国家金融审计发展趋势刍议
董济宇（审计署重庆办）
当前世界经济金融形势比较复杂，新兴经济体增长势头普遍趋缓，部分国家面临较为严重的通货膨胀和短期资本大进大出的风险。从国内看，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出，经济增长下行压力和物价上涨压力并存。在此背景下，今年年初召开的全国金融工作会议明确提出了深化金融改革、强化金融监管、保障金融安全的具体目标。这些都对政府金融审计提出了更高的要求，金融审计只有顺应经济社会发展的大趋势不断改善和提高，才能促进国家审计在国家治理中发挥更加积极的作用。国家金融审计发展趋势，主要有如下几个方面:
一、继续围绕党和国家工作中心开展金融审计，发挥审计在国家治理中的作用
国家审计不同于社会审计和内部审计，其本质属于政府公权力，审计工作始终要围绕党和国家的工作中心开展。根据目前的宏观经济环境和审计署关于金融审计的具体要求，金融审计今后的趋势大致为如下几个方面：一是密切关注国内外经济形势发展变化，有力揭示金融市场运行中存在的薄弱环节和系统性风险隐患，及时提出完善体制机制方面的审计建议。二是在宏观层面关注金融改革的推进落实情况，包括金融机构改革成效、多层次金融市场建立健全过程中面临的体制机制问题、利率和汇率市场化等制约金融调控效果的基础性制度改革等有关完善金融体系的重大事项。三是重点关注金融机构在推进经济结构调整，促进经济发展方式转变中发挥作用情况，具体说即是金融机构执行国家货币信贷政策和产业政策等方面是否到位。
二、继续准确把握金融审计在国家金融监管体系中的定位，发挥独立性和综合性的独特优势
当前涉及金融监管的机构和部门主要有国家审计机关、“一行三会”等专业监管部门、各金融机构内部审计部门和社会审计机构。国家审计机关具有其他三类部门所不具备的独立性和综合性的优势。国家审计直接向行政首长负责，不受任何部门和个人的影响，具有很强的独立性。同时，在当今金融领域混业经营的大趋势下，金融审计可以对多个领域进行审计监督，避免了监管真空。董大胜副审计长说过，“金融审计要抢占金融监管的至高点。”今后金融审计发展趋势，是要以国有及国有资本占控股地位或主导地位商业银行为重点，将全面审计与专项审计调查相结合，审计银行业与审计证券、保险业相结合，着力揭示金融领域系统性风险。同时加大“一行三会”审计力度，反映金融监管中存在的体制性障碍和制度性缺陷问题，积极探索金融政策实施效果评价审计和审计调查工作。
三、在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺失、内控失灵等金融系统性风险
发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和海量的新增贷款相比，审计所能直接覆盖的始终只是其中极小部分，单纯揭露几起大案要案并不能起到改善整个金融运行的目的。今后的金融审计，查处大案要案的目标不可放松，但在查处案件的基础上，应注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，就金融机构的法人治理结构、内部控制、风险管理、操作程序等环节作出较为全面客观的评价，揭示治理缺失、内控失灵等导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
四、紧跟国内金融业发展趋势，扩大审计对象范围
当前国内金融业发展迅速，混业经营发展较快，各大金融机构的经营领域出现交叉。同时，各种地方金融机构、非银行金融机构如雨后春笋般出现。为了审计不留“盲点”，必须扩大审计对象的范围。
一是适应金融混业经营趋势，加强非银行金融机构审计。尽管目前在法律层面还没有松动，但金融领域的混业经营已是大势所趋。一方面是商业银行、保险公司、证券公司之间的业务交叉愈加频繁，冠以“银证”、“银保”名称的金融产品层出不穷。另一方面是大型金融机构之间的并购行为层出不穷，大型金融控股集团隐然成形，甚至连金融业以外的大型央企也开始插足其间。金融审计要充分发挥从事混业监督的优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。
二是适应金融机构成立发展的趋势，在保持中央金融机构审计监督的同时，加大对地方金融机构的审计力度。目前金融审计的主要对象范围都限于中央级的大型金融机构。但例如各地的城市商业银行及农村商业银行等政府部委或地方出资建立的金融机构正呈高速发展趋势。这些地方金融机构在资产实力、内部管理等方面都相对薄弱，部分金融机构还存在着相当风险，但为了争夺市场份额不惜忽视风险防控，可能形成局部区域的系统性风险。金融审计应充分发挥自身优势，尽可能填补这部分审计空白领域，更为全面的发挥“免疫系统”作用。
五、把握本质、规避风险，对发展快速的金融创新产品进行重点审计
近年来，金融创新发展较快，形形色色的创新产品目不暇接。金融创新在促进金融市场发展的同时，也带来了新的金融风险，若不及时分析研究并解决这些风险隐患，其逐渐积聚可能会危及整个金融体系的健康稳健运行。一般的来说，金融创新分为四类：信用创新、风险转移创新、增加流动创新和股权创造创新。这些创新，有些是与国际金融接轨，有些是为了规避监管部门的检查监督。为规避风险，促进金融创新健康有序发展，今后的金融审计重点关注以下内容：一是审计金融创新产品的宏观影响，重点关注是否逃避金融监管，规避国家宏观调控政策的限制；二是审计金融创新产品的外部监管情况，重点关注相关监管制度和规范是否及时跟进；三是审计金融创新产品的内部风险控制情况，重点从产品设计和授权审批两方面关注金融创新产品的风险是否处于受控状态；四是审计金融创新产品的实际使用情况，重点关注是否存在违规操作、放大信用风险的问题。（董济宇）
一、继续围绕党和国家工作中心开展金融审计，发挥审计在国家治理中的作用
国家审计不同于社会审计和内部审计，其本质属于政府公权力，审计工作始终要围绕党和国家的工作中心开展。根据目前的宏观经济环境和审计署关于金融审计的具体要求，金融审计今后的趋势大致为如下几个方面：一是密切关注国内外经济形势发展变化，有力揭示金融市场运行中存在的薄弱环节和系统性风险隐患，及时提出完善体制机制方面的审计建议。二是在宏观层面关注金融改革的推进落实情况，包括金融机构改革成效、多层次金融市场建立健全过程中面临的体制机制问题、利率和汇率市场化等制约金融调控效果的基础性制度改革等有关完善金融体系的重大事项。三是重点关注金融机构在推进经济结构调整，促进经济发展方式转变中发挥作用情况，具体说即是金融机构执行国家货币信贷政策和产业政策等方面是否到位。
二、继续准确把握金融审计在国家金融监管体系中的定位，发挥独立性和综合性的独特优势
当前涉及金融监管的机构和部门主要有国家审计机关、“一行三会”等专业监管部门、各金融机构内部审计部门和社会审计机构。国家审计机关具有其他三类部门所不具备的独立性和综合性的优势。国家审计直接向行政首长负责，不受任何部门和个人的影响，具有很强的独立性。同时，在当今金融领域混业经营的大趋势下，金融审计可以对多个领域进行审计监督，避免了监管真空。董大胜副审计长说过，“金融审计要抢占金融监管的至高点。”今后金融审计发展趋势，是要以国有及国有资本占控股地位或主导地位商业银行为重点，将全面审计与专项审计调查相结合，审计银行业与审计证券、保险业相结合，着力揭示金融领域系统性风险。同时加大“一行三会”审计力度，反映金融监管中存在的体制性障碍和制度性缺陷问题，积极探索金融政策实施效果评价审计和审计调查工作。
三、在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺失、内控失灵等金融系统性风险
发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和海量的新增贷款相比，审计所能直接覆盖的始终只是其中极小部分，单纯揭露几起大案要案并不能起到改善整个金融运行的目的。今后的金融审计，查处大案要案的目标不可放松，但在查处案件的基础上，应注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，就金融机构的法人治理结构、内部控制、风险管理、操作程序等环节作出较为全面客观的评价，揭示治理缺失、内控失灵等导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
四、紧跟国内金融业发展趋势，扩大审计对象范围
当前国内金融业发展迅速，混业经营发展较快，各大金融机构的经营领域出现交叉。同时，各种地方金融机构、非银行金融机构如雨后春笋般出现。为了审计不留“盲点”，必须扩大审计对象的范围。
一是适应金融混业经营趋势，加强非银行金融机构审计。尽管目前在法律层面还没有松动，但金融领域的混业经营已是大势所趋。一方面是商业银行、保险公司、证券公司之间的业务交叉愈加频繁，冠以“银证”、“银保”名称的金融产品层出不穷。另一方面是大型金融机构之间的并购行为层出不穷，大型金融控股集团隐然成形，甚至连金融业以外的大型央企也开始插足其间。金融审计要充分发挥从事混业监督的优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。
二是适应金融机构成立发展的趋势，在保持中央金融机构审计监督的同时，加大对地方金融机构的审计力度。目前金融审计的主要对象范围都限于中央级的大型金融机构。但例如各地的城市商业银行及农村商业银行等政府部委或地方出资建立的金融机构正呈高速发展趋势。这些地方金融机构在资产实力、内部管理等方面都相对薄弱，部分金融机构还存在着相当风险，但为了争夺市场份额不惜忽视风险防控，可能形成局部区域的系统性风险。金融审计应充分发挥自身优势，尽可能填补这部分审计空白领域，更为全面的发挥“免疫系统”作用。
五、把握本质、规避风险，对发展快速的金融创新产品进行重点审计
近年来，金融创新发展较快，形形色色的创新产品目不暇接。金融创新在促进金融市场发展的同时，也带来了新的金融风险，若不及时分析研究并解决这些风险隐患，其逐渐积聚可能会危及整个金融体系的健康稳健运行。一般的来说，金融创新分为四类：信用创新、风险转移创新、增加流动创新和股权创造创新。这些创新，有些是与国际金融接轨，有些是为了规避监管部门的检查监督。为规避风险，促进金融创新健康有序发展，今后的金融审计重点关注以下内容：一是审计金融创新产品的宏观影响，重点关注是否逃避金融监管，规避国家宏观调控政策的限制；二是审计金融创新产品的外部监管情况，重点关注相关监管制度和规范是否及时跟进；三是审计金融创新产品的内部风险控制情况，重点从产品设计和授权审批两方面关注金融创新产品的风险是否处于受控状态；四是审计金融创新产品的实际使用情况，重点关注是否存在违规操作、放大信用风险的问题。（董济宇）
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