对政府投资项目工程造价审计及投资控制的思考
王锐(湖北省武汉市审计局)
【发布时间:2012年08月30日】
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    随着国家经济快速发展及投资的增长,建设项目投资审计受到社会各界的空前重视。近几年政府投资项目的审计多数为竣工决算审计,其项目工程造价已经过社会造价咨询单位的审核,在实施工程造价审计的过程中,发现问题、处理问题的难度越来越大,现就笔者在政府投资项目审计中的实践经验对工程造价审计和建设项目投资控制略抒己见。

    一、工程造价审计应着力做好工程数量计量审核工作

    工程量计量审核是工程造价审计的首要工作,是最主要的审计内容之一。为更准确反映工程量计量,现结合实际经历的一些具体审计项目案例,笔者认为应做好以下方面的工作:

    (一)审核工程量计算规则执行情况。工程量计算规则是工程计量的依据,投资建设项目采用的计价方式不同,直接影响到计量的工程量不尽相同。
    在对某政府投资项目审计中,该建设项目合同约定为清单计价方式。为保证进度和质量,建设单位提出电气工程的电缆由建设单位供应,施工单位负责提交采购计划并且接收货物。电缆的采购、运输、施工管理等环节经多方参与,难免损失浪费严重,工程结算为方便以财务出具的电缆采购量为参考依据计量,再进一步查看其电缆结算计算式,发现均未按约定计价方式下相应的计算规则计算工程量,将定额内损耗和定额计价方式下各配电箱柜的预留量等全都计算在工程量内。审计人员根据竣工图纸逐一复核每条电缆量,审减工程造价达100万元。
    电气安装工程的配管线缆分部分项工程中因配管线路交错复杂,结算工程数量计算规则的执行情况需特别关注。

    (二)审核工程量有无重复计量。一是工程量可能在多家施工单位重复计量。例如某建设项目的空调系统投资1000万元,施工时建设单位按空调系统工程主体安装和设备安装分别进行招投标选定施工单位,空调系统工程分为冷冻机机房、通风空调系统、蓄热工程、冷冻机组设备、冷却塔5个标段分别签订施工承包合同。审计中通过认真查阅每份施工承包合同,蓄热工程200万元是总价包干合同,承包内容包含从软化水箱出口至系统冬夏转换阀间全部供热机房设计、采购、安装,这部分工作内容是冷冻机房工作量的一部分。再进一步查阅冷冻机房标段的工程结算,发现冷冻机房内按全部工程量计量。审计人员根据竣工图纸重新核减蓄热系统的冷冻机房工程量,审减工程造价达50余万元。在系统设备审计中应关注设备采购承包合同,弄清楚设备采购单位的承包内容,也是审核工程量有无重复的重要工作。
    二是工程量可能在多子项目内重复计量。某大桥项目主桥桥型为双塔单跨钢箱梁悬索桥,索塔为分离式门形空间结构的南北两塔。审计中认真查阅竣工图纸,北塔的桩基为28根直径为2.8米的钻孔灌注桩C30水下砼,平均桩长为38米直到承台底,承台底还有200厚的C25砼垫层。桥的北锚锭所处地区为一山丘,需要挖方达46米深,平面面积约计4000平方米。查看工程结算发现:承台垫层的砼全部计量未扣除桩基内的砼;项目清基量按全部北锚碇轮廓尺寸计量清基土方未扣除锚碇挖方区的工程量。该项目砼垫层和清基子项目重复计价供核减50多万元。
    某综合大楼工程,管道工程包括雨水系统、给排水系统、消防系统、空调水系统等,结算中增加了防水套管、不锈钢管件子项目费用约60万元。审计中核实管道工程各系统项目招标清单的管道子目清单描述包括管道、管件、防水套管等工作内容,又查阅给水系统工程设计说明中对给水系统管材的材质要求明确用不锈钢管,管件为不锈钢管件,施工中给水系统管材和管件均未变更,不锈钢管件的计价包含在不锈钢管的综合单价内,结算时对防水套管增加费用,对不锈钢管件调整价差增加费用均系重复计价。
    在审计中对于可能交叉重复的项目和工程量清单项目所包括的内容都应多加关注,以免工程量重复多计。

    (三)采取现场踏勘结合竣工图纸的方式进行工程量计量的复核。某项目的电气工程,配电系统图对于所有用电负荷为保证供电质量要求采用2根电缆敷设至电气设备末端,弱电系统的弱电管井内隔离箱前设计接线箱。经审计施工现场踏勘发现并不是所有电气设备的主电缆都敷设2根电缆,弱电管井内的接线箱也未实施,直接将报警信号线接进隔离箱,后经与项目参建各方确认,未实施的工作量不影响工程质量情况下核减工程量。
    某道路电缆沟排水明沟工程,电缆沟内电缆敷设和电缆井盖板护角、排水明沟护角均采用铁件预埋,并附有技术核定大样施工图。经审计现场踏勘发现:电缆沟的承接电缆的角钢敷设间距和图纸不一致;电缆井盖板护角角钢是单层有的甚至没有;排水沟护角角铁仅实施一级,第二级未实施,对未完成的工作量予以核减。
    在项目工程造价审计工作前期,审核人员应重视现场踏勘,认真对主要实物工程量进行清点,核对与竣工图纸、技术核定单中反映的情况是否一致,帐物是否相符,做好复核工程量的准备工作。

    (四)审核签证变更工程量的真实性和有效性。某项目空调工程,因装修方案经过多次修改,拆除风管水管冷媒管工作多次办理了签证,审计中通过将原设计图纸和变更图纸和竣工实物三者联系起来比较,发现签证中有些拆除工作量是不可能发生的,有些拆除工作量会发生,但增加工作量很少,后经与建设单位和监理充分核实后,核减了签证中的工作量。
    某项目增加动力设备配电,办理签证中直接增加管线量。审计经查看设计图并结合增加动力设备的位置,发现的增加管线完全可以采取就近的动力配电箱预留回路满足供给要求,后经施工现场核查证实了我们的想法,随即核减增加动力设备配电的签证工程量。
     建设项目因投资规模大,周期长,变更频繁,参建单位多,工程施工管理中会出现大量签证。建设单位在签证环节上难免会出现多头管理和管理不力的现象,从而使得工程造价存在动态性和不固定性。因此,对签证的真实性和有效性的审核就成了工程量计量的重要一环。

    二、工程造价审计应着力做好计价审核

    (一)审核计价的合理性。一是分析定额套用审核计价的合理性。某项目陆域场平工程,因地质原因,有区域内的土方需要置换淤泥(原有淤泥需运走,购置土方运来)。查阅签证单价分析表的定额套用:置换淤泥的运输一次,土方运输二次。很显然,土方运输重复套项一次,随核减发生了土方的重复运输费用达30多万元。
    二是分析签证价相应工作内容审核计价的合理性。某市政道路项目工程,施工中组织措施受施工工作环境影响发生变更,施工导流防撞墩措施费办理签证价达80余万元。通过向建设单位和监理了解防撞墩的实际需用量和采购地点,核实需要采购的防撞墩数量及运输台班审核签证措施费的价格,审计发现签证价分析防撞墩数量和需要机械台班均提高一倍,经与建施双方充分沟通后核减措施费签证价40多万元。
    三是分析计费基数的取用审核计价的合理性。某市政道路项目工程中,发生的措施费用200万元,安全文明施工费等措施费的取费基数只是分部分项工程费和技术措施费,查阅工程结算中,按费率计算的组织措施费的计费基数把发生的施工签证导流组织措施费也计入取费基数,随核减不该计入取费基数计算的组织措施费用。在工程造价审计中关注措施费的计费基数也是审核计价不可忽视的一项工作。
    四是核实清单子目结算价和中标价审核计价的合理性。某水厂办公楼工程包括工艺管道、机电设备和围墙绿化工程,在查阅设计变更资料,未发现上述工程的设计变更单,工程结算价和中标价却不一致,施工方为追求多结算工程价款提高中标价报送工程结算,经建施双方证实后随核减工程造价60余万元。在工程审计应关注合同中标价和结算价的有无差异。

    (二)审核变更子目综合单价计价合理性。一是计价和计量相结合审核子目综合单价。某道路工程中交通管道工程是招投标外增加的辅助工作内容,配管工程设计敷设为2根电管,敷设电管的单价需重新分析。审计中发现敷设电管工程量计量按单根延长米,敷设电管综合单价分析明细表按每延长米2根分析,这样电管综合单价和工程量均按2根计算,电管的计量和计价分离,电管计价按高出1倍价格分析综合单价,随核减电管综合单价,核减其造价30余万元。在管道工程审计中应关注重新分析综合单价和工程计量的一致性。
    二是核实招投标清单子目与竣工完成子目的一致性审核子目综合单价合理性。某综合大楼项目采用清单计价,电气工程中电缆规格及型号和管道系统无缝钢管的厚度在招标工程量清单中项目特征描述和设计施工图及竣工图纸的材料材质规格不一致,查阅工程竣工管理资料,竣工资料反映和竣工图纸一致,结算仍按招标清单综合单价计价。后经建施双方充分沟通,按施工电缆规格型号和管材厚度调整清单价格计价,核减造价近40万元。在工程审计中应关注材料材质和材料规格是否和招投标标清单描述一致,存在差异就应调整综合单价计价。
    三是审核发生变更是否调整中标单价办理结算。某大桥项目,主桥桥型为双塔单跨钢箱梁悬索桥,索塔为分离式门形空间结构的南北两塔。审计中认真查阅竣工图纸,北塔的桩基为28根直径为2.8米的钻孔灌注桩C30水下砼,平均桩长为38米。施工地下环境发生变更和受汛期影响,北塔下游塔基础仍采用钻孔灌注桩基础,上游塔基础改为人工挖孔桩。查阅工程结算,挖孔桩的综合单价仍执行的投标时的钻孔灌注桩的价格。审计中与建施双方重新核实确认调整人工挖孔单价,核减造价达40万元。工程实施发生变更,施工方在变更增加投资时往往会提出增加结算金额要求,在变更减少投资时往往会避而不谈。审计中应注意分析变更带来的结算金额增减情况。
    四是审核变更签证单价执行情况。某项目护坡工程的植草砖项目系增加子目,施工过程中建设方、监理方会同施工单位对植草砖价格签证价,查阅工程结算只对植草砖扣减的工程量执行了签证价,故审计中核减了未执行签证价的植草砖计价。审计关注签证价的执行情况是审核单价不可忽视的一项工作内容。

     三、对建设项目投资控制的几点思考

    建设项目竣工决算阶段的工程造价审计是投资建设项目总投资控制的最后阶段,属于事后控制。如何更好控制建设项目投资?笔者认为事前控制和事中控制是建设项目投资控制的重中之重,对建设项目投资审计开展好全过程跟踪审计显得尤为重要。

    (一)督促加强建设项目合同管理。建立合同备案制度,实行合同实施监督、合同评审制度。工程实施监督是施工合同管理的日常事务性工作,施工合同监督可以保证施工合同实施,按合同和合同分析的结果进行。每份合同签订前就进行严格、细致的合同评审,找出其中存在的缺陷和潜在风险,制定防范措施,最大限度地减少和避免法律风险。工程建设合同一经签订,经深入理解合同的每一条款,切实加强日常管理,使管理行为精细化、规范化。合同履行过程中出现一些与签订合同时的客观条件相差较大的情况,因合同实施过程中,施工单位一般不会主动提出签订不利己的合同修订补充协议,跟踪审计人员督促签订这方面的补充合同协议,以弥补合同本身的缺陷。

    (二)建立审计联系制度,深入现场同步跟进隐蔽工程签证。审计组与被审计单位应建立联系制度。审计人员认真核实投资项目建设项目的分部分项工程,确定好需要现跟进的项目,根据工作联系单的内容和进度,深入施工现场,对各参建单位实际完成的工作内容、工作数量、工作质量以及履行职责的情况进行检查、复核,从而保证工程现场签证的真实性。政府投资建设项目的基础工程由于地质条件复杂、工程建设过程中所处的季节性因素、基础开挖深度及广度、基础回填的夯实程度等决定了基础隐蔽工程的复杂性,跟踪审计人员只有同步跟进审计隐蔽工程,才能深入了解签证事项,办理好合同变更签证的合理计价从而控制好投资。

    综合上述从事审计工作的切身感受,笔者体会到,建设项目投资控制,贯穿于项目建设管理实施的全过程,需要工程建设管理监督参建各单位及其人员的共同努力,人员的综合素质也要同步提高,项目建设管理团队人员构成时,配备工程技术、造价管理、工程法律等多专业人员,充分发挥专业人员的作用,以便能指出存在问题,并提出解决方案,更好的控制投资。建设项目的投资审计工作任重道远,对政府投资项目进行全过程审计监督就显得尤为重要,提高跟踪审计手段,完善跟踪审计制度,审计人员努力提高审计专业素质,使财政资金得到更好运用,确保建设项目质量,避免财政资金损失浪费,使投资建设项目取得良好的经济和社会效益。(王锐)
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