基本国家治理的政府绩效审计研究
陈美燎 巩向学 屈丹（审计署上海办）
摘要：政府绩效审计是国家审计的重要组成部分，是国家审计机关或审计人员依法对各级政府、部门及相关企事业单位的相关政策、活动、项目及功能就其经济性、效果性、效率性独立进行评价，旨在推进政府改进管理，提高效益，促进完善国家治理。本文通过对国家治理、政府绩效审计的内涵以及两者关系的深入分析，对国家治理理念下我国政府绩效审计的主要职能定位进行探讨，并对我国政府绩效审计发展提出相关建议。
关键字：国家治理 政府绩效审计
一、国家治理与政府绩效审计内涵
国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。政府绩效审计作为国家审计的重要组成部分，是国家审计机关或审计人员依法对受托管理公共资源的各级政府、部门及相关企事业单位的相关政策、活动、项目及功能就其经济性、效果性、效率性独立进行评价，并从完善国家治理的角度提出相关改进意见，推动完善国家治理。
（一）国家治理的内涵。国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理不但追求国家安全、捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定等目标，还关注国家治理行为的成本与效益，促进实现科学发展。因此，国家治理是追求在一定管理成本下尽可能实现治理绩效的最大化，或在一定治理绩效下尽可能实现治理成本的最小化。
（二）政府绩效审计内涵。政府绩效审计是国家审计机关或审计人员依法对受托管理公共资源的各级政府、部门及相关企事业单位的相关政策、活动、项目及功能就其经济性、效果性、效率性进行独立评价，并从完善国家治理的角度提出相关改进意见，推动完善国家治理。经济性、效率性和效果性是政府绩效审计的三个要素。经济性，是指在保证质量的前提下，以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约；效率性是指产出与投入之间的关系；效果性是指目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。
二、国家治理与政府绩效审计的关系
审计随着受托责任的产生而产生，也随着受托责任的发展而发展。社会经济活动中受托责任关系和内容的不同，决定了与其相对应的审计形式。政府绩效审计作为国家审计的组成部分，与当前作为公共受托责任关系的国家治理，两者之间存在着密切关系。
（一）国家治理是政府绩效审计产生和发展的需求因素。
1. 国家治理是政府绩效审计产生需求因素。政府绩效审计是随着国家治理作为公共受托经济责任内涵而产生。政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，对公共资源的所有者负有不断提高公共资源使用效率、效果的责任；随着民主与法治的极大进步，在公共受托责任关系中作为委托人的社会公众，不仅要求作为受托人的政府合法履行职责，而且还要合理、有效地运用公共资源。但政府是否按照经济性、效率性、效果性原则使用和管理受托的公共资源并不能由政府自己说了算数，而应由国家审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任进行评价。因此，国家审计作为在公共受托责任关系中的独立第三方，根据国家治理这一公共受托责任关系的需要开展政府绩效审计。
2. 改善国家治理是政府绩效审计发展的需求因素。建立高效国家治理是整个社会发展的客观要求，而政府绩效审计作为维护行政责任和强化公共支出审计监督的重要环节，可以很好地促使政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、经济性、效益性。因此，为改善国家治理，优化对公共资源的使用和管理，国家治理需要通过政府绩效审计评价政府行为的经济性、效率性、效果性，评价政府法定职责的履行情况,发现审计问题并提出审计建议，从而促进国家治理的改善，不断完善国家治理管理，推进民主法治化进程。
（二）绩效审计的发展受制于国家治理的完善水平。
政府绩效审计的开展需要具备一定条件，政府绩效审计是否能够顺利地开展，与社会经济条件及其国家治理发展程度有着必然的联系。
1.政府绩效审计受制于国家治理水平。在国家治理中制度是有着层级结构的层次，更高的制度对于层次较低的制度具有统驭作用，不同层次的制度以及同一层次的不同制度相互作用以达到国家治理目标最优化。在国家治理的一系列制度中，政府绩效审计制度作为国家审计的重要组成部分，必然受制于那些更为根本、层次更高的治理制度，特别是那些决定绩效审计需求的制度。
2.国家治理发展是政府绩效审计发展必要条件。政府绩效审计需要较为完善的国家治理，国家治理发展是政府绩效审计发展的必要条件。一方面通过科学的国家治理减少了腐败和舞弊现象，减轻了合法合规性审计的压力，审计机关有更多的力量开展政府绩效审计；另一方面，良好的法制环境、完善的政府绩效评价体系等能为开展和完善政府绩效审计创造良好审计环境。
（三）政府绩效审计推动完善国家治理。
政府绩效审计作为国家审计的重要组成部分，是一项国家治理活动，是国家治理结构的重要组成部分，通过审计，监督政府行为经济性、效果性、效率性，并为其治理主体提供支持性服务。政府绩效审计通过监督、鉴定以及评价等方式，评价政府经济决策、管理、执行等活动的科学性，经济效益的高低优劣，从而找出显在与潜在的偏差，并有针对性地提出纠正或预防偏差的意见和建议，以促使其改善管理、提高效益，不断完善国家治理。
三、基于国家治理理念我国政府绩效审计的职能定位
国家审计是国家治理的重要组成部分，因此审计职能不可能超越国家治理的职能，是国家机器内在监督机制，而政府绩效审计作为国家审计的一种审计方式，根本目标是以一定的监督、监察和评价等方式，监督政府在实现目标过程中行为的经济性、效率性、效果性，推动完善国家治理。我国政府绩效审计在国家治理中具备以下职能：
（一）推进政治体制改革。
我国实行的是人民当家作主的社会主义政治制度，人民是国家真正的主人，在公共受托经济责任关系中人民是委托方，人民对公共资源有监督、审查、评价的要求和权利。因此，国家治理中政府必须接受人民的监督，才能保证其真实性、合理性、有效性。但目前，我国政府仍存在低效、腐败等问题，国家治理不够完善。因此，政府在加快社会主义政治体制改革的形势下，建立科学、有效的政府绩效审计制度，加快政治体制改革的步伐，推动完善国家治理。
（二）完善社会主义市场经济体制。
经过三十多年的改革开放，我国已逐步确立和完善社会主义市场经济体制，市场配置资源的基础性作用越来越明显并占主导地位，政府机构的主要功能是纠正市场失灵和超越市场、引导市场，以弥补市场失灵，促进社会经济健康、协调和可持续发展。开展政府绩效审计，一方面，对政府使用、配置资源的行为起到调节、制约、监督作用；另一方面，保证了市场配置资源基础性作用，促进我国社会主义市场经济体制的进一步完善。
（三）推动政府职能转变。
政府是国家治理的主要主体，随着我国民主和法制的发展，人民不仅要求政府自身要廉洁而且要高效，这就要求我国政府实现职能的转变，在搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。通过政府绩效审计，监督政府行为合理和有效性。反映政府职能和责任是否到位或越位，能力与责任是否匹配，进而促进改进机构设置，强化政府责任，提高政府管理的效率，实现政府职能转变。
（四）克服官僚主义，推动建立廉洁高效政府。
政府官员有产生官僚主义的倾向，而官僚主义的实质是滥用权力，其结果是资源利用效率的低下。因此，通过政府绩效审计对政府工作的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，克服官僚主义和腐败现象, 促进政府民主决策、科学理财、高效服务，克服官僚主义，从而推动建立廉洁高效的政府。
（五）促进转变经济发展模式。
我国是人口大国，资源人均拥有率低，资源短缺已严重制约我国经济的发展。我国经济的经过三十多年的快速增长，已逐步由粗放型增长方式向集约型增长方式转变，就是以尽量少的资源创造更多的效益，这就要求实现高效的国家治理以实现经济可持续发展。通过政府绩效审计，监督政府管理公共资源的经济性、效果性、效率性，反映经济和社会是否可持续发展，进而影响经济增长方式的转变，促进我国经济可持续发展。
四、完善我国政府绩效审计的几点建议
我国政府绩效审计自开展以来，取得了很大的发展，但在推进改善国家治理方面还有一些工作要做，一是进一步完善政府绩效审计的法律规范体系，二是探索更加多样化政府绩效审计评价指标体系，三是采取多元化的政府绩效审计组织方式，四是加大审计成果有效利用程度。（陈美燎 巩向学 屈丹）
参考文献：
[1]刘家义.国家审计与国家治理.中国审计，2011（8）.
[2]李厚喜.国家治理视角下的审计职能定位分析.审计月刊，2012（2）.
[3]王新宇.基于政府行政治理视角政府绩效责任审计的地位探讨.商情，2012（16）.
关键字：国家治理 政府绩效审计
一、国家治理与政府绩效审计内涵
国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。政府绩效审计作为国家审计的重要组成部分，是国家审计机关或审计人员依法对受托管理公共资源的各级政府、部门及相关企事业单位的相关政策、活动、项目及功能就其经济性、效果性、效率性独立进行评价，并从完善国家治理的角度提出相关改进意见，推动完善国家治理。
（一）国家治理的内涵。国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理不但追求国家安全、捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定等目标，还关注国家治理行为的成本与效益，促进实现科学发展。因此，国家治理是追求在一定管理成本下尽可能实现治理绩效的最大化，或在一定治理绩效下尽可能实现治理成本的最小化。
（二）政府绩效审计内涵。政府绩效审计是国家审计机关或审计人员依法对受托管理公共资源的各级政府、部门及相关企事业单位的相关政策、活动、项目及功能就其经济性、效果性、效率性进行独立评价，并从完善国家治理的角度提出相关改进意见，推动完善国家治理。经济性、效率性和效果性是政府绩效审计的三个要素。经济性，是指在保证质量的前提下，以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约；效率性是指产出与投入之间的关系；效果性是指目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。
二、国家治理与政府绩效审计的关系
审计随着受托责任的产生而产生，也随着受托责任的发展而发展。社会经济活动中受托责任关系和内容的不同，决定了与其相对应的审计形式。政府绩效审计作为国家审计的组成部分，与当前作为公共受托责任关系的国家治理，两者之间存在着密切关系。
（一）国家治理是政府绩效审计产生和发展的需求因素。
1. 国家治理是政府绩效审计产生需求因素。政府绩效审计是随着国家治理作为公共受托经济责任内涵而产生。政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，对公共资源的所有者负有不断提高公共资源使用效率、效果的责任；随着民主与法治的极大进步，在公共受托责任关系中作为委托人的社会公众，不仅要求作为受托人的政府合法履行职责，而且还要合理、有效地运用公共资源。但政府是否按照经济性、效率性、效果性原则使用和管理受托的公共资源并不能由政府自己说了算数，而应由国家审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任进行评价。因此，国家审计作为在公共受托责任关系中的独立第三方，根据国家治理这一公共受托责任关系的需要开展政府绩效审计。
2. 改善国家治理是政府绩效审计发展的需求因素。建立高效国家治理是整个社会发展的客观要求，而政府绩效审计作为维护行政责任和强化公共支出审计监督的重要环节，可以很好地促使政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、经济性、效益性。因此，为改善国家治理，优化对公共资源的使用和管理，国家治理需要通过政府绩效审计评价政府行为的经济性、效率性、效果性，评价政府法定职责的履行情况,发现审计问题并提出审计建议，从而促进国家治理的改善，不断完善国家治理管理，推进民主法治化进程。
（二）绩效审计的发展受制于国家治理的完善水平。
政府绩效审计的开展需要具备一定条件，政府绩效审计是否能够顺利地开展，与社会经济条件及其国家治理发展程度有着必然的联系。
1.政府绩效审计受制于国家治理水平。在国家治理中制度是有着层级结构的层次，更高的制度对于层次较低的制度具有统驭作用，不同层次的制度以及同一层次的不同制度相互作用以达到国家治理目标最优化。在国家治理的一系列制度中，政府绩效审计制度作为国家审计的重要组成部分，必然受制于那些更为根本、层次更高的治理制度，特别是那些决定绩效审计需求的制度。
2.国家治理发展是政府绩效审计发展必要条件。政府绩效审计需要较为完善的国家治理，国家治理发展是政府绩效审计发展的必要条件。一方面通过科学的国家治理减少了腐败和舞弊现象，减轻了合法合规性审计的压力，审计机关有更多的力量开展政府绩效审计；另一方面，良好的法制环境、完善的政府绩效评价体系等能为开展和完善政府绩效审计创造良好审计环境。
（三）政府绩效审计推动完善国家治理。
政府绩效审计作为国家审计的重要组成部分，是一项国家治理活动，是国家治理结构的重要组成部分，通过审计，监督政府行为经济性、效果性、效率性，并为其治理主体提供支持性服务。政府绩效审计通过监督、鉴定以及评价等方式，评价政府经济决策、管理、执行等活动的科学性，经济效益的高低优劣，从而找出显在与潜在的偏差，并有针对性地提出纠正或预防偏差的意见和建议，以促使其改善管理、提高效益，不断完善国家治理。
三、基于国家治理理念我国政府绩效审计的职能定位
国家审计是国家治理的重要组成部分，因此审计职能不可能超越国家治理的职能，是国家机器内在监督机制，而政府绩效审计作为国家审计的一种审计方式，根本目标是以一定的监督、监察和评价等方式，监督政府在实现目标过程中行为的经济性、效率性、效果性，推动完善国家治理。我国政府绩效审计在国家治理中具备以下职能：
（一）推进政治体制改革。
我国实行的是人民当家作主的社会主义政治制度，人民是国家真正的主人，在公共受托经济责任关系中人民是委托方，人民对公共资源有监督、审查、评价的要求和权利。因此，国家治理中政府必须接受人民的监督，才能保证其真实性、合理性、有效性。但目前，我国政府仍存在低效、腐败等问题，国家治理不够完善。因此，政府在加快社会主义政治体制改革的形势下，建立科学、有效的政府绩效审计制度，加快政治体制改革的步伐，推动完善国家治理。
（二）完善社会主义市场经济体制。
经过三十多年的改革开放，我国已逐步确立和完善社会主义市场经济体制，市场配置资源的基础性作用越来越明显并占主导地位，政府机构的主要功能是纠正市场失灵和超越市场、引导市场，以弥补市场失灵，促进社会经济健康、协调和可持续发展。开展政府绩效审计，一方面，对政府使用、配置资源的行为起到调节、制约、监督作用；另一方面，保证了市场配置资源基础性作用，促进我国社会主义市场经济体制的进一步完善。
（三）推动政府职能转变。
政府是国家治理的主要主体，随着我国民主和法制的发展，人民不仅要求政府自身要廉洁而且要高效，这就要求我国政府实现职能的转变，在搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。通过政府绩效审计，监督政府行为合理和有效性。反映政府职能和责任是否到位或越位，能力与责任是否匹配，进而促进改进机构设置，强化政府责任，提高政府管理的效率，实现政府职能转变。
（四）克服官僚主义，推动建立廉洁高效政府。
政府官员有产生官僚主义的倾向，而官僚主义的实质是滥用权力，其结果是资源利用效率的低下。因此，通过政府绩效审计对政府工作的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，克服官僚主义和腐败现象, 促进政府民主决策、科学理财、高效服务，克服官僚主义，从而推动建立廉洁高效的政府。
（五）促进转变经济发展模式。
我国是人口大国，资源人均拥有率低，资源短缺已严重制约我国经济的发展。我国经济的经过三十多年的快速增长，已逐步由粗放型增长方式向集约型增长方式转变，就是以尽量少的资源创造更多的效益，这就要求实现高效的国家治理以实现经济可持续发展。通过政府绩效审计，监督政府管理公共资源的经济性、效果性、效率性，反映经济和社会是否可持续发展，进而影响经济增长方式的转变，促进我国经济可持续发展。
四、完善我国政府绩效审计的几点建议
我国政府绩效审计自开展以来，取得了很大的发展，但在推进改善国家治理方面还有一些工作要做，一是进一步完善政府绩效审计的法律规范体系，二是探索更加多样化政府绩效审计评价指标体系，三是采取多元化的政府绩效审计组织方式，四是加大审计成果有效利用程度。（陈美燎 巩向学 屈丹）
参考文献：
[1]刘家义.国家审计与国家治理.中国审计，2011（8）.
[2]李厚喜.国家治理视角下的审计职能定位分析.审计月刊，2012（2）.
[3]王新宇.基于政府行政治理视角政府绩效责任审计的地位探讨.商情，2012（16）.
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