论审计在维护国家粮食安全中发挥“免疫系统”功能的途径
章伟伟（审计署南京办）
摘要：粮食安全问题关系到国民经济发展和社会稳定的全局，是国家经济安全中不可或缺的一个重要环节。本文结合我国粮食安全现状，分析审计实务工作中发现的一些影响粮食安全的隐患，并从审计的视角，提出充分发挥审计“免疫系统”作用、保障粮食安全的具体措施。
关键词: 粮食安全 审计 免疫系统
2012年的政府工作报告中提出，我国粮食总产实现了历史罕见的“八连增”，并连续5年超过1万亿斤，标志着我国粮食综合生产能力跃上了新台阶。但我们必须清醒地认识到我国粮食生产仍然存在靠天吃饭、农业副业化、以及耕地保护任务艰巨等隐忧。刘家义审计长在审计“免疫系统”理论中提出，审计作为国家经济社会运行“免疫系统”，要运用法定权限，充分发挥审计的监督作用，从而保护国家的经济安全。粮食安全是国家经济安全的一部分，近年来，我国的粮食产量虽有了恢复性增长，但耕地及播种面积减少等影响粮食安全的诸多因素依旧存在。结合我国粮食安全现状,审计人员从抵御、揭示和预防的视角,关注粮食安全问题,分析影响粮食安全的若干重要因素,并在审计实践中提出预警、预防的相关措施以及维护国家粮食安全的政策建议是非常有意义的。
一、粮食安全的重要性
民以食为天，粮食是人类社会赖以生存的物质基础，也是人类文明不断发展的前提条件。虽然由于政治、经济、文化以及历史背景的不同，迄今为止，粮食安全还没有一个统一的概念，但20世纪70年代中期的联合国粮农组织在世界粮食大会上提出的“保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”却得到较为广泛的认同。随着历史的不断进步，这个概念不断的得到延伸与扩大，但最基本的一点仍然是保障人们能够获得足够的、安全的以及有营养的食物。从这个意义上讲，粮食产量是一个重要的衡量指标。
近年来，随着全球人口的不断增长、耕地面积的逐年减少以及地区发展差距日益拉大，世界粮食形势较为严峻。据统计，到2007年初，国际粮食储备已降至1976年以来的最低点，世界各国正面临粮食短缺的隐忧。当今世界，粮食出口国仅有美国、欧盟、加拿大等10几个国家和地区，而粮食进口国多达100多个，致使国际粮食供求形势紧张。越南、印度等世界主要稻米生产国为保障国内需求、稳定粮价，纷纷颁布颁布大米出口限令，使国际市场上的大米数量骤减约三分之一，更加剧了人们对世界粮食供应吃紧的担忧。目前，世界上约有8亿多人缺乏足够粮食，占世界总人口的1／7，其中绝大多数集中在发展中国家和地区。更值得人们关注的是，伴随着粮食价格的大幅上涨，部分国家和地区已经开始出现了社会动荡，甚至直接导致了政权更迭：在亚洲，印尼、孟加拉国出现了饥荒；在非洲，一些国家因粮食危机而发生了暴动，埃及因抢购面包直接引发了暴力冲突，导致数人死亡；在拉丁美洲，海地总理因无法控制粮价被迫辞职。事实证明，对任何一个国家来说，粮食安全都是一个重大问题，关系到人类的生存与发展，关系到世界的和谐与稳定。
二、我国粮食安全现状及其影响因素
我国作为拥有世界最多人口的国家，既是农业大国、粮食生产大国，也是粮食消费大国。改革开放以来，我国基本解决了13亿人的吃饭问题，当前，我国粮食安全总体形势是好的。但随着工业化、城镇化发展，粮食消费需求呈刚性增长，耕地减少、水资源短缺、农民种粮积极性不高等因素，对粮食生产的约束日益突出，使我国的粮食安全问题面临挑战。
（一） 耕地及播种面积减少，直接影响粮食总产量。1.耕地面积的减少。耕地是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。耕地包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主问有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、路和田埂。国土资源部2007年4月12日公布了2006年度全国土地利用变更调查结果报告，报告显示，截至2006年10月3日，全国耕地面积为1.218亿hm2，比上年度末净减少30.68万hm2。
2.从1952年到2003年粮食播种面积呈下降趋势。1998年以后播种面积更是出现急剧下降，2000年至2003年的四年中，全国共减少农田13580万亩，2007年粮食种植面积刚刚恢复到15.83亿亩，与2003年的14.91亿亩相比，增加了0.92亿亩，但仍低于16亿亩的安全警戒线。粮食播种面积下降快的主要原因之一是：非农建设占用耕地。1997年-2003年8年间，各种非农建设用地达到132.6万hm2，2003年我国开发区所占面积22.27万hm2，甚至超过了全部城市的面积，严重动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张，占用了大量的耕地。
（二）农民种粮积极性不高，存在影响粮食安全的隐患。在近年来开展的支农资金审计调查中也发现，农资成本增长较快、粮食价格上涨缓慢等因素影响农民种粮积极性。具体情况如下：
1.种植成本不断上升，粮食补贴的增加不能弥补农资价格的上涨，反而导致种粮积极性的下降。审计抽查某市某区等地111户种植水稻、小麦的农户发现， 2007年，水稻、小麦亩均种植成本分别为627.83元、356.77元，比2006年分别上涨了34.06元、10.11元，涨幅分别为5.74%、2.92%。其中，种植水稻和小麦亩均所需的种子、农药、化肥与复合肥四项主要农资成本分别上涨了6.90%、3.68%，超过亩均种植成本涨幅。2008年上半年，农资价格上涨更是迅猛，其中种植水稻亩均所需的尿素、过磷酸钙和氯化钾三项农资成本7月份比年初上涨了75.30元，涨幅达55.37%。在此情况下，国家虽然加大了水稻直补、农资增支综合补贴等粮食补贴力度，2007年比2006年每亩补贴增加20元，2008 年比2007年每亩补贴又增加32元，但仍不能弥补农资价格的上涨。此外，柴油价格上涨等因素也增加了农业机械的使用成本。
2.粮食价格上涨缓慢，农民收入不增反降。审计调查中发现：2007年，某市某区的农民种植粮食亩均纯收入为404.32元,比2006年减少了57.62元。按当地农户水稻、小麦平均种植面积测算，并加上国家给予的粮食补贴，2006年和2007年农民种粮户均纯收入分别为3165.91元、2919.50元，与其进城务工收入有较大差距。
3.种植经济作物收益相对较高，部分粮田被流转为种植经济作物，未能刺激粮食生产。以某市某区为例，该区2008年种植花卉5983.50亩，亩均净收益约3500元，该地区种植粮食亩均纯收入约为420元左右，可见，经济作物的亩均净收益约为该区粮食亩均净收益的8倍。
（三）农业政策设计与执行中的问题，影响我国的粮食安全。近年来,我国采取了一系列惠农政策,不断对粮食生产实施宏观调控。2004年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，对种粮农民实施粮食直补,2005年免缴农业税, 2006年实施粮食最低收购价并在粮食直补基础上对种粮农民实施农资综合直补政策，2008年提高了农资综合直补标准并扩大了补贴范围。应该说粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等直补政策导向无疑对粮食种植产生正向激励，在调动农民种粮的积极性、维护粮食安全方面的发挥了重要作用。
但在审计中发现，由于我国的粮食直补政策尚处在初步实施阶段,在政策实施及预算资金安排方面还存在一些不足。如种粮补贴变为种地补贴。审计抽查某省三个地级市时发现，三市当前均按照计税面积发放粮食直补，造成种粮与不种粮的农民都获得粮食补贴，进一步降低了种粮的比较效益。如2007年某市某县四个乡镇花木种植面积为6.85万亩、某市某县浅水藕种植面积为5.30万亩，某市某区花木种植面积为3349亩，但种植农户均获得了粮食直补，合计391.96万元。至此，粮食直补政策没能真正体现国家政策的稳定提高粮食产量、保障粮食安全的初衷。
三、发挥审计免疫系统作用、保障粮食安全的具体措施
（一）更新观念，用“国家审计免疫系统论”指导审计实践。2008年3月，在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，刘家义审计长系统地阐述了有关国家审计应成为国家经济社会免疫系统的重要理论观点。为此，审计机关的职责就不仅仅是强化监督，当好“经济卫士”，而是要通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，加强“疾病预防”，使国家机器健康、安全地运行。“免疫系统论”寓意了审计的保护、清除、修补、预警四大功能，在新的历史时期，审计监督的路径是抵御、揭示和预防的复合模式，以促进经济社会健康运行，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。
在“免疫系统论”的统领下，我们的审计重点应有变化，变事后监督为事中监督，尤其突出事前审计；审计目标应在合规性审计基础上突出安全性、效益性评价；审计方法要从宏观着眼、微观入手，从宏观层面思考分析；审计理念上应注重发挥风险预防性和体制建设性功能等等。总之，要充分认识免疫系统的内涵与作用，用免疫系统观指导并付诸于审计实践。
（二）以维护粮食安全为目标，增加审计调查与调研项目。国家审计作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害。“免疫系统”的角色定位标志着国家审计有了全新的内涵和更高的追求。因此，根据“免疫系统”理论，维护国家粮食安全、经济安全、国家利益成为审计机关的首要任务。
在支农资金审计方面，应增加审计调查与调研项目，如：据2008年两会经济新闻报道，2006年我国通过整理复垦开发的方式共补充土地550.8万亩，超过建设占用耕地42.0%。然而复垦土地的产量、效益如何，与原粮田的亩产差异是多少等应作深入的调查与调研，不能简单看耕地面积的增加。审计中发现新整理复垦开发的耕地其亩产是比较低的。审计工作应及时发现影响粮食安全的风险，尽早关注危及粮食安全的各种因素，揭示并坚决制止违法违规占用耕地行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源，保护国家粮食安全，将审计关口前移，充分发挥审计预警、预防的作用。
（三）密切关注粮食政策的有效性，从政策层面提出建设性意见。2004年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，增加农产品价格，取消农业税，粮食产量又恢复性增加，2005年粮食产量增加到4.84亿吨，2007年达到5亿吨，粮食种植面积也有所增加。可见，农业政策对粮食产量的有着重要影响。然而，政策制定的初衷是好的，政策实施与否、实施效果如何，应是审计调查关注的重点。按照“免疫系统论”的要求，财政支农资金审计调查，不能仅停留在过去的财务审计上，而要以维护粮食安全为目标，从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层,进行深层次的全面分析、揭示和反映，从宏观制度层面反映问题，对农业政策、经济政策的有效性进行评价，从制度政策层面提出建设性意见，使审计在我国粮食安全方面起到积极的重要的作用。
针对目前各地在粮食政策方面存在的问题，应关注政策制定与实施过程中是否存在补贴范围过宽超范围补贴、补贴标准过低、补贴方式不规范等问题，资金分配上是否存在测算因素不合理、分配办法偏离政策目标的问题等。积极开展绩效审计，分析评价有关政策目标的实现程度，从直补管理机制和制度的角度深入剖析产生问题的原因，提出进一步完善直补政策、优化直补机制、规范直补资金管理的意见和建议。
（四）联合审计，及时为宏观决策提供真实数据及有关信息。 “无农不稳，无粮则乱”，要满足人们日益增长的粮食需求，保障粮食安全，目前重要的手段之一就是调动农民种粮的积极性，不断提高粮食生产能力。然而，影响粮食安全问题的因素很多，除上述的耕地面积、播种面积、价格因素、农民种粮积极性等以外，随着人们消费水平和消费观念的不断转变，对粮食质量和品种的要求也会越来越高，粮食消费趋势也会不断变化，这也将成为影响粮食安全的一重要因素。因此，笔者建议：可利用国家审计独立、客观、公正及审计人员素质较高的优势，尝试特派办各业务处室的打破行业、系统界限的联合审计，如财政、农业、资源环保、社保、固定资产投资等多处室“联手作战”，对当前及今后一段时期内的粮食产量、粮食需求量及粮食消费的趋势等进行专项审计调查，为宏观决策提供真实数据及有关信息，确保我国的粮食安全。（章伟伟 ）
参考文献：
1.曹东 赵志刚 许莉，粮食补贴政策的实践与完善，《中国审计》2009.1
2.李建，“免疫系统”理论是审计的科学发展观，中国审计报2009.2.4
3.朱有志、陈文胜，四个转变确保国家粮食安全, 光明日报2009.2.20
关键词: 粮食安全 审计 免疫系统
2012年的政府工作报告中提出，我国粮食总产实现了历史罕见的“八连增”，并连续5年超过1万亿斤，标志着我国粮食综合生产能力跃上了新台阶。但我们必须清醒地认识到我国粮食生产仍然存在靠天吃饭、农业副业化、以及耕地保护任务艰巨等隐忧。刘家义审计长在审计“免疫系统”理论中提出，审计作为国家经济社会运行“免疫系统”，要运用法定权限，充分发挥审计的监督作用，从而保护国家的经济安全。粮食安全是国家经济安全的一部分，近年来，我国的粮食产量虽有了恢复性增长，但耕地及播种面积减少等影响粮食安全的诸多因素依旧存在。结合我国粮食安全现状,审计人员从抵御、揭示和预防的视角,关注粮食安全问题,分析影响粮食安全的若干重要因素,并在审计实践中提出预警、预防的相关措施以及维护国家粮食安全的政策建议是非常有意义的。
一、粮食安全的重要性
民以食为天，粮食是人类社会赖以生存的物质基础，也是人类文明不断发展的前提条件。虽然由于政治、经济、文化以及历史背景的不同，迄今为止，粮食安全还没有一个统一的概念，但20世纪70年代中期的联合国粮农组织在世界粮食大会上提出的“保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”却得到较为广泛的认同。随着历史的不断进步，这个概念不断的得到延伸与扩大，但最基本的一点仍然是保障人们能够获得足够的、安全的以及有营养的食物。从这个意义上讲，粮食产量是一个重要的衡量指标。
近年来，随着全球人口的不断增长、耕地面积的逐年减少以及地区发展差距日益拉大，世界粮食形势较为严峻。据统计，到2007年初，国际粮食储备已降至1976年以来的最低点，世界各国正面临粮食短缺的隐忧。当今世界，粮食出口国仅有美国、欧盟、加拿大等10几个国家和地区，而粮食进口国多达100多个，致使国际粮食供求形势紧张。越南、印度等世界主要稻米生产国为保障国内需求、稳定粮价，纷纷颁布颁布大米出口限令，使国际市场上的大米数量骤减约三分之一，更加剧了人们对世界粮食供应吃紧的担忧。目前，世界上约有8亿多人缺乏足够粮食，占世界总人口的1／7，其中绝大多数集中在发展中国家和地区。更值得人们关注的是，伴随着粮食价格的大幅上涨，部分国家和地区已经开始出现了社会动荡，甚至直接导致了政权更迭：在亚洲，印尼、孟加拉国出现了饥荒；在非洲，一些国家因粮食危机而发生了暴动，埃及因抢购面包直接引发了暴力冲突，导致数人死亡；在拉丁美洲，海地总理因无法控制粮价被迫辞职。事实证明，对任何一个国家来说，粮食安全都是一个重大问题，关系到人类的生存与发展，关系到世界的和谐与稳定。
二、我国粮食安全现状及其影响因素
我国作为拥有世界最多人口的国家，既是农业大国、粮食生产大国，也是粮食消费大国。改革开放以来，我国基本解决了13亿人的吃饭问题，当前，我国粮食安全总体形势是好的。但随着工业化、城镇化发展，粮食消费需求呈刚性增长，耕地减少、水资源短缺、农民种粮积极性不高等因素，对粮食生产的约束日益突出，使我国的粮食安全问题面临挑战。
（一） 耕地及播种面积减少，直接影响粮食总产量。1.耕地面积的减少。耕地是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。耕地包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主问有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、路和田埂。国土资源部2007年4月12日公布了2006年度全国土地利用变更调查结果报告，报告显示，截至2006年10月3日，全国耕地面积为1.218亿hm2，比上年度末净减少30.68万hm2。
2.从1952年到2003年粮食播种面积呈下降趋势。1998年以后播种面积更是出现急剧下降，2000年至2003年的四年中，全国共减少农田13580万亩，2007年粮食种植面积刚刚恢复到15.83亿亩，与2003年的14.91亿亩相比，增加了0.92亿亩，但仍低于16亿亩的安全警戒线。粮食播种面积下降快的主要原因之一是：非农建设占用耕地。1997年-2003年8年间，各种非农建设用地达到132.6万hm2，2003年我国开发区所占面积22.27万hm2，甚至超过了全部城市的面积，严重动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张，占用了大量的耕地。
（二）农民种粮积极性不高，存在影响粮食安全的隐患。在近年来开展的支农资金审计调查中也发现，农资成本增长较快、粮食价格上涨缓慢等因素影响农民种粮积极性。具体情况如下：
1.种植成本不断上升，粮食补贴的增加不能弥补农资价格的上涨，反而导致种粮积极性的下降。审计抽查某市某区等地111户种植水稻、小麦的农户发现， 2007年，水稻、小麦亩均种植成本分别为627.83元、356.77元，比2006年分别上涨了34.06元、10.11元，涨幅分别为5.74%、2.92%。其中，种植水稻和小麦亩均所需的种子、农药、化肥与复合肥四项主要农资成本分别上涨了6.90%、3.68%，超过亩均种植成本涨幅。2008年上半年，农资价格上涨更是迅猛，其中种植水稻亩均所需的尿素、过磷酸钙和氯化钾三项农资成本7月份比年初上涨了75.30元，涨幅达55.37%。在此情况下，国家虽然加大了水稻直补、农资增支综合补贴等粮食补贴力度，2007年比2006年每亩补贴增加20元，2008 年比2007年每亩补贴又增加32元，但仍不能弥补农资价格的上涨。此外，柴油价格上涨等因素也增加了农业机械的使用成本。
2.粮食价格上涨缓慢，农民收入不增反降。审计调查中发现：2007年，某市某区的农民种植粮食亩均纯收入为404.32元,比2006年减少了57.62元。按当地农户水稻、小麦平均种植面积测算，并加上国家给予的粮食补贴，2006年和2007年农民种粮户均纯收入分别为3165.91元、2919.50元，与其进城务工收入有较大差距。
3.种植经济作物收益相对较高，部分粮田被流转为种植经济作物，未能刺激粮食生产。以某市某区为例，该区2008年种植花卉5983.50亩，亩均净收益约3500元，该地区种植粮食亩均纯收入约为420元左右，可见，经济作物的亩均净收益约为该区粮食亩均净收益的8倍。
（三）农业政策设计与执行中的问题，影响我国的粮食安全。近年来,我国采取了一系列惠农政策,不断对粮食生产实施宏观调控。2004年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，对种粮农民实施粮食直补,2005年免缴农业税, 2006年实施粮食最低收购价并在粮食直补基础上对种粮农民实施农资综合直补政策，2008年提高了农资综合直补标准并扩大了补贴范围。应该说粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等直补政策导向无疑对粮食种植产生正向激励，在调动农民种粮的积极性、维护粮食安全方面的发挥了重要作用。
但在审计中发现，由于我国的粮食直补政策尚处在初步实施阶段,在政策实施及预算资金安排方面还存在一些不足。如种粮补贴变为种地补贴。审计抽查某省三个地级市时发现，三市当前均按照计税面积发放粮食直补，造成种粮与不种粮的农民都获得粮食补贴，进一步降低了种粮的比较效益。如2007年某市某县四个乡镇花木种植面积为6.85万亩、某市某县浅水藕种植面积为5.30万亩，某市某区花木种植面积为3349亩，但种植农户均获得了粮食直补，合计391.96万元。至此，粮食直补政策没能真正体现国家政策的稳定提高粮食产量、保障粮食安全的初衷。
三、发挥审计免疫系统作用、保障粮食安全的具体措施
（一）更新观念，用“国家审计免疫系统论”指导审计实践。2008年3月，在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，刘家义审计长系统地阐述了有关国家审计应成为国家经济社会免疫系统的重要理论观点。为此，审计机关的职责就不仅仅是强化监督，当好“经济卫士”，而是要通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，加强“疾病预防”，使国家机器健康、安全地运行。“免疫系统论”寓意了审计的保护、清除、修补、预警四大功能，在新的历史时期，审计监督的路径是抵御、揭示和预防的复合模式，以促进经济社会健康运行，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。
在“免疫系统论”的统领下，我们的审计重点应有变化，变事后监督为事中监督，尤其突出事前审计；审计目标应在合规性审计基础上突出安全性、效益性评价；审计方法要从宏观着眼、微观入手，从宏观层面思考分析；审计理念上应注重发挥风险预防性和体制建设性功能等等。总之，要充分认识免疫系统的内涵与作用，用免疫系统观指导并付诸于审计实践。
（二）以维护粮食安全为目标，增加审计调查与调研项目。国家审计作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害。“免疫系统”的角色定位标志着国家审计有了全新的内涵和更高的追求。因此，根据“免疫系统”理论，维护国家粮食安全、经济安全、国家利益成为审计机关的首要任务。
在支农资金审计方面，应增加审计调查与调研项目，如：据2008年两会经济新闻报道，2006年我国通过整理复垦开发的方式共补充土地550.8万亩，超过建设占用耕地42.0%。然而复垦土地的产量、效益如何，与原粮田的亩产差异是多少等应作深入的调查与调研，不能简单看耕地面积的增加。审计中发现新整理复垦开发的耕地其亩产是比较低的。审计工作应及时发现影响粮食安全的风险，尽早关注危及粮食安全的各种因素，揭示并坚决制止违法违规占用耕地行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源，保护国家粮食安全，将审计关口前移，充分发挥审计预警、预防的作用。
（三）密切关注粮食政策的有效性，从政策层面提出建设性意见。2004年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，增加农产品价格，取消农业税，粮食产量又恢复性增加，2005年粮食产量增加到4.84亿吨，2007年达到5亿吨，粮食种植面积也有所增加。可见，农业政策对粮食产量的有着重要影响。然而，政策制定的初衷是好的，政策实施与否、实施效果如何，应是审计调查关注的重点。按照“免疫系统论”的要求，财政支农资金审计调查，不能仅停留在过去的财务审计上，而要以维护粮食安全为目标，从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层,进行深层次的全面分析、揭示和反映，从宏观制度层面反映问题，对农业政策、经济政策的有效性进行评价，从制度政策层面提出建设性意见，使审计在我国粮食安全方面起到积极的重要的作用。
针对目前各地在粮食政策方面存在的问题，应关注政策制定与实施过程中是否存在补贴范围过宽超范围补贴、补贴标准过低、补贴方式不规范等问题，资金分配上是否存在测算因素不合理、分配办法偏离政策目标的问题等。积极开展绩效审计，分析评价有关政策目标的实现程度，从直补管理机制和制度的角度深入剖析产生问题的原因，提出进一步完善直补政策、优化直补机制、规范直补资金管理的意见和建议。
（四）联合审计，及时为宏观决策提供真实数据及有关信息。 “无农不稳，无粮则乱”，要满足人们日益增长的粮食需求，保障粮食安全，目前重要的手段之一就是调动农民种粮的积极性，不断提高粮食生产能力。然而，影响粮食安全问题的因素很多，除上述的耕地面积、播种面积、价格因素、农民种粮积极性等以外，随着人们消费水平和消费观念的不断转变，对粮食质量和品种的要求也会越来越高，粮食消费趋势也会不断变化，这也将成为影响粮食安全的一重要因素。因此，笔者建议：可利用国家审计独立、客观、公正及审计人员素质较高的优势，尝试特派办各业务处室的打破行业、系统界限的联合审计，如财政、农业、资源环保、社保、固定资产投资等多处室“联手作战”，对当前及今后一段时期内的粮食产量、粮食需求量及粮食消费的趋势等进行专项审计调查，为宏观决策提供真实数据及有关信息，确保我国的粮食安全。（章伟伟 ）
参考文献：
1.曹东 赵志刚 许莉，粮食补贴政策的实践与完善，《中国审计》2009.1
2.李建，“免疫系统”理论是审计的科学发展观，中国审计报2009.2.4
3.朱有志、陈文胜，四个转变确保国家粮食安全, 光明日报2009.2.20
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