构建节能减排审计长效机制 有效服务国家环境治理
杜吉中(审计署广州办)
【发布时间:2012年07月20日】
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    随着经济增长和社会发展,能源短缺和生态环境恶化已成为我国面临的突出问题,如果此问题得不到妥善解决,将严重制约我国经济社会可持续发展。节能减排审计是指国家审计机关、社会审计组织和内部审计机构按照相应的法规和准则,对被审计单位资源节约与环境保护资金使用的真实性、合法性和效益性,对环境法律、法规和政策的执行情况,以及环境管理系统的合理性和科学性及环境管理的绩效进行的监督、检查和评价。因此,节能减排审计是关注国家环境安全,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,健全节能减排体制机制,切实维护国家环境安全,发挥审计“免疫系统”功能,服务国家环境治理。

    一、我国节能减排审计发展现状

    20世纪90年代后环境问题成为各国关注的热点,并掀起了治理环境、保护环境的高潮,节能减排审计也开始在理论和实践方面进行有益探索。2009年至2010年,审计署组织了十八个特派员办事处先后开展了18个省的节能减排专项资金审计和火电、钢铁、水泥等重点行业节能减排情况专项审计调查。从节能减排审计的实施情况看,目前我国节能减排审计主要以审计署为主,地方各级审计机关在审计署统一指导下开展环保审计工作。而大多数企业由于尚未建立起环境会计核算体系,以及对资源环境成本的内部化尚未形成监督机制等客观因素,导致以注册会计师为主导的社会审计和企业内部审计尚未正式开展对企业的节能减排审计。

    二、影响节能减排审计的制约因素

    (一)节能减排审计内容、范围相对较窄。目前,我国进行的与环境相关的审计主要是合规性审计,即主要鉴证企业的经济活动是否遵守了现有的环境保护法律和地方颁布的环保法规。例如,污染物的排放是否超过了规定标准,是否按照规定的要求及时上交了各种费用等;对国务院所属的环保部门及其它有关部门、地方政府管理的环境保护专项资金进行审计监督。而对各级政府在节能减排履约方面进行审计监督、对政府环境政策进行审查监督等内容,基本上是空白。节能减排审计的作用仅限于消极的防范,远未起到节能减排审计应有的制约和促进作用。

    (二)审计人员缺乏相关专业知识。节能减排审计的难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。首先,审计人员必须懂得环境方面的知识,如环保法律法规、环境工程学等,另外,还要具备工程学、统计学等方面的知识。目前审计机关普遍缺乏能源统计、环境及工程等相关专业人才,“不会审”现象较为普遍,节能减排审计人才的匮乏成为制约节能减排审计的重要因素。 

    (三)节能减排审计缺乏具体实施办法和评估标准。在已颁布实施的审计规范和准则中,尚没有节能减排审计的具体实施办法和评估标谁,这是我国开展节能减排审计必须迅速解决的一个问题。如企业的内审机构开展节能减排审计是否应遵守国际标准化组织对节能减排审计的规定,至今尚未达到共识。由于缺乏相关的审计依据或评价标准,审计部门即使参与了政策制定工作,审计机构和人员在对被审单位的环境业绩进行评价时,也会有很大难度, 以致产生审计风险。

    (四)节能减排审计发现的问题整改难度大。目前,尽管我国已基本形成了环境保护的法律监督体系,但环境法所规定的各项基本法律制度并没有得到很好贯彻执行。有些地方政府和经济部门并没有坚持“环境、经济与社会协调持续发展”的环境法基本原则,重开发、轻保护,先污染、后治理,在进行重大经济发展规划和生产力布局时不进行环境影响评估,个别地方政府和部门甚至执法犯法,做出明显违反环境法律规范的经济决策。有些地方的领导环境法制观念淡薄,以言代法、以权代法,对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为听之任之,甚至帮助企业逃避法律制裁。而即使审计发现被审单位上述不合法行为,但由于地方政府搞地方保护主义等原因,也难以对被审单位进行有效的惩治。

    三、构建节能减排审计长效机制,做好节能减排审计

    我国能源与环境方面的严峻形势和巨大压力,凸现出我国节能减排审计的重要性和紧迫性。为了构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系,提高能源效率,保障能源安全,推动资源节约型和环境友好型社会建设,促进能源与经济的和谐发展,就要建立以政府审计为主导、社会审计为主体和全社会民众参与节能减排审计的长效互动机制。

    (一)充分发挥政府审计在节能减排审计中的主导地位。政府是经济生活中的管理者和调控者,在国家的经济活动中扮演重要角色。而能源是关系国家经济命脉的产业,政府无疑在其中发挥中坚作用。在节能减排审计工作中,国家审计也要发挥其主导地位,加强节能降耗监督管理,建立健全节能减排审计长效综合管理机制。不断强化对审计人员专业知识培训,提高节能减排审计人员节能减排审计能力;坚持环境保护专项资金进行审计监督和对环保政策审计评估相结合,强化对各级地方政府在环保履约方面进行审计监督,以及对政府环境政策进行审查监督;不断完善节能减排审计具体实施办法和评估标准,严格节能减排审计执法监督。 

    (二)加强社会审计在节能减排审计中的主体作用。纵观国外节能减排审计,节能减排审计的主体主要是国家,如日本是会计检查院、美国是会计总署、澳大利亚是国家审计署。另外,也有一些大企业内部开展节能减排审计,比如西方各大石油公司拥有许多重大的环保技术和内部节能减排审计业务。我国的节能减排审计目前也主要是在国家审计部门主导下进行的。然而,从我国节能减排审计现状来看, 我们认为,应充分发挥社会审计在节能减排审计中的主体作用,或者说,审计主体应包括会计师事务所。一是从社会审计的本质特征和职业道德来看,这一中介组织以“第三者”的身份存在,因此能独立、客观、公正地从事节能减排审计服务活动;二是随着会计师事务所体制改革的深入,社会审计市场的竞争日趋激烈,作为会计师事务所需不断开拓执业市场的业务范围和会计领域;三是随着环境问题的突出并日益受到重视,治理和保护的投资也将加大,审计业务量也势必加大,社会审计的介入节能减排审计就在所难免。

    (三)充分重视全社会民众在节能减排审计中的舆论监督作用。环保是公众的事业,节能减排亦靠全民积极广泛地参与,节能减排目标的实现离不开全社会成员的关注和行动。在社会民众层面,一方面加大宣传教育力度,普及有关资源节约的法律法规,增强公民节约意识,从改变居民的生活习惯做起,在全社会形成好的资源节约风尚。另一方面在构建节能减排政府审计、社会审计、社会民众综合互动机制过程中,应充分发挥社会民众在节能减排中的舆论监督作用,促进节能减排审计发现问题的整改落实。

    在能源资源紧缺、环境恶化的状况日趋严重并影响经济发展、国家安危和社会安定的情况下,既需要增强忧患意识和危机感,推动全社会大力节能降耗,提高能源利用效率;同时也需要构建政府审计为主导、社会审计为主体、社会民众共同参与的节能减排审计长效机制。通过不断完善和发展节能减排审计法律法规,加强培养和锻炼大量的环保审计专业人才,充分发挥节能减排审计的“免疫系统”功能,为国家环境治理服务,促进我国的环境、经济和社会可持续发展目标得以实现。(杜吉中)
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