发挥审计作用 规范建设市场招投标秩序
江莹（审计署重庆办）
审计中经常发现招投标存在很多不规范的地方，串标围标、更改招标形式违规发包时有发生，通过审计监督，能够不断揭露招投标中的违规违纪问题，一定程度上震慑了妄图通过操纵招投标攫取非法利益的行为，同时也能不断推动招投标的发展。
一、招投标存在的主要问题
（一）借牌投标。“一流队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工”，这句话生动描述了目前工程领域的借牌投标、违规分包转包的现象。根据建筑法的规定，施工企业必须根据自身的资质承接相应投资的工程项目，一些资质较低且不满足招标要求的施工企业乃至个人为了得到某个项目的承包资格，往往采取借牌、挂靠高资质企业的形式参与投标，中标后只需向满足资质条件的施工企业交纳一定的管理费。因此中标的往往是名气较大的公司，而真正施工时从项目经理到施工人员，全部换成另一套人马。
（二）投标人串通围标。串通围标是不法投标人惯用的伎俩，投标时全部或部分投标人组成利益共同体，目的是使某一确定企业中标，这些投标人在不同的项目中轮流坐庄，参与陪标的企业根据项目投资大小还能获得一定的经济补偿。为此，建设市场出现了一种专门的施工企业，它并不具体实施项目建设，而是以参与投标并帮助其他企业成功围标生存和发展。这种类型的企业在某些省市比较突出，比如某省规定200万元以下的政府投资项目必须组织比选，施工企业报名后与比选人进行相应的竞争性谈判后确定中标单位。为了钻营，一些人注册了很多空壳施工企业，只要有比选项目就报名，并通过让渡承包权或者中途退出获得一定的好处费，这种“利益”共享的围串标扰乱了招投标市场秩序。
（三）业主、投标人和招标代理机构串通虚假招投标。
1．政府性投资的项目业主代表政府行使建设职权，如果业主和投标人达成了相关利益分配协议，再通过招标代理机构运作，指定的投标人中标就变的愈加简单。为了使特定的投标人中标，招标代理机构会为其量身订做招标文件，提高相应的技术标准和资质要求。明明只需要二级资质的施工企业，却故意将资质要求提高成一级。然后让勾结的投标人借到一级资质，以此排除大量竞争对手。在开标时，由于招标文件在发布时已设置了很多细节陷阱，串通好的投标企业能够顺利过关，而其他投标人因为无法满足预期设定的某些细节，基本上很难中标。
2．公开招标变为邀请招标或者招标比选。如果招标采取公开招标的方式，将大大增加业主与投标人违规的风险和成本，通过改变招标形式来规避风险就成为一种屡试不爽的妙招。政府性投资项目大多存在一个问题，立项早，投资慢，项目建设期被压缩，加上前期各种审批也需较长时间。为了尽快完成任务，业主会以时间紧、任务重等理由改公开招标为邀请招标或者招标比选。另一种方式是业主会利用招投标代理机构，操纵几次招投标并使其流标，最后由于时间原因不得不改公开招标为邀请招标或者招标比选以利项目顺利完成。例如某省就规定，如果项目公开招标两次不成功，依法开展两次招标失败后，经政府投资主管部门同意不再进行招标的，可以通过比选确定承包人。
3．投标企业低价抢标。投标企业低价中标高价结算，也是业主和施工企业相互勾结、互谋利益的一种方式。业主可以委托中介编制较为粗放的招标清单，并使招标清单存在较多漏项。当特定中标人中标后，在合同履行过程中，可以通过变更设计甚至虚增工程量，大幅增加造价，让中标企业“低价中标高价结算”。
二、招投标环节常见的体制机制问题
一是在投资审计中，现行的招投标法律法规不健全、不完善、不配套，条款中存在明显漏洞。比如招标投标法规定招标分为公开招标和邀请招标，并对这两种招标作了简要解释，却没有具体标准，由于缺少限制性条款防止邀请招标的任意扩大，无疑使招标投标方式在法律上留下一个“活口”。而招标投标法对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定，即使查处问题，也较难认定和处理。
二是招投标审查中，相关投标资料不甚详尽。目前，由于招投标体制的现行缺陷，很多地方对于招投标资料的保存并没有规定具体内容和时间，业主、招标代理机构和相关单位往往也会以无法提供其他投标企业的投标文件为由规避审查。
三、招投标审计的几点方法
（一）关注施工单位核算的银行账户，确定项目投标时真正的幕后操纵人。借牌投标和挂靠施工是一对双胞胎，投标时如果中标人借用了其他企业的资质，施工时必定会继续延用其资质组织施工。施工过程中，借资质的企业不参与项目具体实施，只收取一定的管理费。那么在审计中，通过施工财务凭证，确定项目的核算账户，并积极关注项目真正核算的银行账户名称，通过核算账户的名称判断真实的幕后操纵人。
（二）通过确认投标保证金的来龙去脉，揭露是否存在围标等情况。根据工程建设项目施工招标投标办法，投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但由于目前工程投资额上千万的项目较为普遍，所以数十万的投标保证金一般均由实际操纵围标的企业或者个人承担。如果某些企业或者个人联合对某个项目进行围标，操纵人需要为这些企业支付投标保证金。审计时一般需要通过银行协查，查清投标保证金的来源和最终去向，如果均指向某个人或某家公司，基本上能够判定该项目的招投标存在围标的情况。
（三）通过关注项目的施工管理层，确定项目中标单位是否借牌投标。如果一个项目已经开工，可以通过查阅资料或者谈话确定项目的管理层，包括项目经理、总工和财务负责人等的真正身份和用工单位。如果这些人并不是中标企业的职工，进一步核实投标时全程参与的人员属性，是属于中标企业的员工或是真正实施单位的职工，这样基本上能确定是否违规投标。（江莹）
一、招投标存在的主要问题
（一）借牌投标。“一流队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工”，这句话生动描述了目前工程领域的借牌投标、违规分包转包的现象。根据建筑法的规定，施工企业必须根据自身的资质承接相应投资的工程项目，一些资质较低且不满足招标要求的施工企业乃至个人为了得到某个项目的承包资格，往往采取借牌、挂靠高资质企业的形式参与投标，中标后只需向满足资质条件的施工企业交纳一定的管理费。因此中标的往往是名气较大的公司，而真正施工时从项目经理到施工人员，全部换成另一套人马。
（二）投标人串通围标。串通围标是不法投标人惯用的伎俩，投标时全部或部分投标人组成利益共同体，目的是使某一确定企业中标，这些投标人在不同的项目中轮流坐庄，参与陪标的企业根据项目投资大小还能获得一定的经济补偿。为此，建设市场出现了一种专门的施工企业，它并不具体实施项目建设，而是以参与投标并帮助其他企业成功围标生存和发展。这种类型的企业在某些省市比较突出，比如某省规定200万元以下的政府投资项目必须组织比选，施工企业报名后与比选人进行相应的竞争性谈判后确定中标单位。为了钻营，一些人注册了很多空壳施工企业，只要有比选项目就报名，并通过让渡承包权或者中途退出获得一定的好处费，这种“利益”共享的围串标扰乱了招投标市场秩序。
（三）业主、投标人和招标代理机构串通虚假招投标。
1．政府性投资的项目业主代表政府行使建设职权，如果业主和投标人达成了相关利益分配协议，再通过招标代理机构运作，指定的投标人中标就变的愈加简单。为了使特定的投标人中标，招标代理机构会为其量身订做招标文件，提高相应的技术标准和资质要求。明明只需要二级资质的施工企业，却故意将资质要求提高成一级。然后让勾结的投标人借到一级资质，以此排除大量竞争对手。在开标时，由于招标文件在发布时已设置了很多细节陷阱，串通好的投标企业能够顺利过关，而其他投标人因为无法满足预期设定的某些细节，基本上很难中标。
2．公开招标变为邀请招标或者招标比选。如果招标采取公开招标的方式，将大大增加业主与投标人违规的风险和成本，通过改变招标形式来规避风险就成为一种屡试不爽的妙招。政府性投资项目大多存在一个问题，立项早，投资慢，项目建设期被压缩，加上前期各种审批也需较长时间。为了尽快完成任务，业主会以时间紧、任务重等理由改公开招标为邀请招标或者招标比选。另一种方式是业主会利用招投标代理机构，操纵几次招投标并使其流标，最后由于时间原因不得不改公开招标为邀请招标或者招标比选以利项目顺利完成。例如某省就规定，如果项目公开招标两次不成功，依法开展两次招标失败后，经政府投资主管部门同意不再进行招标的，可以通过比选确定承包人。
3．投标企业低价抢标。投标企业低价中标高价结算，也是业主和施工企业相互勾结、互谋利益的一种方式。业主可以委托中介编制较为粗放的招标清单，并使招标清单存在较多漏项。当特定中标人中标后，在合同履行过程中，可以通过变更设计甚至虚增工程量，大幅增加造价，让中标企业“低价中标高价结算”。
二、招投标环节常见的体制机制问题
一是在投资审计中，现行的招投标法律法规不健全、不完善、不配套，条款中存在明显漏洞。比如招标投标法规定招标分为公开招标和邀请招标，并对这两种招标作了简要解释，却没有具体标准，由于缺少限制性条款防止邀请招标的任意扩大，无疑使招标投标方式在法律上留下一个“活口”。而招标投标法对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定，即使查处问题，也较难认定和处理。
二是招投标审查中，相关投标资料不甚详尽。目前，由于招投标体制的现行缺陷，很多地方对于招投标资料的保存并没有规定具体内容和时间，业主、招标代理机构和相关单位往往也会以无法提供其他投标企业的投标文件为由规避审查。
三、招投标审计的几点方法
（一）关注施工单位核算的银行账户，确定项目投标时真正的幕后操纵人。借牌投标和挂靠施工是一对双胞胎，投标时如果中标人借用了其他企业的资质，施工时必定会继续延用其资质组织施工。施工过程中，借资质的企业不参与项目具体实施，只收取一定的管理费。那么在审计中，通过施工财务凭证，确定项目的核算账户，并积极关注项目真正核算的银行账户名称，通过核算账户的名称判断真实的幕后操纵人。
（二）通过确认投标保证金的来龙去脉，揭露是否存在围标等情况。根据工程建设项目施工招标投标办法，投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但由于目前工程投资额上千万的项目较为普遍，所以数十万的投标保证金一般均由实际操纵围标的企业或者个人承担。如果某些企业或者个人联合对某个项目进行围标，操纵人需要为这些企业支付投标保证金。审计时一般需要通过银行协查，查清投标保证金的来源和最终去向，如果均指向某个人或某家公司，基本上能够判定该项目的招投标存在围标的情况。
（三）通过关注项目的施工管理层，确定项目中标单位是否借牌投标。如果一个项目已经开工，可以通过查阅资料或者谈话确定项目的管理层，包括项目经理、总工和财务负责人等的真正身份和用工单位。如果这些人并不是中标企业的职工，进一步核实投标时全程参与的人员属性，是属于中标企业的员工或是真正实施单位的职工，这样基本上能确定是否违规投标。（江莹）
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