浅谈政策执行情况跟踪审计的涵义、功能、目标和重点
黄跃进（审计署太原办）
内容摘要：本文从政策执行情况跟踪审计的涵义出发，初步探讨了其功能和目标，提出了当前政策执行情况跟踪审计应着重加强的几个重点领域。笔者认为，审计机关应当加大对中央重大宏观调控政策的跟踪审计力度，进一步拓展民生政策跟踪审计范围，继续加强重大区域性专项政策跟踪审计，大力探索政府预算执行绩效跟踪审计，充分发挥国家审计的预防、揭示、抵御功能，有效服务于国家治理。
关键词：政策执行 跟踪审计 功能目标 重点领域
政策是国家治理的重要工具。政策实施本身就是国家治理行为。国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其核心是推动实现国家的良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展。因此，开展政策执行情况跟踪审计，既是审计机关服务国家治理的重要手段，也是国家审计的本质要求。审计机关应当进一步拓展政策执行情况跟踪审计的领域，增加政策跟踪审计项目的数量，加大对中央重大宏观调控政策的跟踪审计力度，进一步拓展民生政策跟踪审计范围，继续加强重大区域性专项政策的跟踪审计，大力探索政府预算执行绩效的跟踪审计，充分发挥国家审计的预防、揭示、抵御功能，更好地服务和满足国家治理的需要。
一、政策执行情况跟踪审计的涵义
（一）政策、政策执行与政策评估。所谓政策一般是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。也有学者认为：“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规” 。或者“政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划” 。从政策过程而言，政权机关一旦界定公共问题，确定政策目标，进行政策方案的规划，然后经过政策合法化的过程，取得了政策的权威性，配置执行政策的经费预算，就形成了公共政策。然而，公共政策并未就此结束，而是另一新阶段的开始，于是就出现了政策执行。
所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程。完善的政策制定依赖于务实的政策执行。不过，由于政策本身具有多元目标而且执行过程中包括许多无法控制的外在因素，一项政策执行之后所产生的效果可能符合政策制定者的初衷，也可能与其目标相背离。一项失败的公共政策固然可能出于政策设计的失败，但更多的原因来自政策执行不力。而一项公共政策是否达到应有目标，其成本效益如何，利弊得失怎样。需要一个重要的衡量工具，那就是政策评估。
所谓政策评估，学者观点大同小异，有的学者（纳克迈尔斯，1981）认为，政策评估是一种客观、有系统验证公共政策的方法。有的学者（罗斯与弗里曼，1982）认为，政策评估是指有系统运用社会研究程序，以评量社会干预计划的概念化、设计、执行及效用。有的学者（奎德，1989）指出，政策评估是针对政策活动与其成效，进行价值判断。还有的学者（布默尔，1986）认为，政策评估是针对政策的成效进行有系统的评断。综合各家说法，政策评估作为衡量公共政策成效的工具，有两层含义：一是以系统、科学的方法评估公共政策（计划）。二是从价值上评断公共政策活动及效用，审视公共资源配置是否发挥应有效益。按照美国评估研究会的分类架构，政策评估大致分为政策预评估、政策执行评估与计划监测、政策结果评估。预评估是政策尚未执行前所进行的评估，目的在于政策执行前得以修正，使资源得到适当配置。政策执行评估与计划监测，是系统地探讨政策或计划执行过程的动态，了解其在执行阶段是否有缺失。政策结果评估是政策评估的主体，主要关注政策影响、效益和效能。
（二）审计、跟踪审计与政策执行情况跟踪审计。审计是一个系统化过程，即通过客观地获取和评价有关经济活动与经济事项认定的证据，以证实这些认定与既定标准的符合程度，并将结果传达给有关使用者。审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。
跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，在被审计事项实施的某个中间环节介入，并跟随被审计事项实施过程而持续进行监督的一种审计组织方式。跟踪审计的对象，既可以是项目、资金，也可以是政策执行情况。比如中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况及效果的审计、汶川地震灾后重建跟踪审计、商业银行新增贷款投向结构情况专项跟踪审计等。
政策执行情况跟踪审计在审计内容上往往需要落实到具体的项目、资金审计上，比如汶川地震灾后重建跟踪审计，既要审计灾后恢复重建规划落实情况、对口支援政策措施落实情况，也要审计具体援建项目建设管理、工程质量和使用情况以及援建资金筹集分配和管理使用情况等；中央支持新疆发展政策的跟踪审计，也必然要审计中央和对口支援省市援建资金和项目。政策执行情况跟踪审计其实质是审计机关运用审计的方法和程序，采用跟踪的方式，对政策执行情况进行系统的评估和反馈。从一定意义上说，政策执行情况跟踪审计是审计机关作为专门监督机关，从政策评估者角度开展政策评估的一种方式，其内容既有政策执行评估与计划监测、也有政策结果评估，但不包括政策预评估。
二、政策执行情况跟踪审计的功能
国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其核心是推动实现国家的良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展。开展政策执行情况跟踪审计，是审计机关服务国家治理的重要手段，也是国家审计这一国家经济社会运行“免疫系统”的本质要求。具体来说，政策执行情况跟踪审计具有以下功能：
（一）发挥审计的揭示功能，反映政策执行存在的问题，监督并保障政策的顺利贯彻落实。政策执行是个复杂的、涉及到多个执行主体、多种因素的过程。政策执行效果也是充满不确定性的。审计机关通过开展政策执行情况跟踪审计，可以从政策知晓度、政策认知度、执行行为真实性、执行行为符合性、执行行为适当性以及执行效果等方面进行审计监督，审查执行者是否尽职尽责、是否严格按照政策规定执行以及政策执行效果如何，充分发挥审计的揭示功能，监督和约束执行者的行为，纠正和消除政策执行偏差、执行不力等问题，监督政策的贯彻落实，保障政令畅通。
（二）发挥审计的预防功能，提供政策实施绩效信息和审计意见建议，促进完善政策和提升决策水平。一项政策的决策者规划得再完善，也难保不出现瑕疵或者预料之外的结果。一项政策执行得不成功，既可能是政策执行不力，也可能是政策本身不切合实际。审计机关在政策开始执行之后开展跟踪审计，通过跟踪审查政策的执行情况和政策目标的实现程度，评估政策执行效果，及时提供政策实施绩效的信息，提出审计意见和建议，可以发挥审计的预防功能，直接将执行中存在的偏差反馈决策者，作为进一步修正决策的科学依据。决策者采纳建议后，调整完善正在实施的相关政策，审计机关对修正后的相关政策再实施审计，分析调整后的政策在执行中取得的成效及存在不足，再提出审计意见和建议。如此循环往复，既不间断地提供了政策实施绩效与需要克服的不足等方面的反馈信息，又提出调整未来政策的方向或者目标、甚至分配政策资源方面的意见和建议，可以持续促进政策的完善，提升决策水平。
（三）发挥审计的抵御功能，厘清政策责任归属，促进责任政府建设和领导干部尽职尽责。良好治理的政府应当是责任政府。没有政府责任，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现，国家也不可能实现善治。在责任政府下，为了防止政府责任的缺失，往往设有相应的问责机制。然而，由于弄不清楚决策层面责任还是执行层面的责任，以致于当一项政策实施失败时可能产生互相推诿。由此也会导致政府部门和相关领导干部责任意识淡漠，从而助长决策和执行的随意性，继续引发政策的失败。审计机关开展政策执行情况跟踪审计，通过科学系统的程序和方法，客观评估政策执行情况，可以在一定程度上厘清政策成功或者失败的责任归属，回答政策失败到底是政策执行不力还是政策制定本身有问题，亦或二者均有问题。同时，审计机关通过向党委政府以及权力机关报告审计结果或者以审计结果公告等方式向社会公布审计结果，可以将审计监督与相关问责机制结合起来，充分发挥审计的抵御功能，促使政策制定机关和执行机构及其领导干部增强履责意识，切实履行责任，促进责任政府建设。
三、政策执行情况跟踪审计的目标
《中华人民共和国审计法实施条例》第2条对审计所下的定义是:审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。《中华人民共和国国家审计准则》第2条规定，依据法律法规和审计准则的规定，对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动独立实施审计并作出审计结论，是审计机关的责任。第6条规定，审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。由此可见，真实、合法、效益一直是国家审计的审计目标。同时，根据《中华人民共和国审计法》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计机关负有对依法属于审计机关审计监督对象的单位的主要负责人经济责任进行审计并界定责任的职责。
因此，笔者认为，政策执行情况跟踪审计的被审计对象应该是经济政策，其落脚点是执行经济政策的被审计单位（项目、资金）的财政收支、财务收支以及有关经济活动。政策执行情况跟踪审计的目标应该是经济政策执行行为的真实、合法、效益情况以及有关各方对政策执行效果应负的责任，其目的在于检查政策执行是否得当，政策是否达到预期的效果。其中，真实性是基础，主要指反映政策执行活动和执行效果的信息与实际情况相符合的程度。合法性审查是政策执行跟踪审计必不可少的要件，主要审查政策执行活动遵守法律法规的情况，包括执行政策的配套措施有无违反国家法律法规和大政方针、政策执行行为有无偏差等。效益性目标，主要是以效能、效率和经济性等标准衡量政策执行的成败。依效能的标准，主要审查执行机构对政策的组织权责是否清楚、执行政策的资源是否充分，是否进行了必要的管理和监督，多大程度上实现了政策预期目标；依效率的标准，主要审查政策的成本效益关系，是否以最小的成本完成设定的目标或者效益，或者以固定的成本达到最大效益；依经济的标准，主要检测在政策执行过程中是否有错误、疏漏或者损失浪费的情形发生。而界定责任目标，则带有一点政治色彩，是与行政问责机制相衔接的目标，主要是厘清政策成功或者失败的责任归属。
四、当前政策执行情况跟踪审计应着重加强的几个重点领域
尽管从美国等发达国家的做法看，政策审计已经深入开展，既审计政策执行情况，也对政策本身发表审计意见，而且领域不断拓展，不局限于经济政策。但从我国实际看，政策执行情况跟踪审计是近几年才起步并逐渐发展的，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》第一次明确提出“对国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”这些年，审计机关通过开展重大宏观经济政策落实情况跟踪审计，监督检查政策落实情况和实际效果，在保障政令畅通和促进实现政策目标方面发挥了积极作用。但总体上看，独立的公共政策审计项目较少，主要是在预算执行和其他财政财务收支审计或经济责任审计项目中关注一些与公共政策相关的内容。为数较少的独立公共政策项目也主要是通过审计调查的方式开展，关注重点仍然是政策执行过程中的资金筹集、使用、管理情况，揭露政策执行中的问题，不能对公共政策本身、公共政策执行总体情况、公共政策绩效情况发表审计意见。笔者认为，当前，审计机关应当进一步拓展政策执行情况跟踪审计的领域，增加独立的政策跟踪审计项目的数量，并探索对政策执行总体情况和政策绩效发表审计意见。
（一）加大对中央重大宏观调控政策的跟踪审计力度。审计机关要在扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施跟踪审计、新增贷款投向跟踪审计的基础上，围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加大对财政、金融、税收、产业振兴规划、节能减排、环境保护、土地、房地产调控等政策的跟踪审计力度，检查政策措施执行情况，及时揭露和查处违背政策要求的行为，促进政令畅通；深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理和有效；发挥审计独立、客观、涉及经济社会各方面的优势，密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，提出意见建议，为调整、完善政策措施提供参考。
（二）进一步拓展民生政策跟踪审计范围。审计机关要在社会保障政策、保障性住房政策审计的基础上，围绕国家富民惠民政策的实施，进一步拓展民生政策跟踪审计范围，加强对医疗卫生体制改革政策(特别是农村医疗卫生服务体系建设和基层公立医院改革政策）、教育政策(如农村中小学布局调整、中小学校舍安全）、就业政策、以及农业基础设施建设、科技文化下乡等政策的跟踪审计，检查政策落实情况和实施效果，揭示存在的困难和问题，提出完善制度、规范管理的建议，保证中央富民惠民政策落实到位。
（三）继续加强重大区域性专项政策的跟踪审计。审计机关要在做好汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流灾害灾后恢复重建的基础上，加强对中央支持新疆和西藏等区域发展政策的跟踪审计，以项目和资金为支撑，从政策规划和支援政策措施落实情况、援建资金筹集分配和管理使用情况、援建项目的规划布局和投向结构、援建项目建设管理和工程质量、以及项目建成后的运营使用情况和实际效果等方面进行全程跟踪审计，及时发现和揭示存在的问题，注重反映政策、制度和管理中的漏洞，向有关地方和部门提出规范管理和健全制度的建议，确保受援方政府投资规划布局和投向结构符合国家产业方向和法规要求，援建项目契合当地经济社会发展需要，援建资金安全有效使用，促进实现中央支持相关区域经济社会加快发展的政策目标。
（四）大力探索政府预算执行绩效的跟踪审计。亚当·斯密称财政是“庶政之母”，这是对财政政治属性的高度概括。政府预算是政府推动公共政策的计划书，政府的任何施政计划和政策措施，无一不与政府预算密切相关。政府预算与公共政策实为一体两面，政府预算的编制须以政府施政的政策和计划为依据，而政府实施政策须编列预算来支持。应该说，政府预算除了日常机关运转和人员工资等基本支出外，每一个项目预算计划都代表着政府的施政计划、政策蓝图。预算的编制类似与政策预评估，而对预算执行情况的审计监督，实质上就是对政府施政计划即政策的评估。目前，审计机关对本级政府及其各部门预算执行情况和决算草案的审计监督，在规范预算收支、深化预算改革、加强财政管理等方面发挥了重要作用，但仍较侧重于财政收支真实性和合法性的审查，对预算执行的绩效关注较少。国家审计制度是国家治理的重要组成部分，审计机关作为公共财政的“卫士”，应进一步加强政府预算执行绩效的跟踪审计，关注预算执行效果，把财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，短期内可以先从部门预算执行审计入手，选择部门预算中一些比较重大或者具有争议性的预算计划进行跟踪审计，评估其执行绩效，待积累一定经验、培养充实相应政策评估人才后，再逐步推开，直至对政府所有重大政策和计划的绩效进行跟踪审计。（黄跃进）
参考资料
1.伍启元.公共政策.香港:商务印书馆,1989,4．
2.王姝.开展公共政策审计 有效服务国家治理.审计研究报告2012年第4期。
3.H. D. Lasswell and A. Kaplan, Power and Society. New Haven, Yale University Press, 1970,
4.李允杰 丘昌泰：政策执行与评估，北京大学出版社2008年1月版，第153页至154页,第170页。
5.美国会计学会（AAA）审计基本概念委员会于1973年发表的《基本审计概念说明》（A Statement of Basic Auditing Concepts）。
6.王秀明等.跟踪审计若干问题研究.审计研究报告2010年第6期。
关键词：政策执行 跟踪审计 功能目标 重点领域
政策是国家治理的重要工具。政策实施本身就是国家治理行为。国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其核心是推动实现国家的良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展。因此，开展政策执行情况跟踪审计，既是审计机关服务国家治理的重要手段，也是国家审计的本质要求。审计机关应当进一步拓展政策执行情况跟踪审计的领域，增加政策跟踪审计项目的数量，加大对中央重大宏观调控政策的跟踪审计力度，进一步拓展民生政策跟踪审计范围，继续加强重大区域性专项政策的跟踪审计，大力探索政府预算执行绩效的跟踪审计，充分发挥国家审计的预防、揭示、抵御功能，更好地服务和满足国家治理的需要。
一、政策执行情况跟踪审计的涵义
（一）政策、政策执行与政策评估。所谓政策一般是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。也有学者认为：“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规” 。或者“政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划” 。从政策过程而言，政权机关一旦界定公共问题，确定政策目标，进行政策方案的规划，然后经过政策合法化的过程，取得了政策的权威性，配置执行政策的经费预算，就形成了公共政策。然而，公共政策并未就此结束，而是另一新阶段的开始，于是就出现了政策执行。
所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程。完善的政策制定依赖于务实的政策执行。不过，由于政策本身具有多元目标而且执行过程中包括许多无法控制的外在因素，一项政策执行之后所产生的效果可能符合政策制定者的初衷，也可能与其目标相背离。一项失败的公共政策固然可能出于政策设计的失败，但更多的原因来自政策执行不力。而一项公共政策是否达到应有目标，其成本效益如何，利弊得失怎样。需要一个重要的衡量工具，那就是政策评估。
所谓政策评估，学者观点大同小异，有的学者（纳克迈尔斯，1981）认为，政策评估是一种客观、有系统验证公共政策的方法。有的学者（罗斯与弗里曼，1982）认为，政策评估是指有系统运用社会研究程序，以评量社会干预计划的概念化、设计、执行及效用。有的学者（奎德，1989）指出，政策评估是针对政策活动与其成效，进行价值判断。还有的学者（布默尔，1986）认为，政策评估是针对政策的成效进行有系统的评断。综合各家说法，政策评估作为衡量公共政策成效的工具，有两层含义：一是以系统、科学的方法评估公共政策（计划）。二是从价值上评断公共政策活动及效用，审视公共资源配置是否发挥应有效益。按照美国评估研究会的分类架构，政策评估大致分为政策预评估、政策执行评估与计划监测、政策结果评估。预评估是政策尚未执行前所进行的评估，目的在于政策执行前得以修正，使资源得到适当配置。政策执行评估与计划监测，是系统地探讨政策或计划执行过程的动态，了解其在执行阶段是否有缺失。政策结果评估是政策评估的主体，主要关注政策影响、效益和效能。
（二）审计、跟踪审计与政策执行情况跟踪审计。审计是一个系统化过程，即通过客观地获取和评价有关经济活动与经济事项认定的证据，以证实这些认定与既定标准的符合程度，并将结果传达给有关使用者。审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。
跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，在被审计事项实施的某个中间环节介入，并跟随被审计事项实施过程而持续进行监督的一种审计组织方式。跟踪审计的对象，既可以是项目、资金，也可以是政策执行情况。比如中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况及效果的审计、汶川地震灾后重建跟踪审计、商业银行新增贷款投向结构情况专项跟踪审计等。
政策执行情况跟踪审计在审计内容上往往需要落实到具体的项目、资金审计上，比如汶川地震灾后重建跟踪审计，既要审计灾后恢复重建规划落实情况、对口支援政策措施落实情况，也要审计具体援建项目建设管理、工程质量和使用情况以及援建资金筹集分配和管理使用情况等；中央支持新疆发展政策的跟踪审计，也必然要审计中央和对口支援省市援建资金和项目。政策执行情况跟踪审计其实质是审计机关运用审计的方法和程序，采用跟踪的方式，对政策执行情况进行系统的评估和反馈。从一定意义上说，政策执行情况跟踪审计是审计机关作为专门监督机关，从政策评估者角度开展政策评估的一种方式，其内容既有政策执行评估与计划监测、也有政策结果评估，但不包括政策预评估。
二、政策执行情况跟踪审计的功能
国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其核心是推动实现国家的良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展。开展政策执行情况跟踪审计，是审计机关服务国家治理的重要手段，也是国家审计这一国家经济社会运行“免疫系统”的本质要求。具体来说，政策执行情况跟踪审计具有以下功能：
（一）发挥审计的揭示功能，反映政策执行存在的问题，监督并保障政策的顺利贯彻落实。政策执行是个复杂的、涉及到多个执行主体、多种因素的过程。政策执行效果也是充满不确定性的。审计机关通过开展政策执行情况跟踪审计，可以从政策知晓度、政策认知度、执行行为真实性、执行行为符合性、执行行为适当性以及执行效果等方面进行审计监督，审查执行者是否尽职尽责、是否严格按照政策规定执行以及政策执行效果如何，充分发挥审计的揭示功能，监督和约束执行者的行为，纠正和消除政策执行偏差、执行不力等问题，监督政策的贯彻落实，保障政令畅通。
（二）发挥审计的预防功能，提供政策实施绩效信息和审计意见建议，促进完善政策和提升决策水平。一项政策的决策者规划得再完善，也难保不出现瑕疵或者预料之外的结果。一项政策执行得不成功，既可能是政策执行不力，也可能是政策本身不切合实际。审计机关在政策开始执行之后开展跟踪审计，通过跟踪审查政策的执行情况和政策目标的实现程度，评估政策执行效果，及时提供政策实施绩效的信息，提出审计意见和建议，可以发挥审计的预防功能，直接将执行中存在的偏差反馈决策者，作为进一步修正决策的科学依据。决策者采纳建议后，调整完善正在实施的相关政策，审计机关对修正后的相关政策再实施审计，分析调整后的政策在执行中取得的成效及存在不足，再提出审计意见和建议。如此循环往复，既不间断地提供了政策实施绩效与需要克服的不足等方面的反馈信息，又提出调整未来政策的方向或者目标、甚至分配政策资源方面的意见和建议，可以持续促进政策的完善，提升决策水平。
（三）发挥审计的抵御功能，厘清政策责任归属，促进责任政府建设和领导干部尽职尽责。良好治理的政府应当是责任政府。没有政府责任，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现，国家也不可能实现善治。在责任政府下，为了防止政府责任的缺失，往往设有相应的问责机制。然而，由于弄不清楚决策层面责任还是执行层面的责任，以致于当一项政策实施失败时可能产生互相推诿。由此也会导致政府部门和相关领导干部责任意识淡漠，从而助长决策和执行的随意性，继续引发政策的失败。审计机关开展政策执行情况跟踪审计，通过科学系统的程序和方法，客观评估政策执行情况，可以在一定程度上厘清政策成功或者失败的责任归属，回答政策失败到底是政策执行不力还是政策制定本身有问题，亦或二者均有问题。同时，审计机关通过向党委政府以及权力机关报告审计结果或者以审计结果公告等方式向社会公布审计结果，可以将审计监督与相关问责机制结合起来，充分发挥审计的抵御功能，促使政策制定机关和执行机构及其领导干部增强履责意识，切实履行责任，促进责任政府建设。
三、政策执行情况跟踪审计的目标
《中华人民共和国审计法实施条例》第2条对审计所下的定义是:审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。《中华人民共和国国家审计准则》第2条规定，依据法律法规和审计准则的规定，对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动独立实施审计并作出审计结论，是审计机关的责任。第6条规定，审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。由此可见，真实、合法、效益一直是国家审计的审计目标。同时，根据《中华人民共和国审计法》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计机关负有对依法属于审计机关审计监督对象的单位的主要负责人经济责任进行审计并界定责任的职责。
因此，笔者认为，政策执行情况跟踪审计的被审计对象应该是经济政策，其落脚点是执行经济政策的被审计单位（项目、资金）的财政收支、财务收支以及有关经济活动。政策执行情况跟踪审计的目标应该是经济政策执行行为的真实、合法、效益情况以及有关各方对政策执行效果应负的责任，其目的在于检查政策执行是否得当，政策是否达到预期的效果。其中，真实性是基础，主要指反映政策执行活动和执行效果的信息与实际情况相符合的程度。合法性审查是政策执行跟踪审计必不可少的要件，主要审查政策执行活动遵守法律法规的情况，包括执行政策的配套措施有无违反国家法律法规和大政方针、政策执行行为有无偏差等。效益性目标，主要是以效能、效率和经济性等标准衡量政策执行的成败。依效能的标准，主要审查执行机构对政策的组织权责是否清楚、执行政策的资源是否充分，是否进行了必要的管理和监督，多大程度上实现了政策预期目标；依效率的标准，主要审查政策的成本效益关系，是否以最小的成本完成设定的目标或者效益，或者以固定的成本达到最大效益；依经济的标准，主要检测在政策执行过程中是否有错误、疏漏或者损失浪费的情形发生。而界定责任目标，则带有一点政治色彩，是与行政问责机制相衔接的目标，主要是厘清政策成功或者失败的责任归属。
四、当前政策执行情况跟踪审计应着重加强的几个重点领域
尽管从美国等发达国家的做法看，政策审计已经深入开展，既审计政策执行情况，也对政策本身发表审计意见，而且领域不断拓展，不局限于经济政策。但从我国实际看，政策执行情况跟踪审计是近几年才起步并逐渐发展的，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》第一次明确提出“对国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”这些年，审计机关通过开展重大宏观经济政策落实情况跟踪审计，监督检查政策落实情况和实际效果，在保障政令畅通和促进实现政策目标方面发挥了积极作用。但总体上看，独立的公共政策审计项目较少，主要是在预算执行和其他财政财务收支审计或经济责任审计项目中关注一些与公共政策相关的内容。为数较少的独立公共政策项目也主要是通过审计调查的方式开展，关注重点仍然是政策执行过程中的资金筹集、使用、管理情况，揭露政策执行中的问题，不能对公共政策本身、公共政策执行总体情况、公共政策绩效情况发表审计意见。笔者认为，当前，审计机关应当进一步拓展政策执行情况跟踪审计的领域，增加独立的政策跟踪审计项目的数量，并探索对政策执行总体情况和政策绩效发表审计意见。
（一）加大对中央重大宏观调控政策的跟踪审计力度。审计机关要在扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施跟踪审计、新增贷款投向跟踪审计的基础上，围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加大对财政、金融、税收、产业振兴规划、节能减排、环境保护、土地、房地产调控等政策的跟踪审计力度，检查政策措施执行情况，及时揭露和查处违背政策要求的行为，促进政令畅通；深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理和有效；发挥审计独立、客观、涉及经济社会各方面的优势，密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，提出意见建议，为调整、完善政策措施提供参考。
（二）进一步拓展民生政策跟踪审计范围。审计机关要在社会保障政策、保障性住房政策审计的基础上，围绕国家富民惠民政策的实施，进一步拓展民生政策跟踪审计范围，加强对医疗卫生体制改革政策(特别是农村医疗卫生服务体系建设和基层公立医院改革政策）、教育政策(如农村中小学布局调整、中小学校舍安全）、就业政策、以及农业基础设施建设、科技文化下乡等政策的跟踪审计，检查政策落实情况和实施效果，揭示存在的困难和问题，提出完善制度、规范管理的建议，保证中央富民惠民政策落实到位。
（三）继续加强重大区域性专项政策的跟踪审计。审计机关要在做好汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流灾害灾后恢复重建的基础上，加强对中央支持新疆和西藏等区域发展政策的跟踪审计，以项目和资金为支撑，从政策规划和支援政策措施落实情况、援建资金筹集分配和管理使用情况、援建项目的规划布局和投向结构、援建项目建设管理和工程质量、以及项目建成后的运营使用情况和实际效果等方面进行全程跟踪审计，及时发现和揭示存在的问题，注重反映政策、制度和管理中的漏洞，向有关地方和部门提出规范管理和健全制度的建议，确保受援方政府投资规划布局和投向结构符合国家产业方向和法规要求，援建项目契合当地经济社会发展需要，援建资金安全有效使用，促进实现中央支持相关区域经济社会加快发展的政策目标。
（四）大力探索政府预算执行绩效的跟踪审计。亚当·斯密称财政是“庶政之母”，这是对财政政治属性的高度概括。政府预算是政府推动公共政策的计划书，政府的任何施政计划和政策措施，无一不与政府预算密切相关。政府预算与公共政策实为一体两面，政府预算的编制须以政府施政的政策和计划为依据，而政府实施政策须编列预算来支持。应该说，政府预算除了日常机关运转和人员工资等基本支出外，每一个项目预算计划都代表着政府的施政计划、政策蓝图。预算的编制类似与政策预评估，而对预算执行情况的审计监督，实质上就是对政府施政计划即政策的评估。目前，审计机关对本级政府及其各部门预算执行情况和决算草案的审计监督，在规范预算收支、深化预算改革、加强财政管理等方面发挥了重要作用，但仍较侧重于财政收支真实性和合法性的审查，对预算执行的绩效关注较少。国家审计制度是国家治理的重要组成部分，审计机关作为公共财政的“卫士”，应进一步加强政府预算执行绩效的跟踪审计，关注预算执行效果，把财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，短期内可以先从部门预算执行审计入手，选择部门预算中一些比较重大或者具有争议性的预算计划进行跟踪审计，评估其执行绩效，待积累一定经验、培养充实相应政策评估人才后，再逐步推开，直至对政府所有重大政策和计划的绩效进行跟踪审计。（黄跃进）
参考资料
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4.李允杰 丘昌泰：政策执行与评估，北京大学出版社2008年1月版，第153页至154页,第170页。
5.美国会计学会（AAA）审计基本概念委员会于1973年发表的《基本审计概念说明》（A Statement of Basic Auditing Concepts）。
6.王秀明等.跟踪审计若干问题研究.审计研究报告2010年第6期。
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