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试论审计监督与其他监督的关系与配合
吴卓军(审计署武汉办)
 
【时间:2012年09月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘要】在发展社会主义市场经济的新形势下,审计监督区别于其它经济监督的独立性、权威性、公正性特征,有助于克服各专业经济监督存在的一些制约性因素,促使这些部门正确运用自身的监督权力,形成不同层次、不同角度的经济监督网络。同时,审计机关在当前审计手段局限、审计威慑力不强的形势下,还需要与有关部门通力合作,取长补短,优势互补,高效配置资源,实现审计事业跨越式发展。
    
    【关键词】  审计监督  外部监督  关系
    
    为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要,1982年我国宪法规定实行审计监督制度,从此确立了审计监督的法律地位。1983年9月15日,中华人民共和国审计署成立,我国社会主义审计事业开始起步。30年来,审计机关不断探寻审计工作的内在规律,不断探索社会主义审计监督制度,在探索中创新、在创新中发展,初步走出了一条中国特色审计之路,审计监督职能作用得到充分有效的发挥。
    
    一、审计监督的主要特征
    
    审计监督与经济管理活动、非经济监督活动以及其他专业性经济监督活动相比较,具有以下几方面的基本特征:
    
    (一)独立性特征。我国《宪法》第91条明确规定,审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。也就是审计机关在行使审计职权、作出处理处罚时,具有独立性。独立性是审计的本质特征,是区别于其他经济监督的关键所在,也是保证审计工作顺利进行的必要条件。
    
    (二)权威性特征。权威性是保证有效行使审计权的必要条件。审计人员依法执行职务,受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。审计机关负责人在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况下,不得随意撤换。审计机关有要求报送资料权,检查权,调查取证权,采取临时强制措施权,建议主管部门纠正其有关规定权,通报、公布审计结果权,对被审计单位拒绝、阻碍审计工作的处理、处罚权,对被审计单位违反预算或者其他违反国家规定的财政收支行为的处理权,对被审计单位违反国家规定的财务收支行为的处理、处罚权,给予被审计单位有关责任人员行政处分的建议权等。
    
    (三)公正性特征。公正性反映了审计工作的基本要求。审计人员应站在第三者的立场上,进行实事求是的检查,做出不带任何偏见的、符合客观实际的判断,并做出公正的评价和进行公正的处理,以正确地确定或解除被审计人的经济责任,审计人员只有同时保持独立性、公正性,才能取信于审计授权者或委托者以及社会公众,才能真正树立审计权威的形象。
    
    正是由于这三个特征的存在,所以作为一种经济监督的审计监督是一种以第三者身份所实施的监督。
    
    二、审计监督与其他外部监督的关系
    
    (一)审计监督是一种经济监督,区别于行政监督或司法监督。行政监督的对象是国家行政机关实施的行政管理活动(包括经济活动);行政监督不是以第三者身份,通过授权或委托进行监督,其执行主体本身就具有管理权和处罚权。法律监督的客体是法律关系,其依据是法律。法律监督的最高机关是全国人民代表大会及其常委会,有权监督宪法的贯彻实施。实行法律监督的主体是法院和检察院,其监督要按照法律程序进行。
    
    审计虽然也是依法监督,但除法律为其依据外,还有国家的方针、政策、计划、规章、标准、法规等,依法审计,并不等于就是法律监督。审计监督虽说也是经济监督,但又不同于其他专业经济监督。审计监督是专设的部门所实行的监督,审计部门无任何经济管理职能,不参与被审计人及审计委托人任何管理活动,具有超脱性;审计监督内容取决于授权人或委托人的需要,具有广泛性;审计监督代表国家实施监督,被审计单位不得阻挠;审计监督不仅可以对所有的经济活动进行监督,而且还可以对其他经济监督部门以及他们监督过的内容进行再监督。如会计、财政、税务、银行等可以实行经济监督,但它们不是独立的经济监督部门,而主要是经济管理部门,经济监督是其经济管理的附带职能,监督是为其管理服务的,监督的内容总是与其管理的范围相一致。
    
    (二)审计监督的必要性。在计划经济条件下,我国经济监督是寓于财政和监察工作之中,主要是由财政等部门结合业务管理来进行。除此之外,我国还有一些专业性的经济监督部门,如金融监督、税务监督、物价监督、工商行政管理监督、统计监督、会计监督等,共同构成我国的经济监督体系。这些日常监督工作,对加强经济管理、促进增收节支起了很大作用。但是,专业经济监督存在一定的局限性,一是结合本部门的管理业务进行监督,并且重点是对本系统的下级单位进行监督检查;二是就其性质而言,这些日常监督是分散的、不系统的,加上这些部门本身的业务工作十分繁重,财政财务收支的监督就成了一个比较薄弱的环节;三是这些专业性经济监督机构和人员从属于本部门、本单位的行政领导之下,很难行使独立的监督职能。随着国民经济的发展,特别是在发展社会主义市场经济的新形势下,客观上需要建立和发展与社会主义市场经济相适应的、地位超脱、客观公正、并有一定权威的审计机构,对财政财务收支进行独立的审计监督。同时,通过对财政、税务、海关、金融、投资项目等专业经济监督部门的再监督,克服各专业经济监督一方面不够独立、不能超脱而另一方面又互相掣肘的负面影响,促使这些部门正确运用自身的监督权力,从而形成不同层次、不同角度的经济监督网络。
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    (三)审计监督与其他各种专业经济监督虽有区别,但又是互相联系、互相配合、互相促进的。审计与其他外部监督的根本目标是一致的,都是为促进国家治理,保障人民利益而尽职履责的。在审计监督制度建立后,其他各种经济监督不但不能削弱,而且要随着社会主义市场经济的发展而加强,以便与审计监督密切配合,协同作战,更好地维护国民经济的健康发展。
    
    三、加强审计监督与其他监督的协作配合,健全监督网络,增强监督效果
    
    审计监督与其他部门监督相结合,审计监督与舆论监督相结合,使有限的审计资源在当前条件下得到最大限度的利用,尽可能地满足经济社会发展和社会各方面对审计的需要,提高审计效力和影响力,丰富审计的内容和方法,推动中国特色社会主义审计监督制度不断创新、完善和发展。同时,审计机关在当前审计手段局限、审计威慑力不强的形势下,还需要与有关部门通力合作,取长补短,通过部门协作发挥各自职能,优势互补,高效配置资源,实现双赢或多赢的工作成效。
    
    (一)加强与纪检监察、检察反贪、公安经侦部门协作,实行常规审计与打击经济犯罪、惩治腐败相结合,着力揭露和查处各种违法违规问题,维护财经秩序,促进经济和社会健康发展。十七届中央纪委七次全会指出,当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势是,成效明显和问题突出并存,防治力度加大和腐败现象易发多发并存,群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存,反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。当前和今后一个时期,反腐倡廉建设的重点任务之一是建立健全监督检查工作长效机制,调动各方力量形成监督检查工作合力。2003年,为了加强纪检监察机关和审计机关在查处案件中的协作配合,充分发挥纪检监察机关和审计机关在查处案件中的职能作用,中央纪委、监察部、审计署联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。从审计实践看,各级审计机关和广大审计人员坚持原则,敢于碰硬,对发现的各种违法违规问题和案件线索一查到底,为配合有关部门严厉打击经济领域的违法犯罪活动和商业贿赂提供了重要线索。
    
    (二)加强与组织人事部门的协作,积极推进经济责任审计工作,着力强化对权力运行的制约和监督。经济责任审计是随着我国经济体制和政治体制改革的深化发展而产生的。开始主要进行国有企业厂长经理离任审计、承包经营审计,后来发展到党政领导干部的经济责任审计。经济责任审计对象横向涵盖党委、政府、司法、企事业单位各类领导干部,纵向涉及从乡镇至省部的各级领导干部,我国自1999年实施经济责任审计以来,审计机关共对43万多名领导干部进行了经济责任审计,其中省部级党政领导干部和中央企业领导人员150多名。目前,各级审计机关均大力加强经济责任审计,经济责任审计的内容逐步扩展到领导干部贯彻执行经济政策和决策、实施经济管理、促进经济发展和保持廉洁自律等情况,审计评价的全面性、科学性和可操作性也在不断增强。经济责任审计制度的建立,为落实对领导干部的监督、问责和考核机制提供了重要依据。
    
    (三)加强与财政部门的协作,强化专项资金审计及审计调查工作,促进落实审计结论,增强审计权威。根据《审计法》和《预算法》规定,财政和审计部门共同负有对财政预算资金监督职责。审计监督是经常性的,不是出了问题后才检查,而是依法定期对财政、财务收支进行监督检查。经济领域中的违法犯罪问题最终都要反映到财政、财务收支上来,可以通过审计财政财务收支,及时发现违法犯罪问题的线索,移送纪检、监察部门和司法机关查处。
    
    (四)加强与税务部门的协作,强化依法治税,促进建立税收收入稳定增长机制。税务机关通过日常税收征管工作,一方面促使纳税人依法经营,建立健全有利于正确计算和反映纳税所得额情况的各项基础工作,推动各单位加强会计管理工作;另一方面,督促纳税人依法纳税,遵守法纪,堵塞各种税收漏洞,纠正和查处违反税法的行为,保证财经法纪的贯彻执行。税务监督虽是外部监督,也有一定的权威性和公正性,但独立性还是不能与审计监督相比。税收部门税收征管情况审计,是指国家审计机关依照国家法律、行政法规,对税务部门组织税收的真实性、合法性进行的审计监督。一般来说,税收收入占整个财政收入的90%左右,税收征管审计是审计工作的重要组成部分,加强税收征管审计工作促进国地税系统规范税收征管,严肃税收执法,具有重要和深远的意义。一方面,审计促进了税收入库,进一步遏制了“跑、冒、滴、漏”现象。根据《税收征收管理法》第五十三条规定:“对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为,税务机关应当根据有关机关的决定、意见书,依法将应收的税款、滞纳金按税款入库预算级次缴入国库,并将结果及时回复有关机关”。另一方面,审计对税收征管情况进行监督,看税务部门税收的征收依据、标准、范围是否准确,有无征收“人情税”、“过头税”的情况,看税务部门的税金管理是否规范,有无混淆税收级次、税种混库的情况。
    
    (五)加强与新闻媒体的协作,宣传审计工作,扩大审计影响。一是审计机关可以利用新闻媒体及公众督促被审计单位更好地遵守法律、法规、规章,更有效益地用好国家的财政资金,更好地采纳审计建议、执行审计决定。二是审计机关可以主动利用新闻媒体宣传推销自己,让公众了解、理解审计工作。三是利用新闻媒体监督审计机关做好工作。新闻媒体揭示审计机关存在的问题从全局、长远看并不是坏事,而是有助于审计机关加强内部管理。审计监督客观公正、工作过硬,并且做好自身的廉政建设,这样才能通过新闻媒体树立良好的审计机关形象,揭示的被审计单位的情况才真实可信。(吴卓军)
    
    参考文献:
    1. 王耘农,全面把握中国特色社会主义审计特征促进审计事业科学发展。
    2. 赵杏珍,论审计与经济监督系统,《中国外资》,2011年9月。
    3. 胡胜校,审计机关的外部关系及其管理,审计署网站,2007年04月。
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