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在转变经济发展方式过程中探索开展公共政策审计的SWOT分析
陈丙欣 (审计署郑州办)
 
【时间:2012年09月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    摘  要:转变经济发展方式是“十二五”时期我国经济发展的主线,围绕经济发展方式转变开展公共政策审计是国家审计参与国家治理的重要途径。在梳理国内外公共政策审计发展历程的基础上,运用SWOT分析法对在转变经济发展方式过程中开展公共政策审计的内部条件(优势、劣势)和外部条件(机遇、挑战)进行分析,并得出相应的策略组合,以期对我国公共政策审计的开展发挥积极作用。
    关键词:转变经济发展方式  公共政策审计  SWOT分析  国家治理
    
    自1982年我国恢复审计监督制度以来,我国审计机关坚持从国情出发,把国外好的的经验做法和中国的国情相结合,在财政财务收支审计的基础上,认真开展金融审计、企业审计、投资审计,并创造性地开展了经济责任审计,同时积极参与国家治理,发挥审计的“免疫系统”功能,对保证财政财务收支的规范性、维护国家财经法纪的严肃性和中央各项政策的贯彻落实发挥了积极作用,逐步探索出了一条具有中国特色的审计道路。特别是近年来,政府审计针对我国所面临的国际国内发展形势的变化,围绕国家转变经济发展方式的主线,独立或依托其他审计或审计调查项目,探索开展了公共政策审计,取得了较好社会效益。
    
     SWOT分析法又称为态势分析法,是由旧金山大学管理学教授韦里克于20世纪80年代初提出来的,最初被作为一种企业战略分析方法广泛应用,其核心思想是根据企业自身的既定内部条件和外部条件进行分析,找出企业的优势、劣势及核心竞争力之所在。其中,S代表strength(优势),W代表weakness(劣势),O代表opportunity(机会),T代表threat(挑战),其中,S、W是内部因素,O、T是外部因素。近年来,SWOT分析法被引入社会学领域,用于对计划、规划或战略的分析,即通过内部因素和外部因素的分析,形成对某项计划、规划或战略准确的认识、清晰的定位,以便于进一步开展工作。本文试图通过运用SWOT分析法,深入分析在转变经济发展方式过程中开展公共政策审计所面临的内部条件(优势、劣势)和外部条件(机遇、挑战),从而为更好地开展公共政策审计提供有益的政策建议。
    
    一、公共政策审计发展历程
    
    《辞海》中对政策的解释为:“国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则”。顾名思义,公共政策是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策审计则是国家审计机关在法定职权范围内,从形式、事实、价值三个维度,对公共政策、公共政策系统(政策主体、政策客体、政策环境)、公共政策过程(政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等)和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。公共政策审计最早开始于美国,近年来,伴随着国家审计在国家治理中作用不断增强,职能范围不断拓展,我国审计机关也逐步探索实施公共政策审计。
    
    (一)国外公共政策审计开展情况。
    
    二战后,鉴于凯恩斯主义所倡导的国家干预思想在应对1929年-1933年资本主义世界大危机中发挥的积极作用,西方发达资本主义国家普遍采用了凯恩斯主义的做法,实施扩张性财政政策,加大对经济活动的干预。到了20世纪60年代,为应对凯恩斯主义所带来的公共管理体制僵化迟钝,行政机构膨胀、政府管理低效的问题,西方各国兴起了“重塑政府”、“再造公共部门”的新公共管理运动。新公共管理运动促进了政府绩效管理理念的形成,结果导向型预算管理模式奠定了政策评估理论和实践的基础,为公共政策评估创造了良好的政治环境和管理环境。20世纪70年代,美国审计署(Government Accountability Office,简称GAO) 最先开始雇用科学家、精算师和保健、公共政策、计算机等方面的专家,开展公共政策执行效果审计。随后法国、英国、加拿大等国也相继开展了公共政策审计相关业务。目前,世界各国国家审计机关普遍开展了与公共政策相关的审计业务活动,且取得了较好的审计效果。
    
    在世界各国开展的公共政策审计中,美国开始的最早,也最为成熟。GAO作为独立监督部门,关注一切影响国家政治、经济、社会发展的重大事项,以独立、客观、专业的视角评估政府的职责履行以及政策目标的实现,逐渐在国会和联邦事务中发挥着日益重要的作用。其开展公共政策审计评估的主要特点为:一是主体独立权威,确保审计评估结果客观公正;二是立足宏观,合理确定审计评估项目;三是适应政策目标,灵活运用审计组织方式;四是发挥信息优势,科学选择审计评估方法;五是公开透明,强调审计评估结果效用最大化。
    
    法国对公共政策实施分级评估,中央部门的公共政策评估,一般由国家级的评估机构组织和实施;地方政府公共政策的评估,以评估专员(5万人口以上的城市采用)、评估处(省级政府采用)、集体评估机构(大区评估委员会)负责实施。在方法上主要是以定性分析为基础,定量分析为手段,采用定性与定量相结合的方法进行评估。如法国国家审计法院主要从五个方面对政府公共政策进行评估:(1)是否设定工作目标;(2)是否有达到目标的具体指标;(3)是否有一个计算机信息系统;(4)行政行为是否合法,又有一定的灵活性;(5)是否合理使用达到目标的资源条件。
    
    (二)我国公共政策审计发展现状。
    
    我国的公共政策审计起步较晚,目前仍处于探索阶段。这主要表现在两个方面:一是相关的理论研究成果较少,在中国期刊网上检索“政策审计”只有8条记录。二是审计实践经验比较匮乏,我国传统的审计模式主要围绕政府的财政、财务收支的真实性、合法性,对于效益性虽有所关注,作用并不突出。近年来,依托于财政财务收支和其他审计项目,尝试开展了一些政策审计,如开发区财税政策专项调查(2006)、国际金融危机对我国实体经济影响专项调查(2008)、全国地方政府性债务审计(2011)等,但还没有形成系统性。
    
    从某种意义上来说,我国目前公共政策审计不仅滞后于西方发达国家公共政策审计的发展,也严重滞后于我国经济社会发展实践的需求。长期以来,我国一直实施的是政府主导型经济发展模式,政府的政策、决策对行业、地区经济的发展往往起着至关重要的作用。如果政府制定、执行政策缺乏有效的监督和约束,极易出现决策失误,效益低下。而审计作为经济社会健康运行的“免疫系统”和国家治理的重要组成部分,开展公共政策审计已迫在眉睫。
    
    二、新形势下开展公共政策审计的SWOT分析
    
    “十二五”规划明确指出,在未来五年乃至更长时间,把加快转变经济发展方式作为主线,并同时作为在我国经济社会领域推进的一场深刻变革,着力实现发展理念的更新、模式的转型、路径的转换,以使我国扎实走上科学发展的轨道。而要转变经济发展方式,国家和各级政府必定会推出一系列的政策来调整产业结构、优化产业布局、缩小城乡和区域差距、稳步提高人民的生活水平。在这个过程中,国家审计可以通过关注财政资金流向,切实发挥审计的经济监督作用,对涉及产业结构调整、淘汰落后产能资金等的筹集和使用进行全过程监督;通过开展审计调查及时跟踪相关政策的实施效果;通过发挥审计建设性作用为完善相关政策、健全体制机制建言献策。国家审计要实现通过对重大宏观经济政策落实情况的审计,监督检查国家宏观政策措施的落实情况和实际效果,在保障政令畅通和宏观经济政策目标实现方面发挥积极、卓有成效的作用,首先需要摸清家底、厘清在转变经济发展方式的大环境下国家审计开展公共政策审计的内部条件(优势、劣势)和外部条件(机遇、挑战)。
    
    (一)开展公共政策审计的内部条件
    
    1.开展公共政策审计的优势
    (1)国家审计综合性强,可以全面地反映政策从形成到终结全过程。
     国家审计作为综合性的经济监督部门,具有接触部门多,信息面广的优势。在开展公共政策审计过程中,审计人员在走访政策的制定、执行、效果评估各相关部门的基础上,通过信息收集、积累、分析、提炼,可以超越单一监督部门的“条条”思考模式,提出综合性的审计建议,避免出现常见的“头痛医头,脚痛医脚”短视现象。同时,在开展公共政策审计过程中,国家审计一方面可以监督和约束执行主体的行为,审查其在政策执行过程中应尽的、适时地提供必要资源、进行必要管理和检查的义务履行情况。另一方面可以对政策的执行过程进行全程跟踪,评价执行主体行为的合法性、恰当性、时效性,以及其行为对政策执行效果的影响程度,约束执行主体尽职尽责。同时,国家审计还可以对第三方的验收、政策评估情况进行检查,审查其验收、评估所依据的材料是否真实,手段和方法是否科学,过程是否严谨,结果是否客观公正,有无与委托方串通,提供不真实结果的行为。
    (2)国家审计独立性强,可以客观地评价政策的执行情况。
     国家审计作为独立的监督部门,其地位是由我国最高法律所规定的。我国《宪法》第九十一条明确规定 “审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。 独立性是审计的本质要求和灵魂,是审计的客观性、公正性、权威性和有效性的前提。审计的独立性体现在组织、人员、经费等方面,审计组织上的独立性表现在审计机关单独设置,与被审计单位没有组织上的隶属关系,这就保证审计机关能够依法独立地开展工作。审计人员上的独立性是指审计人员与被审计单位不存在厉害关系,不参与被审计单位的经营管理活动,这就保证了审计人员能够客观地作出审计评价。审计经费的独立性则是指审计机关有自己专门的经费来源,保证有足够的经费独立自主地实施审计,这就割断了审计机关和被审计单位的经济联系,是保障审计机关独立行使审计监督权的重要措施。正是由于国家审计的独立性,提高了国家审计的公信力,保证了国家审计可以客观地对政策执行的情况进行监督评价。
    (3)国家审计的建设性作用,可以在反馈政策执行效果的同时提供完善政策的相关建议。 
     温家宝总理在2007年底视察审计署时指出,审计机关要进一步促进深化改革、完善制度,充分发挥审计监督的建设性作用。审计的建设性作用要求审计人员能够做到宏观意识和微观能力的统一,一方面能够从微观层面入手,揭露和查处重大违法违规问题;另一方面能够立足于国家审计的目标和任务,从全局的角度思考问题,深入分析和解释体制机制制度方面的问题,推动体制机制创新。如审计机关在应对金融危机开展的系列审计中,以审计结果公告等为平台,在向社会公众反映审计查处问题的同时,在完善制度、加强管理、规范程序等方面提出了一系列建设性的建议,为保证国家政策的贯彻落实发挥了积极的作用。
    
    2.国家审计开展公共政策审计的劣势
    由于我国上世纪80年代才恢复国家审计制度,且早期的审计项目多围绕政府的财政财务收支开展,近年来,虽然依托于财政财务收支和其他审计项目,尝试开展了一些政策审计,但还没有形成系统性,审计实践经验积累较少。开展公共政策审计,需要有科学完善的规划作为指引,使审计人员能够明白公共政策审计的内涵、重要性、审计的范围、主要内容、重点和主要方法等。        
    公共政策的宏观性和综合性强,而公共政策审计要求对公共政策、公共政策系统、公共政策过程和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等,这就要求审计人员既要有知识广度,还要有知识深度,既能从宏观着眼,了解政策制定的初衷和所带来的结果,又能从微观入手,剖析公共政策执行过程中存在的问题。“十二五”以来,国家出台的转变经济发展方式的相关政策,既有调整产业结构、扶持战略性新兴产业发展的产业政策,又有支持落后地区发展、统筹城乡发展的区域政策,对审计人员的知识结构和综合素质也提出了更高的要求。
    
    (二)开展公共政策审计的外部条件
    1.开展公共政策审计面临的机遇
    (1)经济社会发展的实践呼吁开展公共政策审计。
    进入新世纪以来,国际经济形势复杂多变,如国际金融危机、欧债危机等都对国内的经济运行产生了明显的冲击,为了熨平国际经济形势对国内经济发展的影响,保持国民经济持续、健康发展,党中央、国务院出台了一系列的财政和金融政策。这些政策本身是否科学合理,执行情况如何、效果如何,在执行的过程中是否有违法违规问题产生,迫切需要有一个独立权威的机构对政策的制定、执行、效果进行监督和评估。以2008年国际金融危机为例,国际金融爆发后,为了应对国际金融危机对国内经济的冲击,我国政府迅速出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施,及时制定完善了一系列保增长、扩内需、调结构、惠民生的政策,形成了系统完整的促进经济平稳较快增长的一揽子计划。然后这些政策的实施效果如何,是否实现了最初的政策意图,成为了全国上下关注的焦点问题。为了科学评估政策的执行效果,解答社会各界的疑惑,我国审计机关在把握政策出台背景的基础上,以“通过审计调查,了解政策的执行是否合法合规,是否偏离政策导向,具体措施是否切实有效,政策的实施是否实现预定的目标任务”为审计目标,从资金保障、政策效果、资金使用、项目建设管理等几个方面重点切入,及时跟踪了解政策的执行情况和效果,取得了较好的审计效果,也为我国开展公共政策审计积累了宝贵的经验。
    (2)开展公共政策审计是国家审计参与国家治理的重要途径。
    开展公共政策审计,国家审计机关可以通过跟踪政策执行情况,及时、准确揭示影响政策执行效果,阻碍政策落实,或导致政策偏离预期目标的客观影响因素,提出切实可行的意见和建议,通过特定的渠道,与政策的制定和执行者进行及时、反复、充分的信息交换和沟通,纠正和消除政策执行偏差,避免政策执行中发生变形,保障政令畅通、政策落实,达到实现国家良好治理的目的。因此,从这个角度上可以说,开展公共政策审计是国家审计参与国家治理的重要途径。
    同时,2011年6月发布的《审计署“十二五”审计工作发展规划》中明确指出“加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计,促进政令畅通,保障各项政策措施落实到位”、“注重从体制、机制、制度层面发现和分析研究问题,提出审计意见和建议,促进政策、法律、制度的落实和完善”。因此在今后的审计实践过程中,积极探索开展公共政策审计应是国家审计参与国家治理的重要方向之一。
    
    2.开展公共政策审计面临的挑战
    (1)公共政策具有周期性、时效性。
    在市场经济条件下,公共政策是一国政府干预社会经济生活的重要手段,用以纠正市场缺陷,保持经济平稳发展,当政策干预切合经济发展的要求时,经济就蓬勃发展;反之,当政策干预与经济发展相悖时,经济就呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。公共政策周期是指公共政策经过制定——执行——评估——监督——终结这几个阶段形成的一个周期。因为公共政策具有周期性,要求在开展公共政策审计时,必须选准切入点,否则就无法达到好的审计效果。对于一项政策,如果在制定阶段就切入,则很难对其执行和效果进行评估,因此,我们在选择审计项目时如果是政策跟踪审计在政策执行阶段就可以介入,而如果是效果评价审计则要在评估阶段之后介入较好。
    同时,公共政策的另一个显著特点就是时效性,因此也就要求公共政策审计具有时效性。公共政策审计的时效性要求选择那些与当前或者未来现实紧密相关,或影响持续时间长的政策主题,即公共政策审计对象的选取要能够提现时效性,反映当下党委和政府及人民群众关注的热点、焦点。    
    (2)公共政策效果的评估较为困难。
    公共政策评估有助于完善政策体制、改进政策质量、进而提升政策绩效, 但实际操作中对公共政策进行评估则较为困难。目前,在我国公共政策评估领域存在着不少困难,如评估体系不健全、缺乏统一的评价标准和评价方法等。然而开展公共政策审计必然要进行公共政策评估,我们传统的审计项目多集中于查找、发现问题,进而提出相关的政策建议,对于公共政策进行评估,则很少涉及。
    
    三、新形势下开展公共政策审计的策略组合 
       
    运用SWOT分析法不仅要能够深入分析内部条件和外部条件,厘清现状,关键还要利用分析结果得出如何最优利用资源,如何发挥优势的结论。根据上面对新形势下开展公共政策审计的优势、劣势、机遇、挑战的分析,形成以下策略组合:
    
    (一)发挥优势,抓住机遇,积极探索,改善劣势,分步骤、有重点地开展公共政策审计(SO及WO策略)。
    
    转变经济发展方式是我国政府在“十二五”乃至更长时期内经济发展的中心工作,围绕转变经济发展方式,开展公共政策审计是国家审计的应有之义,同时也是国家审计参与国家治理的重要途径。虽然目前我国的公共政策审计仍处于起步和探索阶段,但我国国家审计具有综合性、独立性强等优势,因此在下一阶段的工作中,国家审计应发挥自身综合性、独立性、建设性的优势,顺应经济社会发展的需要,制定公共政策审计发展规划,有步骤、有重点地开展公共政策审计,同时有针对性地提高审计人员的综合素质。
    
     表1  探索开展公共政策审计的策略组合
    

优势(S):

1.国家审计综合性强;

2.国家审计独立性强;

3.国家审计的建设性作用

劣势(W):

1.公共政策审计实践积累少,缺乏系统规划;

2.审计人员综合素质有待提升。

机遇(O):

1.经济社会发展实践需要;

2.参与国家治理重要途径。

SO策略:

发挥优势,把握难得机遇,分步骤、有重点地开展公共政策审计。

WO策略:

1.抓住机遇,编制公共政策审计规划;

2.有针对性对审计人员进行培训。

挑战(T):

1.公共政策具有周期性、时效性;

2.公共政策效果的评估较为困难。

ST策略:

1.组织专门力量,对公共政策特点进行研究;

2.借鉴国外公共政策评价经验,探索政策评估方法

WT策略:

1.组织专门力量研究国外公共政策审计经验;

2.结合国情,探索创新


    
    (二)运用优势,深入研究,迎接挑战,转变劣势,在探索中开展公共政策审计(ST及WT策略)。
    目前,开展公共政策审计的主要挑战来自对公共政策规律性认识不够,政策评估的方法有待创新。在转变经济发展方式的大背景下,审计机关可以组织专门的力量,对公共政策的特点、规律性进行深入深究,同时加强国际合作交流,借鉴国外公共政策审计的经验,特别是政策评估的方法。在此基础上,科学地把握公共政策的周期性和时效性,积极探索新形势下适合我国国情的公共政策评估方法,推动我国公共政策审计的科学发展,更好地服务国家治理。(陈丙欣)
    
    
    
    
    参考文献:
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