论国家治理环境下的政策执行情况跟踪审计
孙艺鹄(审计署长沙办)
【发布时间:2012年07月26日】
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    一、政策执行情况跟踪审计定义

    政策执行情况跟踪审计顾名思义就是对国家有关政策在政策有效期内的执行力度、执行效果等方面进行持续性的审计监督。

    政策执行情况跟踪审计有两个关键组成因素,分别是“政策”和“跟踪”。“政策”是政策执行情况跟踪审计的前提和载体,没有相关政策的存在,也就没有相应审计行为的发生;“跟踪”是政策执行情况跟踪审计的存在方式和特性,“跟踪”决定了这种审计的组织方式不是事前审计,也不是事中或事后审计,而是在政策有效期内的持续性的审计。

    政策执行情况跟踪审计所指的政策不可能囊括所有国家政策。根据《中华人民共和国审计法》,审计是为了维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。同样,政策执行情况跟踪审计所指的政策也是指国家出台的与财政经济有关的各种政策。

    二、政策执行情况跟踪审计是国家审计发挥国家治理作用的一种有效方式

    国家审计的产生和发展源于国家治理的需要,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的模式决定了国家审计的制度,国家治理的内容也决定了国家审计的方式。而政策执行情况跟踪审计正是国家审计在国家治理中发挥作用的一种有效方式。

    国家治理是指政府运用权力对公共资源和事物进行控制、管理和服务的活动,制定各种政策并推动其实施是国家治理的一种主要方式。政策执行情况跟踪审计的目的正是对国家政策的执行力度、执行效果进行检查的一种审计监督方式。

    (一)政策执行情况跟踪审计的目标。政策执行情况跟踪审计的目标,从狭义上来说是保证国家政策能够有效执行;从广义上来说,审计的目标与政策的目标是一致的,就是要实现政府通过这些国家政策进行国家治理的某些具体目标。如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计确定的“促进灾后恢复重建顺利进行,保障灾后恢复重建不出重大问题”的目标,正是体现了审计目标与国家灾后恢复重建政策的一致性,也就是要保证灾后恢复重建顺利进行。

    (二)政策执行情况跟踪审计的内容。政策执行情况跟踪审计包括两个方面的内容,一方面是审计国家政策执行的力度;另一方面审计国家政策执行的效果。

    1.执行力度审计。审计国家政策是否得到有效执行,这是真实性和合法性审计的体现。审计政策的具体实施单位是否按照规定的期限、范围、标准、进度、方式等执行政策。审计实施单位执行政策的真实性,是否存在弄虚作假逃避政策约束、制裁,或违规享受政策优惠等。如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计确定的灾后恢复重建规划实施情况、灾后恢复重建政策措施落实情况等审计内容就是审计汶川地震灾后恢复重建政策的执行力度。

    2.执行效果审计。审计国家政策的政策目标是否实现,这是效益性审计的体现。通过政策执行情况的效果与政策目标进行审计对比,以及审计政策在执行过程中存在的缺陷和不足,来改进和完善相关政策,确保国家治理的具体目标的实现。如玉树地震灾后恢复重建跟踪审计等审计项目中都明确了对重建政策的执行效果进行审计的审计内容。

    三、科学组织实施政策执行情况跟踪审计,防范审计风险,充分发挥在国家治理中的作用

    (一)政策执行情况跟踪审计的组织方式。政策执行情况跟踪审计一般采取在政策区域范围内审计署统一组织,多家审计单位联合参与审计的模式。

    1.审计署的统一组织。
    从近几年国家出台的节能减排、产业调整等各类财经政策来看,政策涉及的地域范围较广,牵涉单位较多,很多政策都是全国性的政策。审计署的统一组织能够有效保证审计项目的审计目标、审计范围、审计内容、审计重点的一致性,能够总结提炼出政策执行过程中的普遍性、共性问题,能够避免各参审单位各自为战、重点不突出等问题。从汶川地震灾后恢复重建跟踪审计、玉树地震灾后恢复重建跟踪审计、中央支持新疆发展资金和项目跟踪审计等项目的实施情况来看,正是审计署的统一组织保证了上述项目的有效实施。

    2. 多家审计单位联合参审。
    多家审计单位联合参审是审计力量的保证,政策执行情况跟踪审计一般涉及的被审计单位较多,单一或少量的参审单位的审计力量无法满足审计工作开展的需要。参审单位的选择一般与政策执行牵涉的资金性质有关,如果全部是中央财政性资金,一般根据审计工作量选择多家审计署驻地方特派员办事处参加;如果除了中央财政性资金还涉及地方财政性资金,则采取多家审计署驻地方特派办与相关的地方审计机关联合参加,如汶川地震灾后恢复重建、玉树地震灾后恢复重建、中央支持新疆发展资金和项目等项目都是既有中央财政性资金投入又有援建省市地方政府财政性资金投入,这些项目都是采取特派办与地方审计机关联合参审的模式。根据工作需要,还可以采取国家审计与社会审计联合的方式,聘请社会中介机构的审计人员来弥补参审单位审计人员专业和数量的不足,如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计就聘请了部分社会中介机构共同审计。

    (二)政策执行情况跟踪审计的现场管理。

    1.制定总体工作方案。
    由于政策执行情况跟踪审计一般都有较长的持续时间和多个审计周期,虽然各个审计周期或审计阶段的具体审计重点会有区别,但制定一个贯穿整个政策执行情况跟踪审计全过程的总体工作方案来统一审计的指导思想和总体目标,保证各个审计周期审计工作的延续性是十分必要的。如中央支持新疆发展资金和项目跟踪审计计划的审计期间长达十年之久,如果没有一个总体工作方案来指导的话,有可能会造成各个审计周期的审计思路不统一,审计组织混乱,审计内容重复等情况,因此审计署在该项目一开始就制定了总体工作方案来指导这十年的跟踪审计工作。

    2.确保审计覆盖面。
    政策执行情况跟踪审计牵涉的范围广,如果不能保证足够的审计覆盖面,得出的审计结论就有可能无法代表或反映整体的情况,甚至有可能会出现以偏概全的情况。笔者认为对审计对象的覆盖面至少要达到50%以上,根据审计力量的情况,在保证审计质量的情况下,尽可能的扩大审计的覆盖面。审计覆盖面的确定根据不同的政策类型、不同的地域、不同的行业而有所区别。

    3.及时沟通。
    跟踪审计的主要特点就是时效性、预防性,也就是指通过审计及时发现问题或问题趋势,并要求被审计单位及时整改,来避免出现一些无法挽回的损失,并通过这种审计方式建立起预防问题再次发生的“免疫系统”。政策执行情况跟踪审计作为跟踪审计的一种主要类型,自然也要强调时效性、预防性。而及时沟通正是实现跟踪审计时效性和预防性的有效手段。政策执行情况跟踪审计的沟通分为三个层面,包括审计与政策制定或主管部门之间的沟通、审计与被审计单位(一般为政策的执行主体)之间的沟通、审计组内部的沟通。审计与政策制定或主管部门之间及时沟通,能充分理解和把握政策的目标和政策实施的总体情况,并将政策执行过程中发现政策本身存在的不足及时反馈;审计与被审计单位之间及时沟通,能及时纠正被审计单位的行为偏差,促进政策的顺利有效执行,进而保证国家治理具体目标的顺利实现;审计组内部及时沟通,能够保证审计实施的整体性,提高审计效率。

    4.现场跟踪复核。
    现场复核是保证审计质量,防范审计风险的重要手段,而政策执行情况跟踪审计的特点要求现场复核也要与审计实施同步进行,做到现场跟踪复核。政策执行情况跟踪审计实施的各个周期,包括各个周期之内会存在较多的与被审计单位的沟通审计意见,而这些审计意见如果不进行及时现场复核确保审计意见的准确,一旦出现审计质量问题就可能误导被审计单位,甚至有可能会带来无法挽回的损失。

    四、我国审计机关开展政策执行情况跟踪审计现状

    (一)现行做法和特点。《审计署“十二五”审计工作发展规划》中明确提出要对国家重大政策措施的执行全过程跟踪审计,刘家义审计长也多次强调要加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪力度。近年来,审计署已经组织实施了不少政策执行情况跟踪审计项目,在国家治理中发挥了重要作用。

    如2010年中央部署新疆跨越式发展和长治久安的重大政策,将在2011年至2020年期间开展新一轮对口支援工作。全国对口支援新疆工作会议后,审计署迅速跟进,经过深入调研后制定了中央支持新疆发展资金和项目跟踪审计总体工作方案,并于2011年组织审计机关开始了对中央支援新疆政策执行情况的跟踪审计。目前2011年的审计任务已结束且审计结果已公告,2012年的跟踪审计也即将开始。

    此外,汶川灾后恢复重建跟踪审计项目也取得了很好的效果。2008年9月起,审计署统一组织四川、甘肃、陕西3个汶川地震受灾省和20个对口支援省市(含深圳市)地方审计机关,以及审计署驻成都、西安、兰州、重庆4个特派办等审计部门对《汶川地震灾后恢复重建条例》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》等重建政策的执行情况进行了连续3年的全过程跟踪审计。3年来,全国审计机关先后投入11648名审计人员,对规划投资7678亿元的27902个重建项目进行了跟踪审计,并对17329个已完工项目实施了竣工决算审计,发出审计情况通报4377份,各类审计报告、简报14680份,有力地促进和保障了灾后恢复重建工作的顺利推进。

    从我国已经开展的政策执行情况跟踪审计项目来看,主要特点是整改及时有效。从2011年支持新疆发展资金和项目跟踪审计结果公告可知,审计指出的资金未到位、资金管理使用不规范、投资控制不严等六大类问题大部分都已在审计公告之前整改完毕,余下的也在整改过程中。汶川灾后恢复重建跟踪审计更是将及时整改作为审计工作的重点,通过及时纠正重建工作的偏差,顺利实现了中央确定的“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的重建政策目标,为灾区经济社会发展奠定了坚实基础。

    (二)存在的不足。

    1. 政策执行情况跟踪审计的比例较低。目前,我国的政策执行情况审计开展的较好,对国家许多宏观政策,如扩大内需、廉租房建设、节能减排、产业政策调整都开展了审计,但是这些项目大都是事中审计或事后审计,政策执行情况跟踪审计在目前的审计项目中所占的比例较少,而且相对集中于投资审计领域。

    2.审计力量不足。目前国际国内社会经济形势复杂,为了应对复杂的局面,国家出台的各种宏观经济政策的频率较高,审计人员现有的力量难以满足对上述政策的执行情况进行全过程跟踪审计的需要。

    (三)建议。

    1.从制度层面上推广政策执行情况跟踪审计。审计署可以通过制定相关制度来明确政策执行情况跟踪审计占各级审计机关审计项目的比例。审计署项目计划制定部门和各业务司在确定政策执行情况审计项目的组织方式时,应尽可能采用跟踪审计的方式。

    2.科学选择审计项目。国家出台的经济政策种类较多,审计人员的现有力量不可能对所有的政策的执行情况都进行跟踪审计。因此,要尽可能的选择一些关系到国计民生、社会影响力大的政策进行重点跟踪审计,尽可能将有限的力量投入到关键的政策领域中去。

    3.加大政策执行情况跟踪审计方法的研究。政策执行情况跟踪审计不同于传统的常规审计,也不同于一般的跟踪审计,因此采取的审计方法也要有所创新和改进。如现场复核如何与跟踪审计同步、跟踪审计覆盖面如何确定等都是值得探索的问题。(孙艺鹄)
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