日本公共工程审计的理念及对我国的启示
曹志坚(审计署成都办)
【发布时间:2012年08月17日】
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    笔者曾作为中国学员代表参加了日本公共工程审计研修班。期间,主要研修了公共工程审计的法规制度、技术方法和实际案例,其中不少理念和做法对我国开展公共工程审计具有重要的借鉴意义。

    一、日本公共工程审计的理念及启示

    (一)公共工程审计应当服务于国家经济社会发展大局。第二次世界大战结束后,日本开始大规模的战后重建,公共工程审计随之成为政府审计的主要内容之一,此后随着日本经济的快速发展,公共工程投资保持着较高水平,公共工程审计也一直在政府审计中占据重要地位。在此期间,根据公共工程建设发展中出现的突出问题,审计关注的重点不断变化,先后经历了建设资金管理、工程造价审核、工程招投标、工程建设质量和工程建设中的损失浪费等。进入二十世纪九十年代以后,随着经济增长逐渐停滞和国家财政状况逐渐紧张,政府审计开始更加关注公共工程绩效问题。综观日本公共工程审计约六十年的发展历史可以看到,只有紧紧围绕国家经济社会发展大局,准确把握审计对象突出问题,公共工程审计才能与时俱进地获得创新和发展,才能最大限度地发挥作用。
    当前,我国经济正处于快速增长期,公共工程投资对国家经济、社会发展具有极为重要的意义,公共工程建设规模在未来相当长的时期内还将保持稳定的高水平,损失浪费、质量问题、重复建设、效益低下仍然是目前公共工程建设中的突出问题,因此,对公共工程开展绩效审计符合国家经济社会发展对审计的要求,通过全面检查资金使用、工程造价、建设质量和效益状况,审计机关将为国家发展目标的实现发挥重要作用。

    (二)进一步加强公共工程建设质量审计。总体来看,在公共工程审计领域,中国与日本相比最大的差距在于工程质量审计方面。日本会计检查院拥有一支专业的工程师队伍,并配备了比较完善的工程质量检测仪器设备,形成了一套完整的工程质量审计技术培训体系,建立了世界一流的工程质量审计模型和培训基地。日本会计检查院独立对工程质量进行审计,通常无需依赖外部专家和设备,而他们对工程质量审计的结论一般也能得到被审计单位和相关部门的认可。日本是地震多发国家,在灾后应急和灾后重建方面积累了丰富的经验,在我向日方请教地震灾后重建跟踪审计方面的建议时,他们提供了日本会计检查院1995年对阪神地震灾后土木工程状况的检查报告。这份报告丝毫不涉及经济方面内容,纯粹是关于工程质量状况的调查报告,如果在中国,人们会认为这是建设主管部门或专家委员会的调查报告,而不是一份审计报告。
    比较而言,我国工程质量审计方面的差距具体表现在三个方面:首先是人才方面。近年来我国审计机关从大专院校录用了一些工程质量相关专业(不含工程管理类)毕业生,审计署系统内粗略估算约有20名左右,专业人员数量少,基本是依靠个人单打独斗,且缺乏系统的后续教育特别是工程质量管理相关资格认证培训制度,没有形成工程质量审计的组织体系,导致工程质量审计严重依赖外聘专家。其次是审计技术方法方面。目前我国工程质量审计基本依靠审计人员个人的知识背景和经验判断,随意性强,缺乏成熟的工程质量审计技术方法体系,有关工程质量审计的准则、指南也是空白。第三是缺乏必要的检测仪器装备。混凝土强度回弹仪、超声波探测仪、用于测量的全站仪等必要的仪器设备是工程质量审计的主要方法和手段,已在日本会计检查院普遍使用,而我国审计机关尚未配备,使得审计手段和审计覆盖范围受到严重限制。

    (三)全面开展公共工程绩效审计。日本公共工程审计最突出的特点是绩效审计。由于体制原因,日本会计检查院在查处违法违规问题的深度和力度方面并不比中国占有优势,但在对公共工程开展绩效审计方面却取得了极为丰富的成果。日本绩效审计的范围覆盖了设计合理性、建设质量和造价控制、运营费用管理等各个方面。研修期间,日本会计检查院提供的实际案例绝大部分为绩效审计案例。在这些案例中,审计线索来源、审计切入角度、审计调查方法和审计成果利用方式等均因时因地因事而异,但都紧紧围绕公共工程绩效这一中心,给人以很大启发。
    我国开展公共工程绩效审计的时间虽然不长,但已取得了长足的进步,在一些具体事项的审计技术方法层面上并不落后。比较而言,我国公共工程绩效审计仍有两方面需要继续努力:一是全体审计人员应当更加牢固地树立绩效审计意识,始终把绩效作为最重要的价值取向和评价标准之一。二是继续深化绩效审计内涵,进一步拓展绩效审计外延。根据各类公共工程实际情况和不同审计事项开展灵活多样的绩效审计实践,积极探索科学可行的绩效评价指标体系和审计方法技术体系,并尽快形成规范以统一指导实践。

    二、做好我国公共工程审计的几点建议

    (一)成立公共工程质量审计协会。为在五年内把工程质量审计能力建设成为审计机关具有广泛社会认可度的重要能力之一,并取得一批有影响的审计成果,根据目前我国审计机关实际情况,建议审计署成立公共工程质量审计协会。协会的主要职责应当是制定和贯彻全国公共工程质量审计发展规划,制定和落实工程质量审计人才培养计划,研究工程质量审计的技术方法体系,在三年内制定出公共工程质量审计准则,总结推广优秀的工程质量审计成果和案例,并为全国工程质量审计提供技术支持。协会可由审计署投资司直接领导,主要成员应由各单位审计一线直接从事公共工程质量审计的业务骨干组成,并邀请各类公共工程领域的勘察、设计、施工、监理、材料检测、质量监督等单位技术专家参加。

    (二)采购和配备工程质量检测仪器设备。利用工程检测仪器设备对工程实体质量进行现场检查是开展工程质量审计最有效、最可靠的手段。常用的仪器设备有混凝土强度回弹仪、超声波探测仪、用于测量的全站仪和激光测距仪等,目前我国各级审计机关还基本没有配备这方面的设备。经初步调查了解,上述各类仪器设备品种繁多,因产地、规格、精度等不同,价格差异较大,按中高档标准将各类设备配齐一套大概需要30万元左右,按每个特派办配备一套考虑,约需费用540万元。与采用这些设备后的工程质量和工程造价审计成果相比,上述设备投资的回报效率非常高(一个建设项目审计核减的工程造价往往就超过上述设备采购费用),建议审计署按每个特派办一套的标准进行采购和配备。

    (三)建立公共工程审计人员交流和培训制度。我国审计机关现有公共工程审计人员的理论知识素养一般较高,但普遍缺少工程建设实践经验,参加审计工作后又难于获得工程领域各类执业资格培训和后续教育机会,这对公共工程审计业务技能的发展有严重影响。建议审计署尽快建立稳定的公共工程审计人员交流培训制度,一方面定期选派公共工程审计人员到施工、监理、质量监督等单位交流,通过重大公共工程建设实践得到锻炼和丰富经验,另一方面应有计划地组织审计业务骨干参加结构工程师、岩土工程师、建造师、监理工程师、造价工程师等各类执业资格培训和各专业领域的后续教育,为公共工程审计发展提供可靠的人力资源保障。(曹志坚)
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