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从公共受托责任的二重性看国家审计在国家治理中的作用
 
【时间:2012年09月19日】 【来源:审计署长春办】字号: 【大】 【中】 【小】
    
    [摘  要] 人民与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键环节,当今政府改革的根本就在于塑造更加向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。本文从公共受托责任的二重性角度提出公共直接受托责任方式及公共间接受托责任方式下国家审计在国家治理中所承担的被审主体及审计监督的范围及内容。
    [关键词] 国家治理 国家审计 公共受托责任 二重性
    
    一、序言
     审计是由专门机构和专门人员,依法独立地对被审计单位的财政收支、财务收支及其他经济活动的真实、合法和效益性进行审核、评价和控制等一系列的监督活动。审计是在财产所有权和经营管理权“两权分离”所形成的受托责任关系下,基于经济监督的客观需要而产生的。由此可见,受托责任关系的确立是审计产生的前提条件。
    国家审计是国家专职的审计部门和专门的审计人员,对使用财政资金和其他社会性公共资金的单位和相关个人等受托责任履行情况的真实、合法和效益性进行审核、评价和控制等一系列独立的监督活动。国家审计是国家政治制度的重要组成部分,是国家治理大系统的“免疫系统”,国家治理的需求、目标及模式决定国家审计的产生、方向及制度。“审计因受托责任的发生而发生,又因受托责任的发展而发展” [1]。依据国家审计受托责任理论,公共受托责任是国家审计产生的前提,国家审计职能与公共受托责任具有对应性,公共受托责任主体不同,国家审计职能具体内容也就不同,公共受托责任的性质决定国家审计在国家治理中承担内容和发挥的作用。

    二、我国现阶段公共受托责任的二重性
    受托责任是指委托方将资源的经营管理权授予受托方,受托方接受托付后应承担相应的托付责任。托付关系建立之后,委托人将资财的经营管理权授予受托人,受托人则要以最大的善意、最为经济有效的办法、最为严格地按照当事人的意志来完成委托人所托付的任务,承担所托付的责任。而这种受托责任正是支配着审计产生和发展的一种本源力量。
    “公共受托责任是指政府和国有企业从事各项公共经济管理活动或经营活动的义务,或者说是对公共经济资源从公众那里转移给政府当局或企业管理当局而应负责任的一种转换”[2]。在社会主义社会国家,政府是通过人民民主选举产生的,政府事实上是接受人民的委托治理国家,政府的受托责任是政府管理当局对人民的公共受托责任。
    (一)公共直接受托责任
    国家是社会矛盾发展到一定程度的产物,是统治阶级意志和利益的表现。在社会主义社会中,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民,人民是国家一切财富的所有者,政府是通过人民民主选举产生的,人民通过各级人民代表大会委托各级政府去经营管理公共财产,政府作为依法行使国家行政事务权力的机关,强制地、无偿地向纳税人征收税收,以此来保证其实现自身的职能,保证各项政务活动符合社会公众利益。政府代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力。政府事实上是接受人民的委托治理国家,从事各项社会公共事务管理活动,政府对人民的受托责任是一种公共直接受托责任。
    人民代表大会代表人民,是各级政府的最高权力机关,各级政府和国有企事业单位按照本级人民代表大会通过的国民经济计划和年度预算所反映的人民意志去经营管理。人民既赋予政府管理国家公共事务的权力,同时也对公共受托责任履职情况产生需求,要求政府就履职情况向人民的代议机构各级人民代表大会报告。
    (二)公共间接受托责任
    各级人民政府在代表人民经营管理公共财产的过程中,受管理体制、机制及制度限制,在满足现阶段社会公共事务管理需求前提下将“剩余”公共资产委托给国有企事业单位等公共资产管理部门经营管理。国有企事业单位等公共资产管理部门在代政府行使国有资产管理过程中实际上是受人民委托管理公共资产,因此,国有企事业单位等公共资产管理部门对人民的受托责任是公共间接受托责任。政府把从社会取得的公共资源,在满足社会公共事务管理需求的前提下,“投入” 到各种经济领域,经过“投入”、“产出”、“成果”、“影响”几个阶段,最终实现政府经营管理公共资产,产生超额收益并最终反哺人民用于满足人民群众日益增长的物质文化需求,最终实现共同富裕。
    无论是政府部门还是公共资产管理部门,只要存在受托经营管理的公共财产,就要承担公共受托责任,就应该由国家审计机关对其公共受托责任履行情况进行监督,以保证其认真履行公共受托责任。[3]由此可见,政府事实上是接受人民的委托治理国家,政府对人民的受托责任是一种公共直接受托责任,而国有企事业单位对政府的受托责任是一种公共间接受托责任。上述两种受托方式共同发挥作用,保证受托方完整、有效地履行公共受托责任,国家审计是维护人民利益的工具,这种公共受托责任的二重性同样支配着国家审计的产生和发展,进而在国家治理中承担重要作用。

    三、公共直接受托责任方式下国家审计在国家治理中的作用
    “在政府代人民行使权力进行国家治理的过程中,政府与人民目标的部分不一致性及信息不对称性会导致政府的道德风险和逆向选择。一方面政府机构或政府官员及政府部门工作人员作为代理人所付出的努力不足以匹配、其所获得的报酬;另一方面政府机构或政府官员及政府部门工作人员作为代理人作出的经济决策是为了增加自己的利益,而不是充分考虑到委托人的利益。”[4]。因此,政府有必要接受资源提供者广大人民的监督,随着经济的发展,社会的进步,民主法制意识的提高,公共受托责任关系中委托方人民作为公共资源的所有者,迫切希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息。国家审计起源于公共受托责任,在不同历史时期和不同的经济制度下,公共受托责任体现出差异,在当前社会主义处级阶段,国家审计可以监督被审计单位依法执行国家的预算,进而促进政府依法行政,规范政府的行政行为,促进政府行政的公开、公正和公平,促进财政资金的有效使用,减少国家财政资金的损失浪费,从而有利于廉洁高效政府的建设。
     2006年新修订的审计法进一步明确了国家审计的监督作用,提高了审计机关和审计人员的独立性,强化了政府对人民的代议机构各级人民代表大会的报告责任,体现出审计对政府受托责任履职的监督。
    (一)财务审计
    政府作为公共受托责任的受托人理应承担所有的社会事务责任,但由于受政治民主程度、经济发展水平以及法律法规制度等因素的影响,在一定时期内限制了公共受托责任的范围。最初的公共受托责任主要表现为受托的财务责任,委托方更为关注受托资产的安全性和合法性,关注公共资源的使用是否遵循立法程序,检查受托方政府在财务事项方面是否遵循了真实性、合法性和合规性。审计作为一种具有独立性的财务监督活动,对政府及国家公共事务部门权力的制约和监督具有特殊的地位和不可替代的作用。审计监督不仅可以对所有的国家公共事务部门财务收支活动进行监督,而且还可以对其管理过的内容进行再监督。因此, 在我国的权力监督体系中, 国家审计扮演着重要而独特的角色。
    (二)效益审计
    随着公共资源支出规模的扩大,公共受托责任从受托的财务责任发展为受托的资金使用效益责任。由于公共资源的使用与普通民众是息息相关的,公共受托责任中的委托人从单纯的财务控制转向更加注重资源的经济性、效率性和效果性。公共受托责任发展为受托的资金使用效益责任。在市场经济条件下,国家在大力发展市场经济,千方百计促进经济发展的同时,日益严重的环境、社会问题也表现得愈发突出,不容忽视。首先,经济政策的选择、执行和废止,经济目标的设立与实现程度,经济活动运营的既定标准得以实现的程度( 如效率和经济性)等已成为效益审计的首要目标,其次,经济发展引起的臭氧层破坏、全球变暖、土地沙漠化及海洋污染,导致生态环境恶化等环境污染问题日益严重,经济发展投入资金带来的“产效”已从当初的仅仅衡量经济指标向经济、环境、社会等多重指标演变,国家审计在进行审计过程中也应更多关注其多重指标效益,对以牺牲环境及社会稳定换取短期经济利益的行为加强审计监督。从国家治理的高度来看, 国家审计应走出传统的财政财务收支审计,不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的效益审计。
    (三)体制审计
    政府受人民委托进行国家治理有两大法宝经济权力和政治权力,而国家审计在国家治理中的作用主要体现在对政府行使经济权力的监督。国家治理的另一重要保证政治权力是“政治主体对一定政治客体的制约能力和力量,它体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中。从根本上来说权力是属于经济范畴,权力的经济性是权力的最基本属性之一。”[5],当前权力滥用多是以经济上的贪污腐败为主。因此, 对经济权力的审计监督表面上表现为对权力行使者经济问题的制约和监督,实质是对政府行使政治权力的监督和完善,进而更加有效的参与国家治理的过程。
    世界范围内国家审计体制大体上有四种模式:立法型审计体制、司法型审计体制、独立型审计体制和行政型审计体制。从我国审计体制安排的制度变迁来说,行政型模式是我国政府审计现行管理体制,在不突破这一体制安排下的制度创新及提高对社会经济发展的适应性和贡献度,是中国特色社会主义审计发展方向,是发挥国家审计在国家治理中作用的一个重要制度创新,国家审计通过依法履行审计监督职责,在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行,为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息。近年来,国家审计开展了广泛的审计实践,特别是在促进国家成功应对经济全球化、自然灾害和金融危机中所采取的措施和取得的成效,都以实际行动从不同角度诠释了国家审计在国家治理中的地位和重要作用,也得到了世界审计组织的认可。
    改革开放以来,国家在经济发展和社会转型过程中形成的区域发展不平衡、经济结构不合理、增长方式不科学、收入分配不公平等社会矛盾日益突出,成为影响社会稳定的因素。作为委托方的人民希望政府能够采取措施,及时解决经济发展中产生的社会问题,这已超越单纯的经济发展问题,是政治体制制度的发展和完善的迫切需求。国家审计及时注重对国家宏观经济政策落实情况的审计,注重揭露查处重大违法违规问题和促进整改,注重加强跟踪审计以发挥审计的时效性,注重从体制机制制度上查找原因,注重审计结果公开,注重杜绝产生问题的根源,防止“屡审屡犯”等等,都是发挥“免疫系统”功能,从体制机制制度的完善角度有效参与国家治理。目前,国家审计进行的领导经济责任审计及社会保障资金审计等都是国家审计从体制机制制度的完善角度参与国家治理的有效手段和积极探索。通过领导干部经济责任审计工作的有效开展,能够把政府和领导干部的权力约束在人民的授权范围之内,把政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,促进权力与责任匹配,发挥了规范、制约和监督的作用,切实推进了国家治理的进程。社会保障资金的使用关系到人民群众能否共享改革成果,能否逐步解决社会分配不公的问题,关系到经济平稳较快发展、社会和谐稳定和人民群众能否安居乐业。国家审计进行社会保障资金审计,已不单纯是资金使用效益审计,更是对关系到国家长治久安的政治体制保障制度进行把脉问诊。

    四、公共间接受托责任方式下国家审计在国家治理中的作用
    国家审计的基本职能就是监督公共财政、是公共财政的“卫士”,随着经济的发展和社会的进步,电力、电信、铁路、民航、石油、烟草等垄断行业的暴利行为、国家外汇管理局海外股票投资损失上百亿美元、中铝等国企海外投资损失数亿美元、中投公司海外投资风险加剧等现象越来越引起人民关注,公共资产管理部门作为政府委托的“剩余”公共资产经营机构承担着国家“经济航母”的航向,也决定着国家在日益复杂的国际金融环境中能否取得“货币战争”的主动权,进而为国家政治体制的改革和发展提供坚实的经济保障,最终惠及广大人民群众实现共同富裕。因而,公共财政在满足现阶段社会公共事务管理需求前提下,公共资产管理部门经营管理的大量“剩余”公共资产的安全,越来越值得国家审计的关注,国家审计作为国家治理的工具,应该高度关注国家资产的安全,防范债务危机,体现审计的预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,维护国家经济安全。目前,国家审计进行的国有企业审计、国有金融机构审计、地方债务审计及国企领导经济责任审计等都是国家审计在公共间接受托责任方式下参与国家治理的有效手段。
    国家治理的首要任务是维护国家经济安全。刘家义审计长指出,维护国家安全,始终是国家治理的首要任务,也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。政府审计作为国家治理的重要组成部分,通过依法独立履行审计监督职责,为国家治理提供及时、客观、可靠的信息,从而为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考,同时,政府审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,能够敏锐地感知风险、发现影响国家安全的问题。国家审计最近进行的地方债务审计正是国家审计在维护国家经济安全过程中做出的有效动作,为政府及时评估国家经济实力提供科学的参考。政府审计的独立性,保障其能够如实揭露发现的问题,提出审计建议和意见,促进整改,不断规范和制约权力运行、维护和改善经济社会秩序,最大限度地维护国家安全。审计机关对国家资产安全和负债的监督是发挥审计机关国家治理功能的重要途径。国家治理以国家经济发展与安全为主要目标,政府审计作为国家治理框架的组成部分,要依法履行其监督职责,充分发挥“免疫系统”功能,为国家经济社会健康、安全、发展保驾护航。

    五、结论
    人民与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键,当今政府改革的根本就在于塑造更加向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。而国家审计实际上是代表人民监督政府部门的工作绩效,国家审计体制实际上是一种审计对政府委托人负责的管理体制。通过审计,促进经济平稳较快发展,在经济建设上推动完善国家治理;揭示和反映经济社会运行中的矛盾和问题,在维护国家安全上推动完善国家治理;加强对权力运行的监督和制约,在责任、法治、效能、阳光政府建设上推动完善国家治理;促进提高以民生为重点的社会管理水平,在和谐社会建设上推动完善国家治理;促进资源环境的保护和利用,在生态文明建设上推动完善国家治理;促进体制机制创新,在深化改革上推动完善国家治理;坚决查处重大违法违规问题,在廉政建设上推动完善国家治理。(张伟)
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