仅为公民参与国家治理、行使监督权提供必要渠道，同时也为国家审计自身创造了制约监督方式、实现国家“免疫系统”的免疫系统功能。
    
    经验证明，不受监督的权力容易导致权力滥用和腐败发生。国家审计机关作为政府权力的监督机构，对这种权力的约束也是必不可少的。审计结果公告实现社会公众的广泛参与，具有“免疫系统”的自我揭示功能，保证国家审计“免疫系统功能”能够实现良性循环，是国家审计接受民主监督和舆论监督的重要途径。国家审计通过审计公告制度等方式，引入民主监督对国家审计的检验，即是对自身权力的监督和激励。
    
    （二）创新审计方式，强化权力监督与制约
    国家审计关注政府责任，实际上是政府运用审计手段，建设透明化、法制化的政府。这种主动性的法制化，是我国民主法治建设的特点。因此，更要从推进民主法治建设、强化权力监督与制约的高度，科学选择审计重点，创新审计方式，为政府全面履行行政职责服务、保障人民群众的民主监督保驾护航。
    
    在法治社会里，政府、组织和个人都享受法律赋予的权利，同时也相应承担法律赋予的责任。任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。因而，现阶段国家审计对权力制约和监督的一个重要方面，就是加强对党政领导干部经济责任审计，以建设责任政府、法治政府为目标，加大揭露、惩治腐败的力度。国家审计从聚焦于经济活动层面的审查监督到深入落实到人员层面，不仅对政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计，查错防弊，还要进一步追溯到相关人员权力的行使和责任的承担。
    
    政府财政审计在创设之初就作为审计的重中之重，在社会主义市场经济条件下，财政财务审计更应该推陈出新。公共资源是由政府来管理的，在社会主义市场经济条件下，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，由此而形成公共财政制度。公共财政是政府治理的重要工具，政府对经济的影响作用主要表现在对公共财政的管理上。各国的政府改革，都将预算与财务管理改革作为重点，制定严格的法律制度，对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约。政府绩效审计能有效防范公共资源浪费、效率低下等问题。开展绩效审计，实质上就是关注政府财政收支，特别是国家支出的经济性、效果性和效率性，关注政府依法履行所承担的公共经济责任。以建设效能政府为目标，推进绩效审计，提高行政效益，评价和规范公共资源的管理和使用。国家审计关注政府公共经济责任，强化对公共支出的审计监督，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，完善政府管理，推进政府的民主法治进程。
    
    审计通过对权力的监督，不但要做到揭露具体问题，而且把国家审计实施与开展审计研究结合起来。通过开展经济责任审计、绩效审计，对经济领域带倾向性的问题、制度政策方面的缺陷进行分析研究，找出问题产生的背景原因，提出完善法制、改革体制、健全机制等方面的建议。使审计对权力的制约和监督作用不仅在查处具体案件上体现出来，而且在从宏观和体制问题解决上体现出来。（三）建立健全与其他监督主体间的协调机制
    
    从系统论的角度看，国家是一个统一的系统，包括审计在内的各个部门都有自己特定的位置地位和功能，不同的部门担负相应决策、执行和监督控制的职责。各部门之间具有一定的独立性，在法律规定范围内开展工作；同时每个部门都有一定的局限性，都只能监督和反映整个经济活动的一个侧面，这就决定了各个监督部门之间必须是分工协作、互相配合、互相促进。
    
    在实现国家治理的过程中，审计机关是代表国家进行经济监督的部门，它地位特殊、客观公正，不受其他行政机关团体和个人的干涉。审计的功能主要是监督决策的执行情况，并将决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策。审计监督的内容广泛，涉及经济活动的不同层次、不同方面和不同环节，是国家治理系统中内生的监督控制系统。审计的性质职能与其他部门也不同，审计是对其他部门进行监督和制约的部门，也是对经济活动进行综合监督的部门。由于监督的全面性，能够取得各方面的材料，便于综合总揽全局从宏观和整体上看问题，从而发现一些薄弱环节，将这些信息传递反馈到有关部门能够引导或促进有关部门加强督改完善。
    
    审计的作用相比较于公安、检察、法院、纪检等部门来说，有自己的特点。公、检、法等部门只有立案才能进行侦查，而立案是有一定标准的，这就限制了公、检、法立案侦查的范围。审计则不同，凡属法定审计范围内的对象，随时都可以被审计。揭露问题是审计的基本功能，但审计的根本目的不是查案，而是经济监督。不管有没有腐败问题都可以进行审计，在审计过程中可以发现案件线索，这就使任何产生腐败的地方都可能暴露在审计的视野里。不仅被审计单位的腐败问题会被揭露，对未被审计的单位的腐败分子也有着长久的震慑。
    
    但同时我们应该意识到，审计机关虽拥有审计监督权，却缺少强制执行的权力，这就在一定程度上削弱了审计监督的执行力。而将已经发现的案件线索移交给公、检、法等部门，就可以保证审计监督的效力的贯彻实施。所以，审计监督不排斥其他监督部门的职能，也不是对其他部门监督的重复，它不但没有削弱各部门的业务和作用，而充实和完善整个经济监督体系。单纯地强调某个部门的作用都是不完善的，只有各个监督主体之间互相配合，才能最终促进监督体系更加正确地发挥作用，从而保证国民经济的良性运行，推进民主法治建设，实现国家治理的最终目标。
    
    刘家义审计长强调，国家审计作为国家治理的重要组成部分，审计“免疫系统”功能是现今国家审计职能发挥作用的着力点。国家审计通过有效监督制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在推进民主法治建设中发挥了积极作用。审计机关成立30年来的经验表明，国家审计是在完善民主法治的过程中逐渐成长起来的，同时也已经在推进民主法治建设中体现自身的价值，我们有理由相信，国家审计在未来的国家治理，尤其是民主法治建设中，能够发挥更有力的作用。（张祥）
     
    参考文献：
    [1] 王鹏：扩大公众参与是构建民主执政的基础，载《理论探讨》2008年第6期。
    [2] 秦荣生：审计与民主政治，载《中国审计》2003年第Z1期。
    [3] 张立民、张阳：国家审计的定位与中国政治民主建设，载《中山大学学报（社会科学版）》2004年第3期。
    [4] 赵小明：审计：民主与法制建设的利器，载《审计与经济研究》2005年第6期。
    [5] 陈仲：论民主的法治功能，载《行政论坛》2012年第2期。
    [6] 文汉 ：浅析中国的法治与民主现状，载《法治与经济（中旬刊）》2010年第2期。
    [7] 刘家义：以科学发展观为指导推动审计工作全面发展，载《审计研究》2008年第3期。
    [8] 唐辉荣：审计“免疫系统”运行结构模型的构建，载《审计信息》2009年第6期。

【关闭】    【打印】