新医改政策执行情况跟踪审计的实践与思考
侯强 钟娜(山东省青岛市城阳区审计局)
【发布时间:2012年08月28日】
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    摘要:近年来,各级审计机关对跟踪审计进行了不少有益的探索和实践,进一步丰富和完善了审计方式方法体系,取得了明显成效。但目前对跟踪审计的理论研究多集中于政府投资项目审计,涉及政策执行跟踪审计的较少。本文以青岛市城阳区新医改政策跟踪审计实践为基础,论述了审计机关开展新医改政策执行跟踪审计的现实意义、方式方法等,以期对开展政策执行情况跟踪审计的审计机关和人员有所启发,在实践中更好地发挥跟踪审计的作用。
    关键词:政策执行  跟踪审计 新医改  
    
    2009年4月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》制定下发,各级地方政府新医改政策及配套制度随后不断出台。新医改政策的执行效果直接关系到群众的切身利益,影响到各级党委政府在群众心中的地位和形象。审计机关对新医改政策执行实施跟踪审计,审计结果易引起党委政府重视,能够充分发挥审计“免疫系统”功能和建设性作用,更好的促进政策措施的贯彻落实和逐步完善,有利于增强审计的地位和影响力。
    
    一、实施新医改政策执行跟踪审计的现实意义
    
    1.服务宏观管理,满足党委政府决策的需要。跟踪审计的优势在于能够及时发现政策执行中的苗头性、倾向性问题,有针对性地提出改进建议,促进修正完善制度,堵塞管理漏洞,防止政策执行偏离政策初衷,避免“上有政策、下有对策” 等原因造成的政策失效现象发生,达到“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。对新医改政策实施跟踪审计,审查分析影响新医改政策执行和医疗卫生事业发展的体制、机制问题,为党委政府宏观决策提供参考和依据,有利于促进该项政策的完善和更好的贯彻落实。
    
    2.服务改善民生,满足公众监督政府的需要。随着我国民主法治政府的建设推进,社会公众对审计部门的期望值也越来越高,他们期望能与审计保持同步,实时监督政府行为。而作为涉及公众利益的新医改政策,涉及普通民众的切身利益,必然成为他们关注的焦点。审计对该项政策实施跟踪审计,阶段性的公布审计结果,有利于社会公众实现其对新医改政务的知情权、监督权和参与权,形成对政策制定、执行的社会舆论监督机制,从而促进该项政策的有效执行,真正使基层群众得到实惠,发挥审计服务改善社会民生的作用。
    
    3.服务政策调整,有效发挥审计作用的需要。新医改政策虽经多年酝酿,但作为一项改革性新生政策,必然存在不完善之处。自该项政策出台实施以来,在各级政府、部门之间对政策的理解、执行中的协同配合、政策制度配套建设等方面存在各种问题,这些问题必须在政策推进过程中,不断发现、不断改进。同时,新医改政策具有持续性、阶段性、公益性等特点,这些特点非常适合开展跟踪审计,使跟踪审计能够成为促进政策完善和持续改进的有效途径。对新医改政策实施跟踪审计,能够充分发挥审计的服务功能,有利于政策调整完善,以更好的适应客观实际。
    
    二、新医改政策执行跟踪审计的重点内容
    
    1.政策制定阶段跟踪审计。主要在政策征求意见阶段,关注政策的科学性和可行性,针对政策及配套制度的不合规、不科学之处,及时向政策制定部门反馈意见。从实践看,政策执行过程中总是发现“上有政策、下有对策”或“政策执行偏离预定轨道”等情况发生,这其实是政策配套尤其是实施细则不完善的结果。新医改政策跟踪审计要重点关注政策制定过程中,各项配套政策的充分性、公益性、可行性、合法性和可操作性,促进解决百姓“看病难、看病贵”问题落到实处。如在政策制定的同时,是否制定了配套政策;制定的政策是否与中央、省、市政策保持一致,是否符合现实情况要求;配套措施是否具有可行性和可操作性,是否停留在文件和会议中,没有明确的计划和载体等。
    
    2.政策传导阶段跟踪审计。政策执行与项目建设、资金使用在构成环节上一个很大不同之处,便是政策从制定到执行之间需要经过一个传导过程。这就需要在实施政策跟踪审计的过程中,不能单纯的关注政策执行过程中存在的问题。从实践看,部分新医改政策之所以未达到预期效果,既不是该项政策本身存在不合理性,也不是下级单位或部门执行不力,而是在政策传导过程中或传导机制上出了问题,下级单位或部门曲解或极端化了上级政策意图。例如政策执行考核指标的问题,上级部门制定指标的意图是为了给下级单位给出参照标准,推进政策更好的贯彻落实,但下级部门往往将考核指标与政策目标混为一谈,在执行过程中片面的追求达标、追求数字,而忽视了政策本身的意图,从而影响政策执行的实际效果。因此,在政策执行跟踪审计中,应多关注政策传导过程中存在的障碍、传导机制不完善、上下级政策不衔接等问题。
    
    3.政策实施阶段跟踪审计。政策实施阶段应重点关注与政策执行相关的资金、项目管理情况以及执行主体履职情况。在新医改的政策跟踪审计过程中,一是关注项目资金的总体情况,包括服务和资金的总规模、项目和资金的分布投向等,其中检查项目和资金的分布投向时,应重点检查其与政策目标的一致性,是否存在名义上一致和实质上相反的情况;二是关注新医改政策各项目的进展情况 ,包括补偿机制建立执行情况、医疗卫生服务监督机构职责履行等情况,是否存在项目资金拨付不及时、下级政府配套资金拨付不到位、专项资金被挪用等情况,是否存在片面追求数字而忽视项目实际效果的情况。三是关注政策实施效果,包括执行新医改各项制度本身取得的实际效果是否与政策预期一致,制度实施的带动效果是否与政策预期一致,通过居民满意度指标的变化情况综合评价其执行效果。
    
    三、实施新医改政策执行跟踪审计的经验方法
    
    1.加强对审计时机的研究论证,选择合适的跟踪审计方式。政策跟踪审计时机的选择决定了审计介入的深度和审计实施的效果,而不同类型政策的起效周期、政策环境、传导路径不尽相同,决定了政策跟踪审计时机、审计方式的选择也不同。做为关系民生的新医改政策,正处于不断的探索完善和发展变化中,属于起效周期、传导路径较长、政策环境不断变化的政策,因此应该选择合适的审计时机,分阶段、分时期、采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。城阳区于2009年底制定出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》等新医改政策文件,并于2010年初正式启动实施,新医改政策执行两年来,在执行过程中存在不断调整细化、持续改进的情况,因此,在跟踪审计方式选择上,考虑到新医改政策目标实现的时滞性以及审计资源的有限性,采取阶段性重点跟踪审计的方式,根据当前新医改政策执行关注的重点,选取最能反映政策执行客观状况的基本医疗和公共卫生、新型农村合作医疗等政策执行情况,作为了跟踪审计的切入点,分阶段组织开展了专项资金审计、专项审计调查等多个审计项目,全面加强对新医改政策执行的跟踪监督。
    
    2.强化对审计内容的多维跟踪,力求全面的揭露分析问题。政策执行跟踪审计的内容应力求多元化、丰富化,才能全面、完整的揭示政策执行情况的真实面貌。由于政策执行的传导过程大致相同,笔者认为政策主导资金、资金流向主体、主体实施项目、项目影响效果,可作为政策执行的一条传导路径,在审计中应全面跟踪政策执行的每一个环节,加强对政策传导、资金流向、项目实施的多维监督,既要关注微观层面资金、项目的管理问题,更要关注涉及政策的完善性、传导的流畅性、制度配套的及时性等宏观层面问题。在城阳区基本医疗和公共卫生专项资金跟踪审计中,审计人员一方面盯住财政资金流向,揭露和查处违法违规问题和资金管理使用问题;另一方面关注影响基本公共卫生事业发展的体制、机制问题,有针对性地提出审计建议,充分发挥审计“免疫系统”功能。此次审计提出了进一步加强对基本公共卫生服务项目和资金的监督管理、完善基层医疗卫生机构补偿和考核机制等7大类20余条审计建议,得到区有关领导高度重视,促进区委、区政府及有关部门出台了《关于深化医药卫生体制改革意见的实施细则》、《关于推行医疗机构先住院后付费诊疗服务模式的意见》等多项政策配套文件,提高了基本医疗和公共卫生政策执行效果。
    
    3.注重对审计方法的综合运用,提高跟踪审计的实施效能。新医改政策跟踪审计的审计方法,除了传统审计项目需要具备的审阅、查询、计算、函证等一般审计方法外,还必须结合“新医改政策”和“跟踪”两方面的内在特性要求拓展。首先,新医改政策涉及民生,政策目标之一就是解决百姓“看病难,看病贵”问题,而新医改政策出台后效果如何,最拥有发言权就是社会民众。所以在跟踪审计中,我们广泛运用了访谈、调查问卷等方法,调查了解居民对新医改政策的切身感受,真正做到问情于民、问效于民、问计于民。通过发放社区基本公共卫生服务知晓情况和满意度等调查问卷,抽样调查一定比例的社区居民,切实掌握其对新医改政策执行以来的意见和建议,发现了新医改政策在基层实施中的一些深层次问题。其次,新医改政策的出台和实施涉及多级政府、部门、多领域的协调配合。我们对新医改政策进行跟踪审计,尤其对政策出台以及实施效果进行评价时,不仅听取了被审计单位及政策出台主管部门的意见,而且广泛听取了来自各层面的意见,如卫生局、社区卫生服务中心、社区集体卫生室等,防止在做出审计评价时出现偏颇,影响乃至损害审计公信力。再者,在新医改政策跟踪审计过程中,我们采集了不同时期的各种审计数据,通过运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法,将不同时期的数据进行综合比较分析,全面掌握新医改政策实施前后和政策执行不同阶段产生的效果。同时,运用计算机技术,对数据进行自动筛查和动态监控。如通过对社区卫生服务机构建立的居民电子健康档案进行计算机筛查,发现存在编制虚假健康档案资料、慢性病随访检查记录不真实等问题,引起卫生主管部门高度重视,积极采取整改措施纠正政策执行中存在的违规操作和管理不规范问题。
    
    4.坚持对发现问题的实时整改,发挥跟踪审计的预防作用。政策跟踪审计要发挥审计建设性作用,成果的时效性是前提,在政策跟踪审计实施过程中,分阶段、分类别,以报告、专报、信息、公告、甚至口头交流等多形式及时传送审计成果,确保决策者和报告使用者及时获取信息进行整改。同时,应主动打破审后整改的思维束缚,重视边审计、边整改,将问题消灭在萌芽中。如在城阳区基本医疗和公共卫生系统审计调查中,实施边审计边整改,对被审计单位在审计结束前整改的问题,在处理处罚时区别对待;在审计过程中,及时将审计发现问题及建议与被审计单位分管领导进行交流,取得明显效果。区卫生主管部门在审计过程中,采取开展财务审计知识培训、统一规范基本公共卫生项目与资金管理、加强对医疗垃圾的处置监管等措施,积极落实问题整改。
    
    四、推进新医改政策执行跟踪审计的几点思考
    
    1.合理确定项目及方式,有选择地开展政策跟踪审计。审计机关应充分考虑重要性和效益性原则,坚持综合平衡、突出重点,可征求当地党委、人大和政府及其部门、社会公众的意见,选择具有全局性、影响广泛、群众关注的重点政策实施跟踪审计;对影响力小、审计力量和能力不及、以及审计风险大的政策不应采取跟踪审计。同时,应充分考虑政策类型特点,合理确定适合开展的跟踪审计方式;注重统筹审计资源,将审计与审计调查相结合,将跟踪审计融入政府投资审计、经济责任审计、预算执行审计等审计类型中,增强跟踪审计的时效性、连续性和协同性。
    
    2.加快制定制度或办法,有规范地开展政策跟踪审计。俗话说“没有规矩,不成方圆”。对大政方针的执行进行评价,不同于以往对微观层面具体事项的评价,评价不好势必增加我们的审计风险,因此必须进行统一规范。但是目前有关跟踪审计的制度建设还比较滞后,尤其政策执行跟踪审计在建章立制方面更是空白。从审计实践来看,部分审计机关已探索开展了政策执行跟踪审计项目,因此急需制定完善相关制度办法,用来规范跟踪审计行为。应在认真总结各地跟踪审计实践经验的基础上,尽快研究制定相对统一的跟踪审计管理办法,明确政策跟踪审计的范围、内容、职责、实施方法、评价标准等可操作的跟踪审计规范和工作细则,以规范跟踪审计行为,防止越俎代庖,增加审计风险。
    
    3.加强项目实施的管理,有效果地开展政策跟踪审计。为确保政策跟踪审计有序高效开展,审计机关需要加强跟踪审计项目实施的统一管理。一是在审计准备阶段,应制定重点突出、内容明确的跟踪审计方案。应在进行充分调查研究的基础上,明确跟踪审计方式、介入时点、跟踪进度、跟踪重点等内容。二是在审计实施阶段,应加强对审计组的业务指导、信息交流,及时帮助解决跟踪审计中遇到的困难问题,促进跟踪审计更好的开展。三是在审计报告撰写阶段,应对跟踪审计报告的模式、内容作出统一要求,以规范审计报告内容,提高审计结果质量。四是在问题整改阶段,应建立完善即时整改、督促整改机制,积极获取上级领导支持和部门的协助配合,督促审计发现的政策执行问题能够得到全面有效整改。
    
    4.加强审计的基础建设,为政策跟踪审计创造良好条件。一是要加强政策跟踪审计实践方式的理论研究。政策跟踪审计作为一种新生的审计类型,有很多地方需要在实践中不断的探索和完善。审计机关应以服务审计实践为目标,深化政策跟踪审计方式和技术方法研究,并加强理论与实践相结合的探索运用。二是要加强审计队伍建设。政策执行跟踪审计是全新的领域,同时涉及对宏观政策的评价,客观上对审计人员素质提出了更高要求。审计机关要通过加大审前培训力度、定期组织业务培训等措施,努力提高审计人员的业务技能、政策理论素养、宏观分析问题能力等素质,以适应政策跟踪审计发展需要。同时可根据工作需要,通过聘请外部专家、中介机构的方式来参与跟踪审计,以实现审计风险的全方位控制。三是要加强跟踪审计的风险管理和控制。合理区分和识别政策跟踪审计风险点,加强易产生风险的薄弱环节、重点环节的控制。注重加强对审计人员风险意识教育,在规避审计责任风险方面,要准确把握自身定位,做到不缺位、不错位。(侯强 钟娜)
    
    参考文献:
    [1]陈健,吴肃锋等 宏观服务型绩效审计研究[J].中国审计报,2009(1447)第八版
    [2]李晓峰,以审计转型服务经济发展方式转变,新浪网2010年09月23日
    [3]刘家义,认真履行审计监督职责促进经济发展方式转变[J]. 光明日报2010年08月27日
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    [5]陈岩明、方建忠、孙伟,民生政策跟踪审计初探,浙江省审计厅网站
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