浅析工程变更的成因及防控措施
彭安华 涂林华（湖北省郧西县审计局）
摘 要：由于建设项目具有规模大、涉及面广、施工时间长、不可预见性因素多等特性，在实际施工中发生工程变更事项是不可避免的。但在日常的工程结算审计中发现，由于建设各方主观原因引起的工程变更情况屡屡出现，相应增加了工程成本，有时因变更原因而增加的工程价款占到了合同价款的30%以上。特别是勘察设计不合理、合同签订“留尾巴”、施工现场组织管理混乱等，很容易使施工单位“钻空子”，最后直接影响到工程造价，从而使工程投资失控、造成损失浪费。因此，如何减少和控制工程变更是项目实施过程中防范的重点。
关键词：工程变更 防控措施
一、背景资料
在某市政道路工程审计中，经批准的工程预算投资为720万元，签订合同价为710万元，结算价为1160万元，超预算61%。增加的主要原因是工程变更，价款达450万元，超合同价的63%。变更的项目主要有：地基换填处理、土石比例更改、道路路面加宽、原地形图不准确、新增地下管线、材料价格调整等。其中：地基换填达212万、土石比例更改87万元，在变更价款中占66.4%，且属隐蔽工程，在工程审计时无法准确核实，也成了施工单位“钻空子”，管理人员出问题的温床。
二、工程变更的定义
工程变更的定义包括广义和狭义两种。广义的工程变更包含合同变更的全部内容，是指因设计图纸的错、漏、缺，或因对某些部位设计调整及修改，或因建设规模和建设标准的调整，或因政府行政法规的调整，或因施工现场无法实现设计图纸意图而不得不按现场条件组织施工实施等等；而狭义的工程变更只包括以工程变更令形式变更的内容，如建筑物尺寸的变动，桥梁基础型式的调整，施工条件的变化等等。工程变更包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更、工程量变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”等内容。工程变更一般都伴有费用变化，变更的范围也是非常广泛的。
三、工程变更产生的主要原因
工程变更的原因既有发包方、承包方的原因，又有监理方设计方的主观原因，还有不可抗力的自然原因等。
一是勘察不到位引起的变更。主要有两种形式。一是没有进行现场地质勘察就直接进行设计，如某规划设计单位在没有进行地质勘察的情况下就对某市政道路项目进行图纸设计，图纸上既无地质勘察资料又无土石方比例，仅标示挖填土方工程量。在工程施工过程中，发现路基较软，无法按原设计方案施工，只能进行地基换填处理，变更此项施工增加造价150万元。二是没有对设计方案进行针对性勘察。如某设计单位根据地勘报告设计某桥梁为六跨预应力混凝土连续刚构桥，桥梁结构跨度为引桥（2×20）+主桥（58.8+100+58.8）+引桥（20），全长284.51米，桥宽8.5米，地勘单位事前没有对该桥设计方案桥墩基础选址做过详细勘探。施工过程中发现桥墩基础地质复杂无法施工，只能重新设计图纸，新设计方案为三跨预应力混凝土连续刚构箱梁桥（73+125+73），此项变更增加工程价款900万，且延误工期9个月。
二是设计不合理引起的变更。由于设计单位在调查收集基础资料还不够齐全的情况下便进行图纸设计，致使在项目施工过程中，发现设计方案与实际情况不符，无法施工，不得已修改工程设计，引起工程变更。如某设计单位按泄洪量25m3/秒对某人行景观桥进行设计，在桥拱施工完毕后，发现设计泄洪量远远小于实际泄洪量，致使该桥无法正常投入使用，不得不拆除再按新设计图纸重建。此项变更需要增加造价120万，且造成损失浪费98万元，延误工期3个月。
三是建设单位提高建设标准而产生的变更。在项目实施过程中建设单位擅自提高建设标准，从而出现变更工程项目、增加施工材料价格、引起施工进度变化等问题。这样做的后果使工程造价远远超过投资限额，增加政府债务。如某办公大楼装饰项目原设计为地面水泥砂浆贴600×600地板砖，外墙为银灰色乳胶漆墙面。在施工进入尾声时，建设单位要求将地面改为1000×1000地板砖，外墙面改为外挂花岗墙面 ，仅两项变更就增加工程价款12万元。
四是未按招标文件签订施工合同引起的变更。某工程在招标文件明确规定：“本工程采用固定总价合同，投标人应充分考虑市场价格风险和政策调整性风险……”。而施工合同专用条款中约定：“本工程主要材料按甲乙双方签订价格或市场价进行调整”，该条款违背了招投标文件实质性条款，违反了招投标法的规定。
五是工程量计算有误造成的变更。工程招标过程中，项目业主急于开工，对合同工程量清单没有进行认真地核对，在施工过程中发现存在丢项、漏项、工程量误差大而引起工程变更，工程造价也相应增加。
六是施工现场情况变化发生的变更。某设计单位没有充分考虑现场实际情况就进行道路图纸设计。在施工过程中，直接影响到了当地村民的出行，不得不增加涵洞；或者当地村民为了耕地灌溉方便，强行要求增设灌溉沟渠，造成工程变更，工程造价也随之增加。
七是建设方现场管理不善引起的设计变更。施工单位为获得额外利润，就想方设法发生不必要的变更。如果建设方现场管理者责任不强、经验能力不足，就很容易让施工单位“钻”空子。如某施工单位在投标时采用现场搅拌混凝土，综合单价350元/m3。施工中，施工单位为获得高额利润，想方设法游说建设方采用商品混凝土，后经建设方同意，增加工程款25万元。
由此看来，产生工程变更的原因，一方面是由于主观原因，如勘察设计单位勘察设计工作深度不足，建设单位提高建设标准，施工合同签订不严谨、现场管理混乱等，导致在施工过程中发生可以预见和可控制的变更；另一方面是由于客观原因，如发生不可预见的事故，自然或社会原因引起的停工和工期拖延等，致使工程变更不可避免。
四、减少工程变更的预防措施
一是优选勘察设计单位，推行限额设计和责任追究制度，从源头上减小变更事项的发生。改变目前工程设计实报实销、设计不顾造价的做法，积极推行限额设计法。在保证使用功能的前提下，通过优化设计方案，促进精心设计，使技术与经济紧密结合。建设单位将勘察设计任务委托同一家具有相应资质的勘察设计单位，签订勘察设计合同，明确建设标准，合理确定工程投资总额。并对节约投资限额与超过投资限额给予奖惩，激发设计者的创作灵感，鼓励设计单位提供节能、省地型等工程。凡因设计单位错误、漏项等原因造成扩大建设规模或提高标准而导致工程静态投资超支，应相应扣减设计费用。
二是合理确定工程造价，防范因技术和计算错误引起的变更。聘用有相应资质的造价单位，根据市场和国家标准准确计算工程造价。将标底计算书和图纸向所有投标单位公开，在开标前设投标答疑会，由设计单位和造价单位回复投标单位提出的关于技术和造价方面的疑问，尽量将工程技术和计算等方面的问题处理在施工前。
三是签好施工合同，防止施工单位“钻”工程变更空子。建设单位在招标文件中应明确各自应承担的风险范围及处理办法。签订施工合同不能违背招标文件的实质性条款，并明确约定工程变更计算方法，尽量做到事前约定，事中控制，防止施工单位“钻”空子，套变更。
四是选好现场代表，严把工程变更关口。选择具有施工管理和工程造价控制经验的现场代表，严把工程变更关。工程具有地形复杂、施工难度大、技术高、时间长的特性，工程设计、施工方案有可能与实际现场情况不同，不可避免的县发生一些变更。施工单位往往利用这些机会向建设单位提出变更要求，这时现场代表要正确区分哪些是必要的变更、哪些是不必要的变更，必要的变更影响造价是多少、能不能有更好的替代方案等等，这时现场管理人员对施工管理和工程造价的控制经验就显得至关重要了。
五是控制工程变更管理，节约工程成本。一是工程变更要严格按管理程序执行分级审批制度。加强内部监督，做到层层把关，以杜绝利用工程变更“钻”空子的现象。二是变更工程的单价确定要合理。变更项目如合同有约定的就执行约定单价；合同中有相似的就可根据相似单价进行调整；合同中没有的可根据市场行情和相关定额合理事前确定单价。三是工程计量要准确。（彭安华 涂林华）
关键词：工程变更 防控措施
一、背景资料
在某市政道路工程审计中，经批准的工程预算投资为720万元，签订合同价为710万元，结算价为1160万元，超预算61%。增加的主要原因是工程变更，价款达450万元，超合同价的63%。变更的项目主要有：地基换填处理、土石比例更改、道路路面加宽、原地形图不准确、新增地下管线、材料价格调整等。其中：地基换填达212万、土石比例更改87万元，在变更价款中占66.4%，且属隐蔽工程，在工程审计时无法准确核实，也成了施工单位“钻空子”，管理人员出问题的温床。
二、工程变更的定义
工程变更的定义包括广义和狭义两种。广义的工程变更包含合同变更的全部内容，是指因设计图纸的错、漏、缺，或因对某些部位设计调整及修改，或因建设规模和建设标准的调整，或因政府行政法规的调整，或因施工现场无法实现设计图纸意图而不得不按现场条件组织施工实施等等；而狭义的工程变更只包括以工程变更令形式变更的内容，如建筑物尺寸的变动，桥梁基础型式的调整，施工条件的变化等等。工程变更包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更、工程量变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”等内容。工程变更一般都伴有费用变化，变更的范围也是非常广泛的。
三、工程变更产生的主要原因
工程变更的原因既有发包方、承包方的原因，又有监理方设计方的主观原因，还有不可抗力的自然原因等。
一是勘察不到位引起的变更。主要有两种形式。一是没有进行现场地质勘察就直接进行设计，如某规划设计单位在没有进行地质勘察的情况下就对某市政道路项目进行图纸设计，图纸上既无地质勘察资料又无土石方比例，仅标示挖填土方工程量。在工程施工过程中，发现路基较软，无法按原设计方案施工，只能进行地基换填处理，变更此项施工增加造价150万元。二是没有对设计方案进行针对性勘察。如某设计单位根据地勘报告设计某桥梁为六跨预应力混凝土连续刚构桥，桥梁结构跨度为引桥（2×20）+主桥（58.8+100+58.8）+引桥（20），全长284.51米，桥宽8.5米，地勘单位事前没有对该桥设计方案桥墩基础选址做过详细勘探。施工过程中发现桥墩基础地质复杂无法施工，只能重新设计图纸，新设计方案为三跨预应力混凝土连续刚构箱梁桥（73+125+73），此项变更增加工程价款900万，且延误工期9个月。
二是设计不合理引起的变更。由于设计单位在调查收集基础资料还不够齐全的情况下便进行图纸设计，致使在项目施工过程中，发现设计方案与实际情况不符，无法施工，不得已修改工程设计，引起工程变更。如某设计单位按泄洪量25m3/秒对某人行景观桥进行设计，在桥拱施工完毕后，发现设计泄洪量远远小于实际泄洪量，致使该桥无法正常投入使用，不得不拆除再按新设计图纸重建。此项变更需要增加造价120万，且造成损失浪费98万元，延误工期3个月。
三是建设单位提高建设标准而产生的变更。在项目实施过程中建设单位擅自提高建设标准，从而出现变更工程项目、增加施工材料价格、引起施工进度变化等问题。这样做的后果使工程造价远远超过投资限额，增加政府债务。如某办公大楼装饰项目原设计为地面水泥砂浆贴600×600地板砖，外墙为银灰色乳胶漆墙面。在施工进入尾声时，建设单位要求将地面改为1000×1000地板砖，外墙面改为外挂花岗墙面 ，仅两项变更就增加工程价款12万元。
四是未按招标文件签订施工合同引起的变更。某工程在招标文件明确规定：“本工程采用固定总价合同，投标人应充分考虑市场价格风险和政策调整性风险……”。而施工合同专用条款中约定：“本工程主要材料按甲乙双方签订价格或市场价进行调整”，该条款违背了招投标文件实质性条款，违反了招投标法的规定。
五是工程量计算有误造成的变更。工程招标过程中，项目业主急于开工，对合同工程量清单没有进行认真地核对，在施工过程中发现存在丢项、漏项、工程量误差大而引起工程变更，工程造价也相应增加。
六是施工现场情况变化发生的变更。某设计单位没有充分考虑现场实际情况就进行道路图纸设计。在施工过程中，直接影响到了当地村民的出行，不得不增加涵洞；或者当地村民为了耕地灌溉方便，强行要求增设灌溉沟渠，造成工程变更，工程造价也随之增加。
七是建设方现场管理不善引起的设计变更。施工单位为获得额外利润，就想方设法发生不必要的变更。如果建设方现场管理者责任不强、经验能力不足，就很容易让施工单位“钻”空子。如某施工单位在投标时采用现场搅拌混凝土，综合单价350元/m3。施工中，施工单位为获得高额利润，想方设法游说建设方采用商品混凝土，后经建设方同意，增加工程款25万元。
由此看来，产生工程变更的原因，一方面是由于主观原因，如勘察设计单位勘察设计工作深度不足，建设单位提高建设标准，施工合同签订不严谨、现场管理混乱等，导致在施工过程中发生可以预见和可控制的变更；另一方面是由于客观原因，如发生不可预见的事故，自然或社会原因引起的停工和工期拖延等，致使工程变更不可避免。
四、减少工程变更的预防措施
一是优选勘察设计单位，推行限额设计和责任追究制度，从源头上减小变更事项的发生。改变目前工程设计实报实销、设计不顾造价的做法，积极推行限额设计法。在保证使用功能的前提下，通过优化设计方案，促进精心设计，使技术与经济紧密结合。建设单位将勘察设计任务委托同一家具有相应资质的勘察设计单位，签订勘察设计合同，明确建设标准，合理确定工程投资总额。并对节约投资限额与超过投资限额给予奖惩，激发设计者的创作灵感，鼓励设计单位提供节能、省地型等工程。凡因设计单位错误、漏项等原因造成扩大建设规模或提高标准而导致工程静态投资超支，应相应扣减设计费用。
二是合理确定工程造价，防范因技术和计算错误引起的变更。聘用有相应资质的造价单位，根据市场和国家标准准确计算工程造价。将标底计算书和图纸向所有投标单位公开，在开标前设投标答疑会，由设计单位和造价单位回复投标单位提出的关于技术和造价方面的疑问，尽量将工程技术和计算等方面的问题处理在施工前。
三是签好施工合同，防止施工单位“钻”工程变更空子。建设单位在招标文件中应明确各自应承担的风险范围及处理办法。签订施工合同不能违背招标文件的实质性条款，并明确约定工程变更计算方法，尽量做到事前约定，事中控制，防止施工单位“钻”空子，套变更。
四是选好现场代表，严把工程变更关口。选择具有施工管理和工程造价控制经验的现场代表，严把工程变更关。工程具有地形复杂、施工难度大、技术高、时间长的特性，工程设计、施工方案有可能与实际现场情况不同，不可避免的县发生一些变更。施工单位往往利用这些机会向建设单位提出变更要求，这时现场代表要正确区分哪些是必要的变更、哪些是不必要的变更，必要的变更影响造价是多少、能不能有更好的替代方案等等，这时现场管理人员对施工管理和工程造价的控制经验就显得至关重要了。
五是控制工程变更管理，节约工程成本。一是工程变更要严格按管理程序执行分级审批制度。加强内部监督，做到层层把关，以杜绝利用工程变更“钻”空子的现象。二是变更工程的单价确定要合理。变更项目如合同有约定的就执行约定单价；合同中有相似的就可根据相似单价进行调整；合同中没有的可根据市场行情和相关定额合理事前确定单价。三是工程计量要准确。（彭安华 涂林华）
| 【关闭】 【打印】 |
