浅析政策执行跟踪审计的本质与功能
石传明（审计署成都办）
温家宝总理曾对审计工作提出“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的要求。可以发现，温总理的这一指示是对跟踪审计运行形式的精准概括。当然，除了上述温总理所提到的可以从“资金运行”这一角度来定位跟踪审计及形式外，还可以从被审计对象上考虑，如政策执行跟踪审计、工程建设跟踪审计等。在我国当前经济社会中，对政策执行情况的跟踪审计已经逐渐成为审计工作的重点。究其原因是，对政策执行的跟踪审计是国家审计在国家经济社会运行中实现“免疫系统”功能的重要渠道。
一、政策执行跟踪审计的本质
（一）有关跟踪审计的讨论。
跟踪审计并非审计理论与实务的新命题，时现等人（2006）在他们的研究中就指出，跟踪审计的实质是实时审计，又称同步审计，对这种审计方法的使用始于20世纪90年代后期。在十余年的发展中，跟踪审计最初是在工程建设领域得到广泛运用，相应的，针对工程建设跟踪审计的理论研究也得到了较好的发展。曹慧明（2005）在他的研究中指出，跟踪审计是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。纵观前人研究以及审计实务可以发现，跟踪审计的“跟踪”对象可以有多种，但究其本质，这种审计方法是将审计工作植入到了审计对象的活动期，分阶段对审计对象进行发现、反映、修正，从而保证审计对象的整体效益实现最大值。
本文在对审计署审计科研所2011年出版的《国外审计动态》学习中发现，以美国为代表的西方发达国家在跟踪审计实践上，重要方面之一就体现在对一些国家和地方法案的审计。同样，在我国，近年来政策执行上的跟踪审计已经成为国家审计工作中的重要方面之一，而且正是由此，国家审计“免疫系统”功能在国家经济社会中的作用不断强化，审计的影响力已经触及社会经济活动的各个领域。如，汶川地震灾后重建跟踪审计在保证建设效益方面的作用十分明显，引起了社会的广泛好评；而紧随中央经济政策的审计工作的规划与实施，在促进经济结构调整、改善民生等方面都发挥了关键作用。
（二）政策执行跟踪审计对“免疫系统”功能的实现。
刘家义审计长多次提出，国家审计是国家经济社会的“免疫系统”，经济社会运行中起到预防、揭示（提醒、反映、警示）和抵御障碍、矛盾和风险的功能。纵观国内外历史，他强调：“一个国家的审计作用发挥明显的时期，国家审计这个‘免疫系统’完善、‘免疫功能’健全、‘免疫力’很强，国家就兴盛；相反，所有由盛而衰的朝代，首先必然是经济社会运行的‘免疫系统’遭到了破坏。”一个国家的良好运转，需要政府机关制定的各种政策在政治经济活动中有效运行，国家政策指导和约束人的行为，所有个体的行为构成一个国家系统内的微观活动。由此可见，政策执行跟踪审计是国家审计在国家治理系统内发挥“免疫系统”功能的根本实现。
一方面，预防的前提是发现，而发现的关键是跟踪。只有通过审计，对政策的执行情况有及时、全面的了解，才能对政策本身有足够充分的认识，认识好问题才能把握好问题的发展规律。因此，只有对政策的执行情况进行跟踪审计，才能发现倾向性、苗头性问题，才能防止问题继续恶化的可能，达到控制、止损、预防的目的，国家审计的“免疫预防”功能才能得以实现。另一方面，政策执行情况究竟如何，效益是否明显，问题是否存在，需要哪些改进等等，回答这些问题都需要进行客观公正的认识、评价。而跟踪审计是将审计活动贯穿到政策执行的全过程，能够实现对政策执行情况的阶段性、整体性认识，批判性揭示问题，提供政策建议，提出解决措施，反映执行效益，警示问题走向。
二、国外案例介绍与分析
本文在此介绍的三个案例均来自美国，选自美国审计署于2011年至2012年间在官方网站公布的商业部门审计报告。出于文章内容的考虑，每个案例的介绍将基于本文前节对政策执行跟踪审计本质的讨论，主要介绍审计报告中涉及跟踪审计核心内容的部分。
案例1：《经济衰退期提高联邦政府医疗救助》（公告序号GAO-11-395）。该案例的背景是在美国的2007年12月至2009年6月间的经济衰退期，美国国会通过了《美国2009复苏与再投资法案》(Recovery Act)。复苏法案同时要求美国审计署研究如何暂时提高联邦政府医疗救助比率，以应对经济上的进一步衰退。报告的内容是关于美国审计署开展这项工作的介绍，以及得出的结论、给出的建议。
案例2：《最低工资提高后美属萨摩亚群岛和北马里亚纳群岛的就业、收入及基本产业情况》（公告序号GAO-11-427）。该案例是关于美国政府2007年颁布的一项提高最低工资政策的跟踪审计。政策内容是逐步提高美属萨摩亚群岛和北马里亚纳群岛居民的最低工资水平，最终到2018年、2016年分别与全国水平一致。美国审计署按要求于2010年、2011年以及此后每两年出具报告，介绍政策执行对两地经济发展的影响。
案例3：《进一步加强监督工作以实现政府聘用残疾员工数量》（公告序号GAO-12-568）。该案例是对美国13548号总统令执行情况的审计。法令于2010年7月出台，要求美国联邦政府在未来5年录用10万名残疾员工，为全国用人单位做好榜样，联邦人事管理局和劳工部负责督促执行。美国审计署审计了联邦人事管理局和劳工部的工作，抽查了教育部、社会安全局、管理和预算办公室、退伍军人事务部四个部门对法令的执行情况。
上述三个美国跟踪审计案例涉及到就业、医疗等民生问题，也关系到地区和行业的经济发展。从美国审计署的跟踪审计工作中可以看出，跟踪审计的对象可以是经济活动不同领域政策的执行。而对一项政策执行情况的跟踪只有保持长期、持续，审计监督的效果才会比较明显。同时，审计的目标应该是有针对性的，审计的过程应该从制定政策始起。
三、跟踪审计的功能在政策执行中的运用
国家审计“免疫系统”功能在我国经济社会政策执行中的作用及实现，均在审计长每年受国务院委托向全国人大常委会所作的审计工作报告中得以体现。本文的前部分内容主要是从对政策执行跟踪审计的理论和模型分析角度展开的，接下来的部分将根据这些分析的结果，简单探讨跟踪审计的预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能，在我国实现科学发展、转变经济发展方式，以及完成今年经济发展“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”六大目标方面，将如何发挥具体的作用。
首先，科学发展观要求的发展是速度与结构、质量、效益相统一的发展，发展的如何需要从质与量上进行全方位的衡量。尤其在对发展的质量和效益的评价上，需要审计的参与，审计机关客观公正的评价发挥了国家审计“免疫系统”中的揭示功能。同时，对发展的要求往往是分周期或阶段的。一项发展政策的执行，从制定到结束，开展分阶段的跟踪审计，是对发展的速度、结构、质量、效益进行了解、认识、评价、建议的有力保证和实现。
其次，在转变经济发展方式方面，近年来审计署组织各级审计机关，查处了破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等诸多问题，还加强了对节能减排资金及污水处理等行业执行节能减排政策情况的审计和调查，同时也就政策执行中出现的新情况和新问题，及时提出了对策建议。这些工作充分体现了国家审计经济社会活动中的揭露、预防、抵御等功能。
再次，改革是我国经济发展的生命力，党中央、国务院在今年的经济工作目标中更是强调，要以更大的决心和气力推进改革开放，以开放促改革、促发展、促创新。我国的改革是一次又一次的摸着石头过河，“河水有多深、石头的位置摸得准不准、走的路子对不对、新路子该怎么走”等等，这些问题的解决，一方面需要国家审计发挥前瞻性、预防性作用，另一方面，国家审计的发现、反馈、纠正、建议等功能也是对改革进行认识和肯定的关键。而且，只有改革的每一步都有审计跟上，国家审计“免疫系统”功能才能发挥理想功效，保障经济社会运行效益最大化。
最后，今年经济工作目标中，稳增长是第一位，促和谐是根本。根据政府工作报告的要求，稳增长的关键是要“及时解决苗头性、倾向性问题，保持经济平稳运行”。而苗头性、倾向性问题如何发现，发现后又应如何解决，这些工作都需要审计及时参与、进行跟踪。同样，促和谐的关键问题之一是要“积极有效化解各种矛盾和风险隐患，促进社会和谐稳定。”然而，矛盾和风险往往是比较隐蔽的，那么促和谐的工作需要审计跟踪，以便及早地感受风险，针对风险提出建议。（石传明）
参考文献：
[1]刘家义：以科学发展观为指导推动审计工作全面发展，载《审计署：刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话》2008年3月。
[2]刘家义：切实发挥审计的“免疫系统”功能，载《新华网：国家审计署审计长刘家义答本报记者问》2010年7月。
[3]曹慧明：论建设项目跟踪效益审计，载《审计研究》2005年第1期。
[4]柴严：中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述，载《审计研究》2009年第6期。
[5]时现、朱尧平、薛蓓儿：建设项目跟踪审计路径选择，载《审计与经济研究》2006年第3期。
[6]孙涛、黄少安：制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究，载《广东社会科学》2009年第2期。
一、政策执行跟踪审计的本质
（一）有关跟踪审计的讨论。
跟踪审计并非审计理论与实务的新命题，时现等人（2006）在他们的研究中就指出，跟踪审计的实质是实时审计，又称同步审计，对这种审计方法的使用始于20世纪90年代后期。在十余年的发展中，跟踪审计最初是在工程建设领域得到广泛运用，相应的，针对工程建设跟踪审计的理论研究也得到了较好的发展。曹慧明（2005）在他的研究中指出，跟踪审计是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。纵观前人研究以及审计实务可以发现，跟踪审计的“跟踪”对象可以有多种，但究其本质，这种审计方法是将审计工作植入到了审计对象的活动期，分阶段对审计对象进行发现、反映、修正，从而保证审计对象的整体效益实现最大值。
本文在对审计署审计科研所2011年出版的《国外审计动态》学习中发现，以美国为代表的西方发达国家在跟踪审计实践上，重要方面之一就体现在对一些国家和地方法案的审计。同样，在我国，近年来政策执行上的跟踪审计已经成为国家审计工作中的重要方面之一，而且正是由此，国家审计“免疫系统”功能在国家经济社会中的作用不断强化，审计的影响力已经触及社会经济活动的各个领域。如，汶川地震灾后重建跟踪审计在保证建设效益方面的作用十分明显，引起了社会的广泛好评；而紧随中央经济政策的审计工作的规划与实施，在促进经济结构调整、改善民生等方面都发挥了关键作用。
（二）政策执行跟踪审计对“免疫系统”功能的实现。
刘家义审计长多次提出，国家审计是国家经济社会的“免疫系统”，经济社会运行中起到预防、揭示（提醒、反映、警示）和抵御障碍、矛盾和风险的功能。纵观国内外历史，他强调：“一个国家的审计作用发挥明显的时期，国家审计这个‘免疫系统’完善、‘免疫功能’健全、‘免疫力’很强，国家就兴盛；相反，所有由盛而衰的朝代，首先必然是经济社会运行的‘免疫系统’遭到了破坏。”一个国家的良好运转，需要政府机关制定的各种政策在政治经济活动中有效运行，国家政策指导和约束人的行为，所有个体的行为构成一个国家系统内的微观活动。由此可见，政策执行跟踪审计是国家审计在国家治理系统内发挥“免疫系统”功能的根本实现。
一方面，预防的前提是发现，而发现的关键是跟踪。只有通过审计，对政策的执行情况有及时、全面的了解，才能对政策本身有足够充分的认识，认识好问题才能把握好问题的发展规律。因此，只有对政策的执行情况进行跟踪审计，才能发现倾向性、苗头性问题，才能防止问题继续恶化的可能，达到控制、止损、预防的目的，国家审计的“免疫预防”功能才能得以实现。另一方面，政策执行情况究竟如何，效益是否明显，问题是否存在，需要哪些改进等等，回答这些问题都需要进行客观公正的认识、评价。而跟踪审计是将审计活动贯穿到政策执行的全过程，能够实现对政策执行情况的阶段性、整体性认识，批判性揭示问题，提供政策建议，提出解决措施，反映执行效益，警示问题走向。
二、国外案例介绍与分析
本文在此介绍的三个案例均来自美国，选自美国审计署于2011年至2012年间在官方网站公布的商业部门审计报告。出于文章内容的考虑，每个案例的介绍将基于本文前节对政策执行跟踪审计本质的讨论，主要介绍审计报告中涉及跟踪审计核心内容的部分。
案例1：《经济衰退期提高联邦政府医疗救助》（公告序号GAO-11-395）。该案例的背景是在美国的2007年12月至2009年6月间的经济衰退期，美国国会通过了《美国2009复苏与再投资法案》(Recovery Act)。复苏法案同时要求美国审计署研究如何暂时提高联邦政府医疗救助比率，以应对经济上的进一步衰退。报告的内容是关于美国审计署开展这项工作的介绍，以及得出的结论、给出的建议。
案例2：《最低工资提高后美属萨摩亚群岛和北马里亚纳群岛的就业、收入及基本产业情况》（公告序号GAO-11-427）。该案例是关于美国政府2007年颁布的一项提高最低工资政策的跟踪审计。政策内容是逐步提高美属萨摩亚群岛和北马里亚纳群岛居民的最低工资水平，最终到2018年、2016年分别与全国水平一致。美国审计署按要求于2010年、2011年以及此后每两年出具报告，介绍政策执行对两地经济发展的影响。
案例3：《进一步加强监督工作以实现政府聘用残疾员工数量》（公告序号GAO-12-568）。该案例是对美国13548号总统令执行情况的审计。法令于2010年7月出台，要求美国联邦政府在未来5年录用10万名残疾员工，为全国用人单位做好榜样，联邦人事管理局和劳工部负责督促执行。美国审计署审计了联邦人事管理局和劳工部的工作，抽查了教育部、社会安全局、管理和预算办公室、退伍军人事务部四个部门对法令的执行情况。
上述三个美国跟踪审计案例涉及到就业、医疗等民生问题，也关系到地区和行业的经济发展。从美国审计署的跟踪审计工作中可以看出，跟踪审计的对象可以是经济活动不同领域政策的执行。而对一项政策执行情况的跟踪只有保持长期、持续，审计监督的效果才会比较明显。同时，审计的目标应该是有针对性的，审计的过程应该从制定政策始起。
三、跟踪审计的功能在政策执行中的运用
国家审计“免疫系统”功能在我国经济社会政策执行中的作用及实现，均在审计长每年受国务院委托向全国人大常委会所作的审计工作报告中得以体现。本文的前部分内容主要是从对政策执行跟踪审计的理论和模型分析角度展开的，接下来的部分将根据这些分析的结果，简单探讨跟踪审计的预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能，在我国实现科学发展、转变经济发展方式，以及完成今年经济发展“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”六大目标方面，将如何发挥具体的作用。
首先，科学发展观要求的发展是速度与结构、质量、效益相统一的发展，发展的如何需要从质与量上进行全方位的衡量。尤其在对发展的质量和效益的评价上，需要审计的参与，审计机关客观公正的评价发挥了国家审计“免疫系统”中的揭示功能。同时，对发展的要求往往是分周期或阶段的。一项发展政策的执行，从制定到结束，开展分阶段的跟踪审计，是对发展的速度、结构、质量、效益进行了解、认识、评价、建议的有力保证和实现。
其次，在转变经济发展方式方面，近年来审计署组织各级审计机关，查处了破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等诸多问题，还加强了对节能减排资金及污水处理等行业执行节能减排政策情况的审计和调查，同时也就政策执行中出现的新情况和新问题，及时提出了对策建议。这些工作充分体现了国家审计经济社会活动中的揭露、预防、抵御等功能。
再次，改革是我国经济发展的生命力，党中央、国务院在今年的经济工作目标中更是强调，要以更大的决心和气力推进改革开放，以开放促改革、促发展、促创新。我国的改革是一次又一次的摸着石头过河，“河水有多深、石头的位置摸得准不准、走的路子对不对、新路子该怎么走”等等，这些问题的解决，一方面需要国家审计发挥前瞻性、预防性作用，另一方面，国家审计的发现、反馈、纠正、建议等功能也是对改革进行认识和肯定的关键。而且，只有改革的每一步都有审计跟上，国家审计“免疫系统”功能才能发挥理想功效，保障经济社会运行效益最大化。
最后，今年经济工作目标中，稳增长是第一位，促和谐是根本。根据政府工作报告的要求，稳增长的关键是要“及时解决苗头性、倾向性问题，保持经济平稳运行”。而苗头性、倾向性问题如何发现，发现后又应如何解决，这些工作都需要审计及时参与、进行跟踪。同样，促和谐的关键问题之一是要“积极有效化解各种矛盾和风险隐患，促进社会和谐稳定。”然而，矛盾和风险往往是比较隐蔽的，那么促和谐的工作需要审计跟踪，以便及早地感受风险，针对风险提出建议。（石传明）
参考文献：
[1]刘家义：以科学发展观为指导推动审计工作全面发展，载《审计署：刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话》2008年3月。
[2]刘家义：切实发挥审计的“免疫系统”功能，载《新华网：国家审计署审计长刘家义答本报记者问》2010年7月。
[3]曹慧明：论建设项目跟踪效益审计，载《审计研究》2005年第1期。
[4]柴严：中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述，载《审计研究》2009年第6期。
[5]时现、朱尧平、薛蓓儿：建设项目跟踪审计路径选择，载《审计与经济研究》2006年第3期。
[6]孙涛、黄少安：制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究，载《广东社会科学》2009年第2期。
| 【关闭】 【打印】 |
