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我国税收征收成本的合理确定及控制对策
张连勇(审计署京津冀办)
 
【时间:2012年09月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    我国税收改革的目标是建立“公正、公平、公开、高效”的现代税收制度体系,本文结合审计实践,就合理确定和控制我国税收征收成本应遵循的一些原则、控制我国税收征收成本的方法和途径等方面进行了一些研究,供大家借鉴、参考。
    
     一、我国税收征收成本的控制原则
    
    我国税收改革的基本目标是建立“公正、公平、公开、高效”的现代税收制度体系,而与之相适应的税收征收成本的目标是促进建立一个有效率的税收体系,为实现这一目标,控制我国税收征收成本应遵循以下几项原则:
    
    (一) 从实际出发原则。
     我国经济发展过程中的二元制结构将不会在短时间内消除,无论东西部还是城乡差别将长期存在,这些实际的经济宏观因素将深刻影响到税务机关的征收成本;并且我国税务机关长期形成的惯性思维和“路径依赖”使每一次的机构改革和减员增效显得都是“雷声大雨点小”。因此控制税收征收成本应坚持实际的原则,既要立足于国情,更要有利于促进经济发展、增加税收收入。同时,不能违背税收工作的基本规律,不能离开税收工作的实际情况,允许借鉴国外经验,但不能不加分析原样照搬。
    
    (二)效益原则。
    效益是管理的永恒主题。一切管理都是以提高效益为目的的,现代管理更加突出了效益的问题。尽管税务机关是非盈利性组织,但是这绝不意味着其行政活动可以不计成本。税收征收成本是国家在税收管理活动中的投入,也应当有针对性地对其进行“成本—效益”分析,使之符合效益原则。[1]税务机关要尽量简化办事程序,减少审批环节,精简办税时间,力求以最少的、最便捷的服务使纳税人获得最大的效用和经济利益,从而以达到减少征纳双方成本的目的。
    
    (三)法制原则。
    控制税收征收成本要有利于实现或促进依法治税。我国目前正在加快税收法制建设,税收法制环境处于日益完善的过程中。优化税收成本,决不意味着单纯追求降低税收征管费用,一定要在确保实现依法治税的目标的基础上节约不必要的行政费用,必须做到有利于税收法律、法规和政策的贯彻执行,不能以节约税务经费为借口影响、阻碍依法治税的进程。同时,优化税收成本,也要体现在税收法律法规中,使税收成本控制有法可依,有章可循。因此,优化税收成本必须遵循法制原则,要有法律保障。
    
    (四)创新原则。
    创新是事物发展永恒的动力。知识经济时代,要提倡税收管理理念和税收征管方法的创新,努力构建适应市场经济发展的税收服务新体系。一方面要重新设置组织机构,重新梳理业务流程,方便纳税人;另一方面要在征管模式选择和运用先进管理手段方面进行探索和实践,在借鉴国际上成熟做法的基础上,走出我国税收征管的新路子。
    
    二、控制我国税收征收成本的方法和途径
    
    当前我国税收征收成本偏高已经是不争的事实,这其实是我国政府行政成本偏高的一个缩影,包括税务机构改革在内的我国机构改革已经进行了五次,但是却没有达到预期的效果和目的。因此,控制我国的税收征收成本,最重要的是要在税务机关的设置、税务人员的规模和征管模式等直接影响因素上下工夫,其次也要在税收征管环境、税收制度和税务信息不对称等间接影响因素上创造公平、合理和科学的税收宏观环境。
    
    (一)精简我国的税务机构是控制税收征收成本的根本性问题。税务机构分设后,征税成本增长最快的是人员经费和基建费用,其原因是由于税收征管机构过快膨胀,税务人员猛增造成的。因此,优化和调整现有的机构设置,是降低我国征税成本的根本性问题。针对我国的实际情况,借鉴一些发达国家的做法,征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则,科学、合理设置征收机构。
    1.按经济区划设置机构。1994年分税制改革的机构设置原则成为税收成本过高的根源,因此必须根据精简、高效的原则加以改革,国税系统按经济区划设置机构,地税系统机构设置仍按现行规定保留,待分税制财政体制和税收征管监控机制完善健全后,国税、地税最终合并为一套税务机构,所征税款分别入库。这样既可以减少人员,压缩机构,彻底降低居高不下的征税成本,又能够有效减少各级地方政府的行政干预,保证税收政策的统一执行和各级次税收的及时足额入库,促进分税制财政体制的进一步完善。
    2.大规模精简基层征管机构。撤消全职能的征管机构,本着专业职能基本不交叉的原则,将所有工作职责分解到征管查专业机构之中,最大限度地减少基层征管机构数量。省以下税务部门机构的设置应当强化稽查的职能,征收和管理主要依靠纳税人自觉的行为,养成良好的纳税习惯;进一步充实稽查的力量,使其发挥“重中之重”作用。根据税源分布状况和地区潜在发展态势,适当撤并税源较少、规模较小的税务所,优化税务所布局和整合征管力量。
    
    (二)合理调整和配备税务人员是控制税收征收成本的基础性问题。人员过多,必然增大税收成本;而人员素质偏低又会形成“泡沫队伍”,人浮于事,造成实际征管力量不足,放纵纳税人的逃税行为,影响税款入库,同样会提高征收成本。因此,采用合理的科学的方法,确定税收人员的规模,不断提高现有人员素质是降低税收成本的一条最有效途径。
    1.精简人员。做好此项工作要树立大局息识,采取“公开、公平、公正”的原则裁减人员,减人如同减肥,减好了利国利民,减不好会出现“反弹”,陷入越减越多的人员怪圈。
    2.把好进人关。真正招用一些高素质的人才充实到税务工作队伍中来,使税务机构的“新陈代谢”处于良性循环。
    3.强化培训力度。采取多种形式,不断提高税务干部的业务技能、执法水平和政治素质,特别是提高各级领导干部的政治业务素质和领导水平。对税务人员的要求除了熟悉税收法规、财会制度,掌握调查研究和查账技术外,还要求税务人员有廉洁奉公的职业道德,确立培养复合型人才的目标。
    4.深化人事制度改革。全面推行竞聘上岗,实行分类等级管理和全员岗位目标管理责任制,要引入现代化的管理手段,加大目标管理的科技含量,形成能上能下,能进能出,奖勤罚懒,优胜劣汰的竞争激励机制,以全面促进税收队伍素质的提高。
    
    (三)征管模式选择是征管改革需要解决的核心问题。深化税收征管改革的目的,就是要借助并适应信息化,建立和健全各项机制,实现税收征管诸要素的最佳配置,形成新的征管格局,促进税收管理规范化和现代化,不断提高税收征管效率。如何将税收征管各环节有机结合起来,形成一个高效、高质量的运行机制,是强化税收征管的关键所在,也是征管改革需要解决的核心问题。
    1.征管模式选择。在传统经济条件下,我国实行的是专管员管户制度,采用的是 “一员到户,各税统管,征管查合一,上门收(催)税”的征管模式。随着征管改革的推进,我国税收征管模式先后经历了征、管、查“三分离”或征收管理、检查“两分离”的探索。1997年以来,全国税务系统全面推行了 “以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新模式。2000年,国家税务总局提出了“科技加管理”的工作方针,全国税务系统以大力推进信息化建设为支撑,积极开展了新一轮的以信息化加专业化为主要内容的税收征管改革。因此,在新的征管模式中一定要按照权责对等、岗责对应的原则,制定各环节、各岗位的作业标准,明晰工作事项中各环节、各岗位的作业内容、作业要求、作业权限、作业流向、作业时限等内容,明确征收、管理、稽查的配合机制和协作责任,全面规范税收征管活动。
    2.合适的税务代理。推行税务代理,建立良好的税收社会服务体系,是税收成本最小化的社会基础。推行税务代理,并不是把税务机关应该负担的征收成本转嫁出去,而是通过由税务代理人员承担一部分事务性的税收管理工作,将税务机关从繁重的税务事务中解脱出来,将主要精力放在税源的监控、税务稽查、税收政策制度的调研上,放在提高税收管理质量上,从而为提高征管效率,降低征收成本提供了有利条件。
    
    (四)改革征管手段,加快信息化建设并实现信息共享。在当前的信息化环境下,税务机关必须改革落后的征管手段,借助计算机技术的发展使我国的税收征管从传统的层次提升到现代化的层次,这几年国家税务总局力推的“金税工程”就适应了这一需求。
    1.加快计算机在税收征管中应用是社会发展的必然和税制改革的客观要求,在改革中税务机关必须借助计算机网络,集中管理各种资料,提供多种统计监控手段,满足由“管户”到“管事”的转变。一方面要做到建立以计算机网络为依托的管理监控体系;第二要建立人工与计算机相结合的稽查体系;第三,在全国范围内建立起一个“功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的《中国税收征管信息系统》”(以下简称CTAIS软件)。各地要根据本地区征管改革进程和现代化运用程度,以建立广域网为目标,以推广应用CTAIS软件为主线,确定省局、市局、市区分局、县(市)局,税务所等机构之间的业务组织关系、功能分布关系、监控关系等,建立起适应市场经济发展的税收征管新机制,为加强税收监控、减少税收流失、降低征税成本,全面提高税收征管质量创造条件。
    2.加快全社会的信息化建设,实现部门间的信息共享。以计算机网络为依托,实现信息采集、汇总、传输的现代化,可以有力地解决税收信息漏损、失真和衰减问题,从而促进税收信息的真实性和完整性。通过国税与地税之间,税务部门与银行、海关、工商等部门之间,以及与纳税人之间的联网,可以有效提高税务部门捕捉、控制信息的能力。我国税收信息化虽然已进入电子化管理阶段,但大多还局限于税务系统内部的连接,仍处于一种封闭的状态,没有实现与相关部门以及大中型税源企业的联网。这制约了我国在电子商务环境下实现税收征管现代化的进程。因此在“金税工程”的建设过程中,应加快税务部门和相关监管部门等之间的信息共享。
    
    (五)树立税收征收成本理念,建立税收成本的核算制度。在我国现存的各种监督体系中,特别是税务部门的内部监督中,针对税务部门的绩效考核指标缺少客观评价体系,统计分析缺陷明显。长期以来对税务机构的考核指标是以组织收入为主,也就是以入库额多少为评价指标,致使对税务机构的考核也以收缴额为主,检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限,只是促使税务部门查查问题、罚罚款,甚至连纳税人也感到监督检查只是罚款了事,反倒促使纳税人在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此,在完善征收成本管理制度的同时,应尽快建立一个规范、系统、科学的征收成本考核体系。
    1.对税收征收成本实行预算管理。目前我国税务机关的经费大都列入各级政府的财政预算,但是税务机关非法定渠道从地方政府获得额外补贴的做法,实际上是地方政府和税务机关之间的一种变相的税收分成,一方面违反了财政预算的严肃性和真实性;另一方面使税务机关在征管过程中往往受制于给予补贴的地方政府,做出一些违反国家有关规定的事情;三是造成税收成本的不真实,容易诱发腐败因素的产生。因此,我们要对税收征收成本实现预算管理,用预算来约束税务机关的费用,并使预算的编制科学真实,杜绝税务机关非法定渠道取得补贴的做法。在税务机关预算执行过程中要严格把好进人关、公务成本的开支关、业务成本的支出关,并注意控制好征税间接成本的各项开支。
    2.应尽快建规范、系统、科学的税收成本核算制度,明确税收成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容,规范税收行政经费管理,要科学地设计衡量税收成本的指标体系,加强成本控制和成本分析。近年来国家税务总局提出“法治、公平、文明、效率”的新时期治税思想,把降低税收成本列为深化征管改革的一项重要原则。但目前我国税务系统还基本上没有对征税成本进行量化,因此,应进一步完善税收征管质量和效率的考核评价指标体系,设置“征税成本”科目,明确反映税务经费的支出去向和结构,促进税务机关采用更科学、更有效的手段,充分挖掘税务部门人、财、物的潜力,使税收工作达到最优化。
    3.建立和完善税收成本监督、考核机制,借鉴国际行政成本管理经验,结合我国的实际情况,随着管理水平的提高,逐步明确相关监督考核机构的职能和权限,对各级税务机关的税收成本控制情况实施监督。税务机关要定期对征收成本进行统计分析、对纳税成本进行测算,向社会公开,接受舆论监督。
    
    (六)优化税收环境和营造税收氛围。优化税收环境,提高依法治税水平不仅是当前税收工作的迫切需要更是落实依法治国方略的具体体现。
    1.在正刺激方面加强宣传,提高纳税人税法遵从意识。宣传要注重针对性、有效性。从公共政策角度来说,政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的活动。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一个明确认识和充分了解的情况下,才有可能积极主动地执行政策。同样政策对象只有知晓了政策,才能理解政策;只有理解了政策,才能自觉地接受和服从政策。由此可知,税收政策的宣传对保证其得到贯彻执行,保证税收征管活动的顺利开展是至关重要的。
    2.在负刺激方面加强惩戒的力度。要保证纳税人正确履行税收政策,就应该有强有力且代价高昂到足以规劝他们及时申报、缴纳税款的措施。一方面法律规定健全、严厉,更重要的是能得到贯彻执行,这是法律产生威慑力的两个必要条件,我国现阶段尤其要对处罚的执行环节加大力度。另外,对已经查处的纳税人偷逃税情况在办税场所、广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上进行公布。因为从心理学角度来说,正面的宣传表扬等往往使人不痛不痒,负面的宣传会加剧损失程度,如对名誉、身份、地位等产生不良影响。假设这些损失可以用货币表示,那么这种心理成本和精神代价是会影响纳税人的税收选择的。
    3.创建社会各界共同协税、护税的税收环境。税收征收管理活动政策性强,涉及面广,如果没有有关部门和群众的支持协助,单靠税务机关专职人员的专业管理,要做好税收征管工作是很难的,必须依靠有关部门及广大群众的积极支持和大力协助,形成合力,以税务部门专业管理为主导,社会各界协税护税为重要补充,使税收征管有个良好的社会环境。
    
    (七)尽量解决信息不对称的矛盾。从税收征管中存在的信息不对称看,可以说每一方面都或多或少的和信息化程度高低有关。信息化对信息不对称的缓解或消除是通过实现信息的共享实现的,共享程度越高,信息透明度越高,越容易避免信息不对称带来的逆向选择和道德风险。
    1.建立统一的纳税人识别号及其管理制度。税务登记既是纳税人取得合法纳税地位、享有广泛税收权益的重要程序,也是税务机关全面了解纳税人基本情况、有效加强税收征管的重要环节。为此,需要建立和完善全国统一的纳税登记代码制度,这个制度不仅要在现实的纳税人中推行,而且也要在潜在的纳税人中推行,税务代码将伴随着每个人的一生,用来办理一切纳税事宜。对个人和企业法人都由税务机关分配给唯一的纳税代码,明确该代码的使用范围和管理要求,使该代码与企业、个人的生产经营活动、社会信用等情况相关联。
    2.加快税务管理信息化建设,实现全国税务机关的信息共享。从目前的情况看,全国税务机关信息化建设方面基本上是各自为战,自成体系,甚至同一地区的国税部门和地税部门都没有达到信息共享,造成重复稽查和稽查漏洞的出现。在“金税工程”建设中,国家税务总局要尽快拟定整体规划,从税务机关从上到下是一个整体出发,要注意在硬件和软件上不同主体的兼容性,彻底消除当前应用软件林立,而信息又不共享出现信息孤岛的现象。(张连勇)


    参考文献:
    1.程森《我国税收成本优化问题研究》, [硕士学位论文],大连,东北财经大学,2004年。
    2.陈振明:《公共政策分析》,中国人民大学出版社 2003 年版。
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