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审计促进金融机构执行宏观经济政策的前提、重点与方法
张平(审计署重庆办)
 
【时间:2012年09月19日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称“十二五”规划建议)指出,“十二五”时期要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,健全对中央重大决策部署执行情况纪律保障机制,确保中央政令畅通。金融是现代经济的核心,是国民经济发展中最重要、最敏感的“神经”。金融领域是否切实贯彻执行国家宏观经济政策,意义重大。金融审计要加强对宏观经济政策执行情况的审计监督,应当以把握宏观经济政策、金融调控政策内容以及金融领域的任务为前提,以金融机构为主要监督对象,确定审计监督的重点,改进监督宏观经济政策执行情况的方法,在更大范围、更高层次、更前关口上发挥预防、揭露、抵御的免疫系统功能,确保中央政令畅通,加快转变经济发展方式,实现科学发展。
    
    一、审计金融机构执行宏观经济政策的前提
    (一)了解宏观经济政策的目标。所谓经济政策是指国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策的目标,为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施,包括产业政策、财政政策、货币政策、信贷政策、收入分配政策等宏观经济政策以及反对干扰市场正常运行的立法等微观经济政策。“十二五”规划建议提出“五个坚持”,即坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点,坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力,并提出扩大内需、推进农业现代化、发展现代产业体系、促进区域协调发展、提高生态文明水平、建设创新型国家、建立健全基本公共服务体系、提升国家文化软实力、完善社会主义市场经济体制、实施互利共赢的开放战略等要求,这些要求是宏观经济政策要实现的目标。
    (二)认识宏观经济政策的工具和手段。随着市场经济体制的建立和完善,市场主体和利益主体日益多元化,我国的宏观调控已经从以前过多依赖行政手段,逐步转向使用经济手段,包括产业政策、财政政策、货币政策、信贷政策、收入分配政策等。金融连接实体经济与虚拟经济,具有中介和传导功能。因此,合理运用金融调控政策工具,搞好金融调控,加强对市场资源的配置,已经成为宏观调控中使用十分有效的手段。“十二五”规划建议中关于内需政策、三农政策、区域政策、民生政策、生态政策、创新政策、文化政策、体制改革政策、对外开放政策等“板块”的要求要得到真正落实,都离不开信贷政策、货币政策等金融调控政策的配合。了解宏观经济政策必须了解金融调控政策。
     (三)识别宏观经济政策下金融领域的任务。以审计的视角来看,宏观经济政策下,金融领域有两大任务,一是金融机构转变金融领域自身经济发展方式,实现科学发展,即通过改变发展思路,变革发展模式,优化信贷、保险、资本结构,实现由传统的发展方式向集约化、内涵式、以效益和质量为核心的新的发展方式的转变;二是金融机构发挥传导作用,通过信贷、保险、资本等工具反映宏观经济政策导向,推动其他领域经济发展方式转变,实现科学发展,这要求金融机构要将各种宏观经济政策的目标细化,确定明确的政策执行者,并配备具有操作性的政策手段与工具并不断完善,真正落实“区别对待,有保有压”的要求,明确表达鼓励、支持、限制、禁止等态度,对宏观经济政策鼓励、支持的要予以信贷、保险、资本支持,对宏观经济政策要求限制的的要限制,宏观经济政策禁止进入的要坚决不进入,推动经济结构战略性调整。
    
    二、金融机构执行宏观经济政策情况的审计重点
     (一)关注金融机构转变自身经济发展方式情况。转变自身经济发展方式既是宏观经济政策的基本要求,也是推动其他机构转变经济发展方式的前提。审计中,要多维度剖析金融机构的资产负债损益结构,通过分析、检查、揭示存在的结构性矛盾,反映其在发展思路、发展模式中存在的问题。一是通过分析金融机构资产负债结构情况,揭示其资产负债不匹配问题;二是通过分析资产内部结构情况,反映资产结构不合理问题,如过度依赖对大项目(包括对政府背景下的项目)、大企业、融资平台公司的贷款情况以及存在的隐患;三是通过分析负债内部结构情况,反映负债结构的不合理问题,如过度依赖频繁的融资进行支撑,揭示可能存在的隐患;四是通过分析损益内部结构情况,反映损益结构的不合理问题,如过度依赖存贷利差和过度依赖对大项目、大企业的贷款增长的盈利模式。审计还可以通过业务产品分布分析、区域分布分析、质量分布分析、内外分布分析等维度,反映其在发展思路、发展模式中存在的问题,同时揭露金融机构存在的违法、违纪、违规和管理不规范问题。通过揭示金融机构过度依赖贷款增长的粗放型发展模式、过度依赖存贷利差和对大项目、大企业的贷款所产生的增长、盈利的盈利模式、过多寄希望于进行跨越性经营和业务雷同情况下的同业竞争模式、过度依赖快速信贷增长和资产扩张、频繁融资进行支撑的模式,推动金融机构实现速度、结构、质量、效益相统一的经营模式,实现资产负债损益结构和资产质量的优化,实现通过机制创新和业务、工具、服务的创新来支撑综合竞争力、品牌和市场影响力,实现立足自身条件,走差异化竞争和以特取胜之路,将资源集中于具有比较优势的业务领域,提高核心竞争力,形成竞争对手难以模仿的差异化竞争优势。
     (二)关注金融机构促进经济发展方式转变情况。金融机构是宏观经济政策的执行者之一,审计中要关注银行、证券、保险、信托等“宏观性”机构和系统重要性金融机构是否按照国家宏观经济政策,做到有保有压,有所为有所不为,信贷、保险、资本等“宏观性”资金的投放对象、方向、节奏是否与中央要求一致,支持是否及时、准确、有效地投向了“宏观性”项目。对于内需政策、三农政策、区域政策、民生政策、生态政策、创新政策、文化政策、体制改革政策、对外开放政策等宏观政策要求由金融机构提供金融支持或金融应当禁止或限制的是否支持、禁入、限入。首先,审计要关注金融机构是否根据国家宏观经济政策制定具体实施细则,实施细则是否与国家宏观经济政策的精神相一致,是否具有操作性。其次,审计要关注金融机构实际执行国家宏观经济政策的情况和效果,一是要关注金融机构是否切实加强对经济运行中的薄弱环节和重点领域的信贷、保险等的支持,如对三农发展、中西部发展、战略新兴产业发展的支持力度,揭示其中存在的问题;二是要关注金融机构是否切实落实国家的产业政策,如是否严格控制和禁止对高污染、高耗能、产能过剩和资源性产品的信贷投放,是否大力支持节能减排、循环经济、低碳经济等绿色产业情况,揭示金融机构向不符合产业、环保、土地等政策的企业或项目发放贷款,违规、变相支持“两高一剩”项目情况;三是关注金融机构在关系国计民生的问题上是否真正做到了全面贯彻执行,如是否严格执行国家房地产调控政策,加强对房地产企业开发贷款、个人住房按揭贷款、商用房贷款、房地产信托的审查,是否加强对贷款的审查防止信贷资金流入股市或被用于囤积物资、哄抬物价;四是关注金融机构是否切实贯彻国家防范风险的各项政策,例如是否加强对外汇资金流入流出的审查,是否严格执行国务院关于融资平台债务清理的规定。通过审计,揭示金融机构违规放贷、保险、信托、资产管理、资本运作问题,揭示其认识不清或规避政策要求、打擦边球情况,揭示涉嫌利用政策漏洞进行违法违纪活动的情况,提出建议,促进中央宏观政策的政令畅通。
    (三)关注金融机构加强公司治理和内部控制情况。公司治理是企业持续、健康发展的基石,对金融机构影响深远。审计中要关注金融机构公司治理情况,机制是否存在缺陷,一是公司治理架构是否建立,结构是否明晰;二是与公司治理结构相关的基本制度是否建立,决策机制、风险控制机制是否有制度保障;三是公司治理的实际运行及效果如何。对不同的金融机构,审计关注的侧重点不同,对小型金融机构、农村金融体系的金融机构,要全面关注公司治理结构的完善,要推动其公司治理架构和基本制度的建立,防范公司治理缺陷导致的风险失控影响金融安全问题;对公司治理架构已建立并配备了基本制度的大中型金融机构,侧重点要放在实际执行情况和运行效果上,关注内部控制制度是否健全、内部决策是否符合控制程序、授权制度是否严格执行、风险是否得到有效控制,揭露内部控制形同虚设、决策违反“三重一大”决策制度、不作为、乱作为等严重违法违纪问题,推动完善并强化内部控制制度的执行,实现科学决策、民主决策、依法决策。
    (四)关注金融机构防范系统性金融风险情况。金融体系稳定是转变经济发展方式、实现经济结构战略性调整的重要前提,是国家经济安全的重要保证。维护金融稳定的关键在于要防范系统性金融风险,审计应时刻关注、揭示、防范系统性金融风险。当前,一是要关注金融监管部门关注较少的灰色机构和产品,如影子银行、万能银行、金融控股公司等,又如衍生产品、证券化产品、信托理财产品、代理投资业务等创新产品,这些监管机构关注较少的领域几乎都可能诱发系统性金融风险甚至造成金融危机;二是要关注金融机构监管真空,主要是银行、证券、保险、信托等金融机构竞争与合作中可能利用监管套利规避监管,导致跨市场金融风险的传递,揭示金融业系统性风险的产生、传递及危害;三是要关注跨境资本的异常流动对金融机构的影响和金融机构落实、应对跨境资本流动的措施是否到位,揭示跨境资本异动对我国经济的影响以及金融机构在应对跨境资本异动中的缺陷,防范国外市场风险向国内市场的转移和传递;四是要关注金融机构为地方融资平台公司服务中存在的违规放贷、地方政府或部门违规担保等问题,揭示财政风险与金融风险的转化;五是要关注中小型金融机构、农村金融体系中的金融机构存在的风险,揭示金融风险由大中型金融机构向中小型金融机构转移的风险;六是关注金融机构跨国发展和境外业务的经营、管理及风险,揭示决策不当、盲目扩张、履职不力、管理不善等导致的海外权益的散失和各类风险的产生。
    (五)关注金融领域重要信息系统安全、效益情况。加强重要信息系统建设,强化地理、人口、金融、税收、统计等基础信息资源开发利用,确保基础信息网络和重要信息系统安全,是十二个五年规划建议要求之一。金融机构的信息系统既是基础信息资源又是重要信息系统,审计应当持续关注。一是要了解金融企业、金融监管部门等机构信息系统建设的情况,关注重要的信息系统是否存在,是否符合监管、使用的需要;二是关注金融机构已建立的信息系统及其应用程序是否具备相关功能,适应发展需要,是否能实现体系内财务、业务、管理的对接;三是关注信息系统是否安全,是否存在可能导致机构瘫痪或导致业务陷于重大风险中物理安全、应用程序安全、系统模块安全等问题;四是关注信息系统是否得到有效利用,在多大程度上实现数据交换和共享。通过审计,揭示包括金融监管部门在内的金融部门信息系统存在的问题,推动建立和完善金融领域信息系统的安全、高效运行。
    (六)关注金融监管机构建立和完善金融审慎政策框架情况。十二个五年规划建议要求,深化金融体制改革,并提出构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,加强金融监管协调,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制,参与国际金融准则新一轮修订,提升我国金融业稳健标准。审计中,一是要通过预算执行审计、经济责任审计以及专项审计调查,关注金融监管部门是否正确、及时、有效履行国家赋予的法定职责,推动金融监管部门强化绩效理念,提高监管效能,要关注“一行三会”微观、宏观审慎监管制度框架下的措施是否真正执行、是否存在迫于地方压力放松监管要求或隐瞒、消化发现的问题等,关注金融宏观审慎管理制度的各项措施配合是否协调一致,是否存在不同政策手段在实际执行中扭曲、变形,是否存在只注重宏观引导忽视实际执行效果导致政策措施无法发挥作用问题,关注是否制定对系统重要性金融机构、市场和工具监管制度,是否真正实行了逆周期的货币、信贷调控机制;二是要关注金融监管部门和政策之间是否存在冲突或盲点,协调、配合到位有效,既揭示金融监管部门履职不到位的问题,也要揭示重复监管、监管真空、协调不畅通等问题,促进改进金融监管和协调,建立逆周期的金融宏观审慎政策框架,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。
    
    三、提升金融机构执行宏观经济政策审计效果的方法
    (一)实现多种审计类型的有效结合。审计要从多个视角、多个维度反映金融领域执行宏观经济政策的总体,应当立足真实、合法、效益审计,将金融企业资产负债损益的真实合法效益审计与金融监管部门的预算执行审计、金融机构领导人的经济责任以及基于特定事项评价的绩效审计有效结合起来。既要揭露金融机构资产负债损益不实、违规经营、私设“小金库”等严重违反财经法规的问题,也要关注金融机构的可持续发展,揭示资产负债构成和配比、创新能力、收入来源、赢利水平、扩张程度、经营管理能力等问题,还要反映监管绩效和党政和国有企业领导人的经济责任。多种审计类型的结合,有助于充分利用不同审计类型的优势,把握总体。
    (二)实现多种类型金融机构审计的有效结合。审计要紧紧围绕国家宏观政策及经济运行中的热点问题,做好对银行、证券、保险、信托、资产管理公司等多种类型金融机构的结合,做好商业性金融机构与政策性金融机构审计的结合,掌握金融领域内不同市场发展状况;要做好中央金融机构的审计与地方金融机构同步审计的结合,反映不同区域金融机构的风险状况;要做好重要性金融机构审计与金融监管部门关注较少的灰色机构审计的结合,及时发出预警信号;在同一类型金融机构,还要有针对性地选择大型金融机构、中小型金融机构进行同步审计,实现不同规模金融机构审计的结合。通过对多种类型金融机构审计的有效结合,有助于充分发挥在国家金融审计的综合性优势,全面把握金融领域执行宏观经济政策的情况。
    (三)实现特色内容与基本内容审计的有效结合。审计中,要把握审计对象、主营业务、重大资金、特色产品以及区域特征等特点,通过审计成果反映审计特色;同时,要综合考虑审计对象在三农政策、区域政策、生态环保政策、民生政策、扩大内需政策、高新政策、人才强国政策、文化政策、金融体制改革政策中的任务及贯彻执行情况,将监督金融机构执行宏观政策情况贯彻始终;还要与国家重大专项治理活动紧密结合,揭示金融机构在特定时期贯彻特定政策存在的问题。这样,将在一定程度上增强审计成果的综合性、针对性、持续性。
    (四)实现多种审计方式方法的有效结合。审计应当根据世情、时情、事情,结合审计常规任务和中央决策部署,采用跟踪审计、期中审计、事后审计等多种审计方式,采用审计或审计调查的方式,实现常规时期、特定时期、特别事项审计的有效结合;审计中,既要积极利用金融机构现有的信息系统为审计提供数据分析和支持,又要从多角度反映、揭示信息系统存在的不足,推动信息系统的完善;审计中应当做好利用、吸收、发现的结合工作,把利用内审成果、监管部门监管成果与审计自身查处问题有效结合起来。多种审计方式方法的结合,充分考虑了外部环境因素的变化,有助于提高审计针对性和效率,更好地实现审计目标。
    (五)实现对中长期宏观经济政策与短期、特定时期经济政策执行情况的有效结合。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,既面临难得的历史机遇,也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。因此,宏观经济政策从长期来看有连续性、稳定性的特点,但短期比如不同年度宏观经济政策可能会有所微调具有针对性、灵活性的特点,而在特定时期更有可能会有转折性的调整,这种情况截然不同的政策措施在金融危机前后及期间对比最为明显。审计中,审计对象短期特别是特定时期落实宏观经济政策的情况是审计的关注重点,揭示其以贯彻特定政策为由违法违规的问题,揭示其上有政策下有对策、贯彻不力的问题,确保政令畅通。同时,审计还应当注意历史地考察中长期宏观经济政策的目标取向和审计对象的中长期战略,综合短期、中长期、特定时期执行宏观经济政策情况,对于做出合理的审计评价,有重要意义。
    (六)实现审计监督与政策效果评价的有效结合。审计不仅要揭示金融机构执行宏观经济政策中存在的问题,还要分析产生这些问题的原因,分析评价经济政策效果,实现审计监督与政策效果评价的结合。评价政策效果,要以宏观政策目标为依据确定评价分析标准,充分考虑经济效益与社会效益两个方面;要以审计发现的事实和数据、资料说话,从多方面、多维度、整体上比较实际结果与政策目标之间的差异及产生差异的原因,评价政策手段的有效性、政策执行中的全面性以及政策实施带来的间接影响;要结合形势的新要求,提出完善政策的建议,发挥审计的建设性作用。(张平)
     
    
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