强化政策跟踪审计 有效服务国家治理
张爱华(审计署重庆办)
【发布时间:2012年07月20日】
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    近年来,作为国家治理重要组成部分的国家审计,通过开展政策跟踪审计,在推动国家宏观政策落实、促进国家治理目标实现方面发挥了积极作用。

    一、政策跟踪审计在国家治理中的定位

    国家治理,就是对国家和社会的控制、管理和服务。政府是国家治理体系中最重要的主体,政府政策体系是国家治理的重要内容,是政府对社会经济生活进行有效治理的基本工具。政府政策目标的实现程度,决定着国家治理目标的实现程度。国家审计机关作为政府监督职能部门,作为国家治理的重要组成部分,其审计目标是推进法治,促进经济发展,维护国家经济安全,保障国家经济健康发展。

    国家治理的最终目标是经济社会又好又快发展。政府跟踪审计围绕着国家治理的这一目标,将政策作为审计对象,一方面通过审查政策实施的主体履职情况,促使政策制定和执行机构及其人员履行好工作职责,促进政策落实;另一方面,通过跟踪政策执行情况,及时、准确揭示影响政策执行效果,阻碍政策落实的客观影响因素,提出切实可行的政策建议和意见,通过不断的完善政策促进政策目标的实现。国家审计通过实施政策跟踪审计,评价政策执行效果,促进政策的落实和完善,促进经济社会又好又快发展,从而实现审计对国家治理的重要作用。

    二、政策跟踪审计在国家治理中发挥的作用

    近年来,随着汶川、玉树、舟曲救灾和灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线、溪洛渡水电站、中央扩内需投资和机场等4.9万多个政府投资项目、世博会、亚运会等重大事项和5家商业银行新增贷款投向结构跟踪审计和调查项目的开展,跟踪审计已经成为国家审计的重要组织方式,成为审计发挥免疫系统功能的有效途径和提升国家审计服务国家治理效用层次的重要手段。作为跟踪审计的一个重要组成部分,以政策为审计对象的政策跟踪审计在促进国家有关政策的贯彻落实,发挥审计保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能等方面都取得了积极的成效。

    (一)政策跟踪审计的监督功能有利于政策落实到位。中共中央关于“十二五”规划的建议明确提出了要加快转变经济发展方式。围绕这一目标,国家出台了一系列的财政政策、货币政策、产业政策、环境政策、土地政策,同时推进经济、政治、社会、文化等领域的体制机制改革,以营造适应科学发展和转变经济发展方式需要的良好政策环境。通过对这些宏观政策执行情况实施跟踪审计,关注财政支出、政府投资、新增贷款的结构及投向是否符合产业政策,资金管理使用和项目建设是否符合国家有关规定,检查调整经济结构、转变经济发展方式相关政策措施落实情况,以及资源环境保护政策措施执行情况,杜绝高耗能高排放行业和产能过剩行业盲目扩张,促进转变经济发展方式,实现可持续发展。 

    (二)政策跟踪审计的评价功能有利于促进政策完善。由于其特有的独立性,国家审计可以跳出部门利益,站在客观的立场,真正从促进经济长远发展的角度进行公正客观的评判,从而更准确的把握和揭示经济社会运行中的薄弱环节。国家审计通过现场审计和延伸调查,能够全面掌握第一手资料,做出最专业、最客观的判断,敏锐地发现一些通常被忽视的重要问题,及时揭示经济运行中的不正常现象。通过评价政策执行效果,提出有针对性的审计建议和意见,帮助政策制定者及时了解执行中存在的问题以及实际与预期目标的偏差程度,从而促进政策的完善,有效服务国家治理。

    三、充分发挥政策跟踪审计在国家治理中的作用

    (一)强化对贯彻落实宏观经济政策情况的跟踪审计,促进经济又好又快发展。一是强化环保政策跟踪审计,推进经济发展方式转变。科学发展、加快转变经济发展方式,是我国“十二五”时期经济社会发展的主题。国家审计应紧扣这个主题,加强宏观经济政策贯彻执行情况的跟踪与监督,加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析,及时揭示和反映影响政策目标实现的矛盾和问题,推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果,确保中央各项决策和部署落实到位。

    二是强化民生政策跟踪审计,促进民生政策落实和完善。围绕推进保障和改善民生,切实加强重点民生工程和资金审计。跟踪检查民生资金的管理、使用和绩效状况,保证惠民政策落实到位。要加强对粮食直补、农机具购置补贴等资金分配、拨付和管理使用情况的审计,确保各项惠农政策不折不扣落到实处。要加强对教育、医疗、就业、社保、住房等专项资金的审计监督,确保项目建设顺利进行,使国家审计成为国家治理的有力工具。

    三是强化扩内需执行情况跟踪审计,促进经济可持续发展。中共中央关于“十二五”规划的建议提出,“坚持扩大内需特别是消费需求的战略,必须充分挖掘我国内需的巨大潜力,着力破解制约扩大内需的体制机制障碍,加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面”。通过对一些重特大投资项目、重大民生工程、重大基础设施和生态环境建设工程实施全过程跟踪审计,一方面促进政策落实到位,另一方面了解制约扩大内需的体制机制障碍,提出有针对性的审计建议,促进经济可持续发展。

    (二)结合资金和项目进行审计,评价政策执行效果。政策跟踪审计不能局限于政策本身,政策的执行和落实要与相关资金和项目紧密联系,因此,对政策的跟踪审计也就是对政府资金和项目更高层次的监督,更倾向于宏观性、建设性,审计目标就是反映政策执行中体制机制性障碍,跟踪实施要采用审计调查等灵活方式,审计反映有总体分析也要有典型情况。

    一是关注政策及配套措施的制定和执行情况。
    ——检查政策配套措施出台的背景和依据,关注依据是否充分,是否符合现实情况,是否经过严格论证,配套措施是否真实、可操作。
    ——检查政策的执行情况,包括:与政策相关的项目的建设情况,以及资金的拨付和使用情况;检查国家重大方针政策的落实情况;检查反映政策执行效果的经济指标是否完成。

    二是关注与政策相配套的资金和项目。
    ——检查项目和资金的总体情况,包括项目投资的总体规模和结构、资金的来源和去向等。关注地方在转批、分解中央项目投资计划时,是否存在计划分解不到位,或随意调整项目计划规模的情况;关注各级政府投资占资金来源比重,分析政府性投资对社会投资的带动效应等。
    ——检查项目的投向情况,关注项目的投向是否符合政策目标,是否投向不符合中央政策规定和国家产业政策调整规划要求,或投入到高污染、高耗能和低水平重复建设项目中;检查地方配套资金的落实情况,关注是否存在超过地方财力安排项目情况,是否存在因配套资金不到位导致项目未开工或停工的情况。

    三是关注政策执行的绩效。检查政策执行是否达到预定效果;检查政策执行所花费的成本是否超出预期。以政策执行绩效为重点,发现普遍性和规律性问题,加强分析研究,提出完善政策制度的意见和建议。

    (三)创新审计方法,加强政策跟踪审计管理。一是明确审计目标,完善需求导向的计划管理。对重大政策跟踪审计,旨在保证这些政策的贯彻落实,实现政策制定者的初衷。在审计过程中,要紧紧围绕上述目标,及时、准确地发现现有政策可能存在的片面性和局限性,评估政策的绩效,向政策制定部门反馈信息、提供建议和对策,以便及时地实现政策的调整和完善。

    二是检查执行情况,强化跟踪审计实施管理。要坚持以发现问题为主线,有针对性地选择在不同单位、不同时点实施跟踪,从单个现象发现普遍问题,要有总体情况也要有典型事例作为支撑。

    三是注重审计方式,加强跟踪审计组织管理。在政策跟踪审计组织方式的选择上,要根据跟踪审计项目的特点,灵活采取审计、专项审计调查或两者相结合的方式,采取单独开展审计或结合其它日常审计项目,附带式地开展审计。综合运用定期跟踪、多次审计等跟踪方式,更好地发挥跟踪审计的优势。

    四是关注审计效果,重视审计成果利用。要及时通过信息、专报等形式反映新情况、新问题,并根据反馈信息及时调整跟踪审计工作。要将审计成果的导向性作用体现于审计管理的全过程,多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。(张爱华)
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