浅析如何开展专项资金审计
王丽（甘肃省庆阳市西峰区审计局）
一、专项资金审计的涵义及目标
专项资金是指各级政府为扶助或支持某一项目拨或贷的资金。按资金性质分为无偿和有偿。按区域分类为国内和国外，国内分类为中央、省、市、县。按用途分类为：农、林、工业、能源、交通、教育、卫生、环境、民政、国防等等关系国计民生的项目。按资金渠道分为：财政拨付与银行优惠贷款。由此可见专项资金来源广、种类多，使用范围大、数额多，加强其使用的监督，审计部门首当其冲。因此，必须本着对政府资金安全使用的原则，只有了解专项资金的性质和特征，才能进行全面而准确的审计和准确有效的监督。
专项资金主要具有以下性质和特征：
1.无偿性：国内（外）政府对某一项目的扶持所拨给的资金不需偿还。
2.有偿性：国内和国外政府对某一项目扶持的专项低息贷款，需要偿还。
3.复杂性：专项资金来源渠道多，使用广，要层层分解，又层层下拨通过各级财政拨付中转到项目单位。
4.目标性：专项资金使用后，必须达到预期目标，凸显其作用。
5.针对性：国家不是普遍拨放，而是针对某一行业或某一地区的专门项目而拨或贷的资金，因此具有很强的区域性、专项性。
专项审计分专项资金审计和专项资金审计调查两种。
专项资金审计是审计机关对专项资金收支的真实性、合法性和效益性进行的监督活动。专项资金审计只对某项资金的收支活动进行审查，一般不需要涉及被审计单位的其他财政财务收支活动。
专项资金审计的目标是通过审计各项资金的收支余规模、结余形态、经办管理以及制度建设和执行情况，揭露基金筹集、管理、使用中存在的突出问题和潜在风险，反映制度建设和政策执行中存在的问题，提出规范资金管理、促进资金安全、完善项目建设体系的政策性建议。
新颁布的《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《审计准则》）第三十六条规定“符合涉及宏观性、普遍性、政策性或体制、机制问题的；事项跨行业、跨地区、跨单位的；事项涉及大量非财务数据等情形的，可以进行专项审计调查。”
专项审计调查，是指审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。专项审计调查既是审计工作的重要方法,也是审计机关和审计干部获得真知灼见的源头活水,更是推进审计转型和充分发挥审计“免疫系统”功能的重要基础。专项审计调查以资金运行为主线,以项目、单位为载体，运用专门的审计技术方法，发现、剖析经济发展过程中带有苗头性、倾向性、普遍性的问题,提出具有审计专业特色的意见和建议，有其独特的作用。
二、专项资金审计的内容和重点
作为经济监督领域层次较高的监督部门，各级审计机关对专项资金的管理使用情况实施有效地检查和监督已成为业务工作的一个重要方面。通过多年的审计实践，本文认为专项资金审计的内容和重点主要有以下几个方面：
1.专项资金项目计划的下达和执行情况。
将上级下达的项目计划与计划实施情况进行对比，审查财政、计划及专项资金主管部门是否按照国家批准的计划下达项目投资计划和财政专项资金的预算，是否将年度项目计划层层落实到具体实施单位，项目是否严格按照批准的计划实施，有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、建设规模等问题。
2.专项资金的分配、拨付和使用情况。
通过对财政部门、专项资金主管部门及项目建设单位提供的会计资料进行检查，重点审查各级财政部门是否按计划筹集、落实配套资金，配套资金是否列入本级财政预算；有无通过虚假报表、虚开发票、虚列支出、虚增工程量或将群众自筹的实物和投入的劳力来抵顶配套资金等方式搞虚假配套的问题，如未配套，应分析原因；资金是否按规定的方法和程序分配；是否及时、足额拨付到下级财政或用款单位，有无截留欠拨、平衡预算及挤占挪用等严重违法违纪问题。审查专项资金主管部门是否按规定将拨入的资金及时足额拨付使用单位，是否存在欠拨、出借、放贷、弥补经费、改变资金投向、提取或变相提取项目前期费、吃回扣回流资金等谋取小团体利益问题。审查项目实施单位对拨入的项目资金是否及时入账，有无账外设账，是否按规定时间开工和完工，是否按批准的项目和规定用途使用专项资金，完工的工作数量和质量是否达到设计要求，有无擅自更改项目内容、工程位置、违规提取项目管理费、虚列支出、截留转移、挤占挪用、虚报冒领、贪污私分、挥霍浪费等问题。
3.专项资金财务管理情况。
通过对会计资料进行检查，审查财政、项目主管部门以及项目实施单位对专项资金是否实行专人专账、专户管理，资金安排、支出核算和管理是否到项目。有无扩大开支范围、将一些不合理的费用列入专项资金支出中；有无改变资金用途、将各项专款调剂使用；工程项目的预决算是否真实，有无高估工程量，高套预算定额虚增造价，虚列支出搞计划外工程套取专项资金等问题。
4.项目实施和效益情况。
重点检查建设工程项目的设计是否经有权部门批准，是否实行了项目法人负责制、招标承包制、工程建设监理制和合同管理制，勘察、设计施工及供货单位是否具备工程建设所需的资质等级；是否存在层层转包；工程建设中有无重大损失浪费及质量隐患等问题；检查项目计划制定是否合理，完工验收项目是否达到预期效益，有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因造成损失浪费或事故隐患问题，专项资金建设项目所取得的经济效益、社会效益和生态效益是否达到预期目标，如未达到，应进行原因分析，并结合实际提出改进意见或补救措施。通过揭露问题、分析原因、提出建议、服务于领导决策和管理，提升审计工作自身的地位。
三、专项资金审计的几个重要环节
在实际工作中，对各项专项资金的审计有时不够全面深入，其主要原因是往往忽视了专项资金审计的以下几个重要环节：
1.注重账簿审计的同时，千万别忽视实际项目的审计。审计往往只是将被审计单位的专项资金收支总账、明细账和记账凭证等会计资料送达审计组，审计完后即为审计结束。即使到实地查看工程，也是走马观花，没有认真丈量、记录，也没有计算材料实际用量与账面决算数所使用数量是否一致，看是否有高估冒算或实际使用量小于决算量的现象。
2.注重账面的收支凭证的同时，千万别忽视银行票据的审计。
专项资金审计的传统方法是看账面收支凭证是否合理、合法、合规，而对银行票据的真实性和银行对账单的核对工作容易忽视。由于某些配套资金不能足额到位，多数采用配套资金空运行方式，即真拨付、后转回、账面反映配套资金到位了，而实际上根本没有到位，在实际工作中，只要查阅开户行银行对账单所反映的收支明细与被审计单位银行账收支栏目，就可能反映同等金额的一收一支，而且时间相近；还有一种情况是被审计单位账上反映现金增加而银行对账单没有记录付出，则采用现金支票存根联入账，提款联没有取款、主观上也不想取款，客观上也无款可取。只要重视加强对银行票据系列的审核力度，弄虚作假的现象便一目了然。
3.重视资金使用的同时，千万别忽视资金使用效益。
主要看在建工程项目借方数或专项支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，忽略了该项资金的使用经济效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很勉强，其数据不够准确真实。形成的主要原因：一是某些地区或部门为了争取上级专项资金早日投入，项目立项具有盲目性、随意性，缺乏对当地经济社会等现实环境的可行性论证，从而降低了资金使用效益；二是工程项目竣工时间较短，还没有发挥应有的作用，效益不明显；三是由于审计人员少，时间短，根本不可能深入实地调查了解，往往是“从书本到书本”的反映效益。
4.注意资金到位率的同时，千万别忽视资金到位的时间性。在对各项专项资金审计中，审计人员总是查找上级财政部门和主管部门联合下达的专项资金的指标文件，然后与同级财政部门专项资金额进行对比，计算资金到位率，比例大则资金足额到位，比例小则到位小，并在审计中予以评价。但是，较多当年下达的专项资金的指标，由于财力有限调剂其他用途，下拨渠道不畅等，拖欠到年底，有的甚至到第二年底才勉强拨付完毕，资金到位时间迟缓，严重影响工程项目设施建设。
以上四个环节的审计是一个有机的整体，应同等对待，相互对应，互为牵制。这样才能在专项资金审计中客观、公正、真实地反映资金收支的全貌。
四、专项资金审计的流程
1.根据年度审计工作计划，确定审计项目；
2.开展审前调查，编制审计工作方案和审计实施方案，组成审计组，并于实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书；
3.测试评价内部控制，确定实质性测试范围，根据审计目标确定审计的步骤和方法，收集审计证据，并编制审计工作底稿；
4.审计组提出审计报告，经审计组长审核、按照规定的程序审批后，征求被审计单位意见（被审计单位收到审计报告之日起10日内提出书面意见）；
5.审计组将征求意见后的审计报告连同被审计单位对审计报告的书面意见、审计实施方案、审计工作底稿、审计证据等，报分管领导审核；
6.审计组拟定审计报告等相关审计文书，经审计组组长或分管领导审核后，报送法制部门审理；
7.主要领导主持召开审定审计项目审理委员会（局委会），对审计报告及相关审计资料进行审理，形成审理业务会议纪要、审计报告或审计决定；
8.向被审计单位和有关单位出具审计报告、审计决定书等文件。
五、专项资金审计的方法和措施
（一）专项资金审计的方法。
1.顺藤摸瓜法。
通过对资金运动轨迹的跟踪，对每一笔资金的来龙去脉追查到底，沿着资金流向，资金到哪追到哪，涉及哪个单位查哪个单位，一直查到资金的最终用途。这是专项资金审计最基本也是最有效的方法，但费时、费力，工作量较大，因此，适用经验比较丰富，有较高的判断能力的审计人员，应突出重点，选择有疑点的资金进行审计。这次灾后重建资金审计，按照国家审计署的统一要求，历时5年时间，全部采用这种办法进行审计。
2.调查法。
此法适用于发现账外线索和核实发票审计，是获取账外审计线索或审计证据最有效的方法。审计人员在审计过程中，通过专业判断，认为被审计单位存在账外收支款项或支出票据中存在虚假发票，就要采取延伸调查的方法予以核实。首先，要制定好调查方案，对调查对象 谈话技巧 调查方式方法调查的内容以及被调查对象的确定做好安排；其次，调查应脱离被审计单位，审计人员独立进行。
3.银行存款核对法。
适用于专项资金审计，是发现专项资金转移 挪用最有效的方法。不仅要对余额 未达账项进行核对，而且要对每一笔发生额进行核实，对不符的款项或虽然相符但认为有异常的款项，要进行延伸审计开户行和到对方单位进行核实，查清专项资金的具体使用用途。
4.分析性复核法。
分析性复核是指审计人员对被审计单位重要的比率或趋势进行分析，主要目的是发现异常事件和数据，是审计人员进行综合判断的基础。对分析中发现的差异，特别是对异常变动进行调查，必要时要适当追加审计程序。
（二）专项资金审计的措施。
“免疫系统观”审计体系的要点，就是提前介人被审计者的业务流程，通过对控制环境的了解。识别控制风险并进行风险评估。及时掌握风险反应进而提高监控能力。在此条件下专项资金审计可以尝试以下途径：
1.先行试审，取得经验再全面推开审计。
审计要对政府决策的执行和实施控制过程进行评价。提出改进建议，但一个好的具备合理性和可操作性的审计建议，需要花费更多精力去分析被审计单位的整体情况。审计任务和难度随之大幅度增加。鉴于审前调查时间太仓促。可以选择某个地区作为前期样本进行相对完整的试审，以熟悉整体运作流程为基础， 以专项资金预期目标实现程度为关注核心.深入到专项资金涉及的主要业务环节，对其管理模式、作业组织、业务布局进行风险和收益的权衡.确定运作质量和维护运作的管理制度是否完整、合理及有效。经过试审，可以达到以下目的：
（1）绘制专项资金运作程序图、工作流程图.制强弱程度，风险所在，初步确定符合实际的重要性水平。
（2）经过对某个样本进行完整的符合性测试和实质性测试程序，我们已等同于进行过一次专项资金的业务流程实操训练。可以比较准确地查找漏洞和风险源，确定审计重点，据此而编制的审计实施方案更具执行性、专业性和指导性。对审计报告和综合报告的撰写提供系统指引。
（3）提供经验案例再全面推开审计， 改变边审边摸索边调整的状况，迅速找准切入点。提高审计效率，让审计人员有更多时间深入到运作程序，对政策执行情况及各部门的职责履行情况进行检查， 评价政策的有效性，查找潜在问题，做出充分科学，定性准确的评价。有更多时间征求各层次各方面意见，提出具有说服力操作性强的审计建议。
2.改变习惯观念，优化审计手段。
政府运作的专项资金管理，没有统一的内部控制评价指南和操作办法，主要依靠各部门按其管理职责制定监管细则，但是任何一种监管制度都是循序渐进不断完善的，任何一种完善的制度也会出现执行偏差。政府审计“提前介人”，“全程跟踪”的改革，使工作重点从“查错纠弊”转移到为改善管理。提高效益服务，而改善管理涉及经济活动全过程，因此以往的着重会计资料事后审计也应扩展到经营活动基础资料的事前事中审计，从数据产生的源头查起。
（1）在审计方法上引进风险基础审计模式和系统审计模式。以风险的分析与控制为出发点.把审计对象的经济活动作为一个整体来研究，观察判断系统整体的效能和协调性，分析系统各要素的优劣程度，在信息技术支持下建立最优化模型。
（2）突破审计的“外部性”牵制。深入和扩大交流范围。建设性和免疫性使得审计越来越专业化，更加重视审计职业判断水平方面的专业和能力，审计不只与被审计单位财务部门接触，更要扩大与业务管理部门和内部审计部门的交流，在内部控制和监管方面他们具有丰富的经验和管理水平，比审计人员更清楚问题产生的根源在哪里，应从哪个方面控制才有效果。同时还可加强与评审组、论证组、验收组的专家交流，充分借鉴利用行业专业标准和专业人员的判断。通过各类资源的相互配合，优势互补，优化各自工作成本。如在实践中我们与被审计单位共同设计审计表格，对其在管理中发现的控制弱点和改进意向进行充分沟通。其优点是审计表格更切实际，更利于基层操作，更利于信息点的准确统计和综合分析利用。又如在现场验证时观察被审计单位专业人员的操作，对其结果的专业性虽不能发表意见，但控制结果形成的程序履行是否有效，可以与对方监管部门商讨从而形成审计人员的思路和判断。
（3）审计立项应更倾向于内控制度考核状况。一个良好有效的控制，需要运行多年才能逐步有效完善。审计建设性的发挥。更高层面也在于从制度的源头发现对全局有重要影响的因素。提早防范，应对危机。因此我们选择审计项目时，应考虑视各单位内部控制的总体状况和其健全有效程度安排审计计划。对专项资金的审计，可以建立项目审计库，甚至细化到项目内部控制审计库.将历年审计情况加以信息管理，对项目内部控制的建立情况、修改情况、运行状况及相应的审计评价都进行计算机管理，提取审计需要的信息加以利用，经过连续性的追踪和管理，相信我们提出的意见会更具利用价值。风险预警、控制和消除机制，成为国家治理的重要工具，社会经济的环境变化催生审计转型发展，专项资金审计的功能必须深化为查错纠弊与预警预防并重.已不仅仅是“对症下药”，而应上升到帮助设计特定规则以获取最大效益.从而实现自我约束，形成良性循环。
六、专项资金审计中存在的问题
由于审计专项资金具有一定的难度，尽管各级审计人员长期以来认真进行艰苦努力工作，为确保国家资金安全做了大量有益的工作，取得了可喜的业绩。但专项资金审计仍然存在一些“盲点”而使专项资金审计工作与国家的目标仍然有一定的差距，其表现为：
1.专项资金使用前期费用开支。
每个专项资金的使用，目前通常存在前期围绕项目而发生的前期费用，按说项目单位应当有所投入，但通常都在项目资金到后支付，有的数额较大，而审计时无法界定，其合理性、合法性，甚至出现违法违规行为难以审清。
2.专项资金使用部门上下联手改变用途。
专项资金来源渠道，从中央到县，要经过省、市、县多个主管部门，因此往往会层层“拔毛”或变相使用，甚至下级作为项目费用返给一部分上级部门作为对项目的支持，基层审计部门对此“望尘莫及”。
3.领导批准，挪作他用。
有些项目资金到达项目目的地，有的地方领导批准改变使用途径，甚至有“内部”文件，作为集体研究决定其改变使用途径，审计人员无法审实。
4.以国家相关政策为由，拨贷私营（外商）企业。
有的项目资金由于其使用涵盖范围广泛，如果监督不到的话，致使一些权力人，以国家有政策规定名义，拨入私营（外商）企业；如正当使用无可非议，如果以“人情”、“暗股”拨或贷入就会滋生腐败，因为外商私营企业不能审计，即使去审计也要办理名目繁多的手续，谁会去惹麻烦，谁会去担干扰外商（私营）投资环境的风险呢？
综上所述，专项资金审计，由于上述的“不确定”因素存在而难以审实、审透、审清，从而使专项资金审计“失真”而形成“盲点”。
七、专项资金审计几点建议和意见
针对专项资金存在的“盲点”问题，作为审计部门并不能听之任之，应当采取相应的措施和方法，妥善处理好，并立足以下几个方面：
1.对前期费用，建议项目最高权力的部门作出相应规定，以制度管好前期费用，防止过多、过滥，确保有效资金使用在项目上。
2.对于各级项目资金经过部门挪用、截留等情况，各级审计部门要密切配合，追回资金，严查处理，确保资金使用安全性。
3.对于违反专项资金使用的部门和责任人，要加大公告力度，对相关的人员坚持谁审批，谁负责，追究谁的原则，加大处罚力度，增强法律的震慑力。
4.加大专项资金延伸审计力度，增加资金使用的透明度，对有外商（私营）企业使用了这些资金的都必须接受审计监督，取消外商使用专项资金免检的“豁免权”。随着各级政府对国计民生的专项资金相关投入加大，专项资金审计应当引起各级政府高度重视，提高专项资金使用的效率，为专项资金审计消除“盲点”提供支持，使专项资金安全有效使用，为建设和谐社会发挥应有的效果。
八、专项资金审计的几个注意事项
专项资金审计作为审计监督的重要组成，每年都是审计机关的主要任务。近几年的审计实践，我们认为专项资金审计中应注意的几个事项。
1.坚持从资金渠道入手，审计是否真正专帐核算、专户存储、专款专用；
2.是否借资金分配、拨款之机，收取相关费用、克扣资金款项，是否长期存在不分配资金情况；
3.是否通过过帐，以先分配资金、后再收回的方式，将资金挪为己用的情况；
4.资金管理部门是否将专项资金违规放贷，进而收取资金利息；
5.是否存在搭车使用专项资金、张冠李戴、拆东墙补西墙的情况；
6.是否真正发挥资金效益；事后监督、管理是否脱节；
7.要对资金专帐、单位财务帐及银行存款帐户进行系统综合分析，判断薄弱环节，做到审计中的有的放矢；
8.审计中一定要坚持谨慎原则，强化风险意识。（王丽）
专项资金是指各级政府为扶助或支持某一项目拨或贷的资金。按资金性质分为无偿和有偿。按区域分类为国内和国外，国内分类为中央、省、市、县。按用途分类为：农、林、工业、能源、交通、教育、卫生、环境、民政、国防等等关系国计民生的项目。按资金渠道分为：财政拨付与银行优惠贷款。由此可见专项资金来源广、种类多，使用范围大、数额多，加强其使用的监督，审计部门首当其冲。因此，必须本着对政府资金安全使用的原则，只有了解专项资金的性质和特征，才能进行全面而准确的审计和准确有效的监督。
专项资金主要具有以下性质和特征：
1.无偿性：国内（外）政府对某一项目的扶持所拨给的资金不需偿还。
2.有偿性：国内和国外政府对某一项目扶持的专项低息贷款，需要偿还。
3.复杂性：专项资金来源渠道多，使用广，要层层分解，又层层下拨通过各级财政拨付中转到项目单位。
4.目标性：专项资金使用后，必须达到预期目标，凸显其作用。
5.针对性：国家不是普遍拨放，而是针对某一行业或某一地区的专门项目而拨或贷的资金，因此具有很强的区域性、专项性。
专项审计分专项资金审计和专项资金审计调查两种。
专项资金审计是审计机关对专项资金收支的真实性、合法性和效益性进行的监督活动。专项资金审计只对某项资金的收支活动进行审查，一般不需要涉及被审计单位的其他财政财务收支活动。
专项资金审计的目标是通过审计各项资金的收支余规模、结余形态、经办管理以及制度建设和执行情况，揭露基金筹集、管理、使用中存在的突出问题和潜在风险，反映制度建设和政策执行中存在的问题，提出规范资金管理、促进资金安全、完善项目建设体系的政策性建议。
新颁布的《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《审计准则》）第三十六条规定“符合涉及宏观性、普遍性、政策性或体制、机制问题的；事项跨行业、跨地区、跨单位的；事项涉及大量非财务数据等情形的，可以进行专项审计调查。”
专项审计调查，是指审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。专项审计调查既是审计工作的重要方法,也是审计机关和审计干部获得真知灼见的源头活水,更是推进审计转型和充分发挥审计“免疫系统”功能的重要基础。专项审计调查以资金运行为主线,以项目、单位为载体，运用专门的审计技术方法，发现、剖析经济发展过程中带有苗头性、倾向性、普遍性的问题,提出具有审计专业特色的意见和建议，有其独特的作用。
二、专项资金审计的内容和重点
作为经济监督领域层次较高的监督部门，各级审计机关对专项资金的管理使用情况实施有效地检查和监督已成为业务工作的一个重要方面。通过多年的审计实践，本文认为专项资金审计的内容和重点主要有以下几个方面：
1.专项资金项目计划的下达和执行情况。
将上级下达的项目计划与计划实施情况进行对比，审查财政、计划及专项资金主管部门是否按照国家批准的计划下达项目投资计划和财政专项资金的预算，是否将年度项目计划层层落实到具体实施单位，项目是否严格按照批准的计划实施，有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、建设规模等问题。
2.专项资金的分配、拨付和使用情况。
通过对财政部门、专项资金主管部门及项目建设单位提供的会计资料进行检查，重点审查各级财政部门是否按计划筹集、落实配套资金，配套资金是否列入本级财政预算；有无通过虚假报表、虚开发票、虚列支出、虚增工程量或将群众自筹的实物和投入的劳力来抵顶配套资金等方式搞虚假配套的问题，如未配套，应分析原因；资金是否按规定的方法和程序分配；是否及时、足额拨付到下级财政或用款单位，有无截留欠拨、平衡预算及挤占挪用等严重违法违纪问题。审查专项资金主管部门是否按规定将拨入的资金及时足额拨付使用单位，是否存在欠拨、出借、放贷、弥补经费、改变资金投向、提取或变相提取项目前期费、吃回扣回流资金等谋取小团体利益问题。审查项目实施单位对拨入的项目资金是否及时入账，有无账外设账，是否按规定时间开工和完工，是否按批准的项目和规定用途使用专项资金，完工的工作数量和质量是否达到设计要求，有无擅自更改项目内容、工程位置、违规提取项目管理费、虚列支出、截留转移、挤占挪用、虚报冒领、贪污私分、挥霍浪费等问题。
3.专项资金财务管理情况。
通过对会计资料进行检查，审查财政、项目主管部门以及项目实施单位对专项资金是否实行专人专账、专户管理，资金安排、支出核算和管理是否到项目。有无扩大开支范围、将一些不合理的费用列入专项资金支出中；有无改变资金用途、将各项专款调剂使用；工程项目的预决算是否真实，有无高估工程量，高套预算定额虚增造价，虚列支出搞计划外工程套取专项资金等问题。
4.项目实施和效益情况。
重点检查建设工程项目的设计是否经有权部门批准，是否实行了项目法人负责制、招标承包制、工程建设监理制和合同管理制，勘察、设计施工及供货单位是否具备工程建设所需的资质等级；是否存在层层转包；工程建设中有无重大损失浪费及质量隐患等问题；检查项目计划制定是否合理，完工验收项目是否达到预期效益，有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因造成损失浪费或事故隐患问题，专项资金建设项目所取得的经济效益、社会效益和生态效益是否达到预期目标，如未达到，应进行原因分析，并结合实际提出改进意见或补救措施。通过揭露问题、分析原因、提出建议、服务于领导决策和管理，提升审计工作自身的地位。
三、专项资金审计的几个重要环节
在实际工作中，对各项专项资金的审计有时不够全面深入，其主要原因是往往忽视了专项资金审计的以下几个重要环节：
1.注重账簿审计的同时，千万别忽视实际项目的审计。审计往往只是将被审计单位的专项资金收支总账、明细账和记账凭证等会计资料送达审计组，审计完后即为审计结束。即使到实地查看工程，也是走马观花，没有认真丈量、记录，也没有计算材料实际用量与账面决算数所使用数量是否一致，看是否有高估冒算或实际使用量小于决算量的现象。
2.注重账面的收支凭证的同时，千万别忽视银行票据的审计。
专项资金审计的传统方法是看账面收支凭证是否合理、合法、合规，而对银行票据的真实性和银行对账单的核对工作容易忽视。由于某些配套资金不能足额到位，多数采用配套资金空运行方式，即真拨付、后转回、账面反映配套资金到位了，而实际上根本没有到位，在实际工作中，只要查阅开户行银行对账单所反映的收支明细与被审计单位银行账收支栏目，就可能反映同等金额的一收一支，而且时间相近；还有一种情况是被审计单位账上反映现金增加而银行对账单没有记录付出，则采用现金支票存根联入账，提款联没有取款、主观上也不想取款，客观上也无款可取。只要重视加强对银行票据系列的审核力度，弄虚作假的现象便一目了然。
3.重视资金使用的同时，千万别忽视资金使用效益。
主要看在建工程项目借方数或专项支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，忽略了该项资金的使用经济效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很勉强，其数据不够准确真实。形成的主要原因：一是某些地区或部门为了争取上级专项资金早日投入，项目立项具有盲目性、随意性，缺乏对当地经济社会等现实环境的可行性论证，从而降低了资金使用效益；二是工程项目竣工时间较短，还没有发挥应有的作用，效益不明显；三是由于审计人员少，时间短，根本不可能深入实地调查了解，往往是“从书本到书本”的反映效益。
4.注意资金到位率的同时，千万别忽视资金到位的时间性。在对各项专项资金审计中，审计人员总是查找上级财政部门和主管部门联合下达的专项资金的指标文件，然后与同级财政部门专项资金额进行对比，计算资金到位率，比例大则资金足额到位，比例小则到位小，并在审计中予以评价。但是，较多当年下达的专项资金的指标，由于财力有限调剂其他用途，下拨渠道不畅等，拖欠到年底，有的甚至到第二年底才勉强拨付完毕，资金到位时间迟缓，严重影响工程项目设施建设。
以上四个环节的审计是一个有机的整体，应同等对待，相互对应，互为牵制。这样才能在专项资金审计中客观、公正、真实地反映资金收支的全貌。
四、专项资金审计的流程
1.根据年度审计工作计划，确定审计项目；
2.开展审前调查，编制审计工作方案和审计实施方案，组成审计组，并于实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书；
3.测试评价内部控制，确定实质性测试范围，根据审计目标确定审计的步骤和方法，收集审计证据，并编制审计工作底稿；
4.审计组提出审计报告，经审计组长审核、按照规定的程序审批后，征求被审计单位意见（被审计单位收到审计报告之日起10日内提出书面意见）；
5.审计组将征求意见后的审计报告连同被审计单位对审计报告的书面意见、审计实施方案、审计工作底稿、审计证据等，报分管领导审核；
6.审计组拟定审计报告等相关审计文书，经审计组组长或分管领导审核后，报送法制部门审理；
7.主要领导主持召开审定审计项目审理委员会（局委会），对审计报告及相关审计资料进行审理，形成审理业务会议纪要、审计报告或审计决定；
8.向被审计单位和有关单位出具审计报告、审计决定书等文件。
五、专项资金审计的方法和措施
（一）专项资金审计的方法。
1.顺藤摸瓜法。
通过对资金运动轨迹的跟踪，对每一笔资金的来龙去脉追查到底，沿着资金流向，资金到哪追到哪，涉及哪个单位查哪个单位，一直查到资金的最终用途。这是专项资金审计最基本也是最有效的方法，但费时、费力，工作量较大，因此，适用经验比较丰富，有较高的判断能力的审计人员，应突出重点，选择有疑点的资金进行审计。这次灾后重建资金审计，按照国家审计署的统一要求，历时5年时间，全部采用这种办法进行审计。
2.调查法。
此法适用于发现账外线索和核实发票审计，是获取账外审计线索或审计证据最有效的方法。审计人员在审计过程中，通过专业判断，认为被审计单位存在账外收支款项或支出票据中存在虚假发票，就要采取延伸调查的方法予以核实。首先，要制定好调查方案，对调查对象 谈话技巧 调查方式方法调查的内容以及被调查对象的确定做好安排；其次，调查应脱离被审计单位，审计人员独立进行。
3.银行存款核对法。
适用于专项资金审计，是发现专项资金转移 挪用最有效的方法。不仅要对余额 未达账项进行核对，而且要对每一笔发生额进行核实，对不符的款项或虽然相符但认为有异常的款项，要进行延伸审计开户行和到对方单位进行核实，查清专项资金的具体使用用途。
4.分析性复核法。
分析性复核是指审计人员对被审计单位重要的比率或趋势进行分析，主要目的是发现异常事件和数据，是审计人员进行综合判断的基础。对分析中发现的差异，特别是对异常变动进行调查，必要时要适当追加审计程序。
（二）专项资金审计的措施。
“免疫系统观”审计体系的要点，就是提前介人被审计者的业务流程，通过对控制环境的了解。识别控制风险并进行风险评估。及时掌握风险反应进而提高监控能力。在此条件下专项资金审计可以尝试以下途径：
1.先行试审，取得经验再全面推开审计。
审计要对政府决策的执行和实施控制过程进行评价。提出改进建议，但一个好的具备合理性和可操作性的审计建议，需要花费更多精力去分析被审计单位的整体情况。审计任务和难度随之大幅度增加。鉴于审前调查时间太仓促。可以选择某个地区作为前期样本进行相对完整的试审，以熟悉整体运作流程为基础， 以专项资金预期目标实现程度为关注核心.深入到专项资金涉及的主要业务环节，对其管理模式、作业组织、业务布局进行风险和收益的权衡.确定运作质量和维护运作的管理制度是否完整、合理及有效。经过试审，可以达到以下目的：
（1）绘制专项资金运作程序图、工作流程图.制强弱程度，风险所在，初步确定符合实际的重要性水平。
（2）经过对某个样本进行完整的符合性测试和实质性测试程序，我们已等同于进行过一次专项资金的业务流程实操训练。可以比较准确地查找漏洞和风险源，确定审计重点，据此而编制的审计实施方案更具执行性、专业性和指导性。对审计报告和综合报告的撰写提供系统指引。
（3）提供经验案例再全面推开审计， 改变边审边摸索边调整的状况，迅速找准切入点。提高审计效率，让审计人员有更多时间深入到运作程序，对政策执行情况及各部门的职责履行情况进行检查， 评价政策的有效性，查找潜在问题，做出充分科学，定性准确的评价。有更多时间征求各层次各方面意见，提出具有说服力操作性强的审计建议。
2.改变习惯观念，优化审计手段。
政府运作的专项资金管理，没有统一的内部控制评价指南和操作办法，主要依靠各部门按其管理职责制定监管细则，但是任何一种监管制度都是循序渐进不断完善的，任何一种完善的制度也会出现执行偏差。政府审计“提前介人”，“全程跟踪”的改革，使工作重点从“查错纠弊”转移到为改善管理。提高效益服务，而改善管理涉及经济活动全过程，因此以往的着重会计资料事后审计也应扩展到经营活动基础资料的事前事中审计，从数据产生的源头查起。
（1）在审计方法上引进风险基础审计模式和系统审计模式。以风险的分析与控制为出发点.把审计对象的经济活动作为一个整体来研究，观察判断系统整体的效能和协调性，分析系统各要素的优劣程度，在信息技术支持下建立最优化模型。
（2）突破审计的“外部性”牵制。深入和扩大交流范围。建设性和免疫性使得审计越来越专业化，更加重视审计职业判断水平方面的专业和能力，审计不只与被审计单位财务部门接触，更要扩大与业务管理部门和内部审计部门的交流，在内部控制和监管方面他们具有丰富的经验和管理水平，比审计人员更清楚问题产生的根源在哪里，应从哪个方面控制才有效果。同时还可加强与评审组、论证组、验收组的专家交流，充分借鉴利用行业专业标准和专业人员的判断。通过各类资源的相互配合，优势互补，优化各自工作成本。如在实践中我们与被审计单位共同设计审计表格，对其在管理中发现的控制弱点和改进意向进行充分沟通。其优点是审计表格更切实际，更利于基层操作，更利于信息点的准确统计和综合分析利用。又如在现场验证时观察被审计单位专业人员的操作，对其结果的专业性虽不能发表意见，但控制结果形成的程序履行是否有效，可以与对方监管部门商讨从而形成审计人员的思路和判断。
（3）审计立项应更倾向于内控制度考核状况。一个良好有效的控制，需要运行多年才能逐步有效完善。审计建设性的发挥。更高层面也在于从制度的源头发现对全局有重要影响的因素。提早防范，应对危机。因此我们选择审计项目时，应考虑视各单位内部控制的总体状况和其健全有效程度安排审计计划。对专项资金的审计，可以建立项目审计库，甚至细化到项目内部控制审计库.将历年审计情况加以信息管理，对项目内部控制的建立情况、修改情况、运行状况及相应的审计评价都进行计算机管理，提取审计需要的信息加以利用，经过连续性的追踪和管理，相信我们提出的意见会更具利用价值。风险预警、控制和消除机制，成为国家治理的重要工具，社会经济的环境变化催生审计转型发展，专项资金审计的功能必须深化为查错纠弊与预警预防并重.已不仅仅是“对症下药”，而应上升到帮助设计特定规则以获取最大效益.从而实现自我约束，形成良性循环。
六、专项资金审计中存在的问题
由于审计专项资金具有一定的难度，尽管各级审计人员长期以来认真进行艰苦努力工作，为确保国家资金安全做了大量有益的工作，取得了可喜的业绩。但专项资金审计仍然存在一些“盲点”而使专项资金审计工作与国家的目标仍然有一定的差距，其表现为：
1.专项资金使用前期费用开支。
每个专项资金的使用，目前通常存在前期围绕项目而发生的前期费用，按说项目单位应当有所投入，但通常都在项目资金到后支付，有的数额较大，而审计时无法界定，其合理性、合法性，甚至出现违法违规行为难以审清。
2.专项资金使用部门上下联手改变用途。
专项资金来源渠道，从中央到县，要经过省、市、县多个主管部门，因此往往会层层“拔毛”或变相使用，甚至下级作为项目费用返给一部分上级部门作为对项目的支持，基层审计部门对此“望尘莫及”。
3.领导批准，挪作他用。
有些项目资金到达项目目的地，有的地方领导批准改变使用途径，甚至有“内部”文件，作为集体研究决定其改变使用途径，审计人员无法审实。
4.以国家相关政策为由，拨贷私营（外商）企业。
有的项目资金由于其使用涵盖范围广泛，如果监督不到的话，致使一些权力人，以国家有政策规定名义，拨入私营（外商）企业；如正当使用无可非议，如果以“人情”、“暗股”拨或贷入就会滋生腐败，因为外商私营企业不能审计，即使去审计也要办理名目繁多的手续，谁会去惹麻烦，谁会去担干扰外商（私营）投资环境的风险呢？
综上所述，专项资金审计，由于上述的“不确定”因素存在而难以审实、审透、审清，从而使专项资金审计“失真”而形成“盲点”。
七、专项资金审计几点建议和意见
针对专项资金存在的“盲点”问题，作为审计部门并不能听之任之，应当采取相应的措施和方法，妥善处理好，并立足以下几个方面：
1.对前期费用，建议项目最高权力的部门作出相应规定，以制度管好前期费用，防止过多、过滥，确保有效资金使用在项目上。
2.对于各级项目资金经过部门挪用、截留等情况，各级审计部门要密切配合，追回资金，严查处理，确保资金使用安全性。
3.对于违反专项资金使用的部门和责任人，要加大公告力度，对相关的人员坚持谁审批，谁负责，追究谁的原则，加大处罚力度，增强法律的震慑力。
4.加大专项资金延伸审计力度，增加资金使用的透明度，对有外商（私营）企业使用了这些资金的都必须接受审计监督，取消外商使用专项资金免检的“豁免权”。随着各级政府对国计民生的专项资金相关投入加大，专项资金审计应当引起各级政府高度重视，提高专项资金使用的效率，为专项资金审计消除“盲点”提供支持，使专项资金安全有效使用，为建设和谐社会发挥应有的效果。
八、专项资金审计的几个注意事项
专项资金审计作为审计监督的重要组成，每年都是审计机关的主要任务。近几年的审计实践，我们认为专项资金审计中应注意的几个事项。
1.坚持从资金渠道入手，审计是否真正专帐核算、专户存储、专款专用；
2.是否借资金分配、拨款之机，收取相关费用、克扣资金款项，是否长期存在不分配资金情况；
3.是否通过过帐，以先分配资金、后再收回的方式，将资金挪为己用的情况；
4.资金管理部门是否将专项资金违规放贷，进而收取资金利息；
5.是否存在搭车使用专项资金、张冠李戴、拆东墙补西墙的情况；
6.是否真正发挥资金效益；事后监督、管理是否脱节；
7.要对资金专帐、单位财务帐及银行存款帐户进行系统综合分析，判断薄弱环节，做到审计中的有的放矢；
8.审计中一定要坚持谨慎原则，强化风险意识。（王丽）
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