浅谈基层涉农专项资金审计存在的问题与对策
姚海峰(湖北省宜都市审计局)
【发布时间:2012年07月17日】
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    财政涉农资金是各级政府用于发展农业和农村经济的专项资金,涉农专项资金审计是国家审计机关对被审计单位或部门以及其他经济组织履行其职责时所管理和使用的涉农专项资金的情况进行审查与评价的活动。涉农专项资金审计具有延伸力度要求高、审计风险大、涉及领域广、专业性强等特点。近年来,涉农专项资金审计力度不断增大,取得了较好成效,但在基层特别是在县级审计机关,涉农专项资金审计也存在一些不容忽视的问题亟待解决,审计力度仍需进一步加大。

    一、强化涉农专项资金审计的必要性

    (一)强化涉农专项资金审计是加强财政支农资金监管的要求。随着社会主义新农村建设的全面开展,国家财政支农资金逐年增加,国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大,由于涉农专项资金点多面广,资金来源渠道多,资金链条粗而长;涉农单位众多,不仅涉及到各行业各领域。涉及到众多部门,且涉及到千家万户,情况复杂,如何保障政府各种专项资金落到实处,并发挥效益,真正使农民得到实惠,让农民放心,必须加大对涉农专项资金、农村集体经济收入的审计监督,强化涉农专项资金审计。

    (二)强化涉农专项资金审计是充分发挥审计机关在社会主义新农村建设中作用的要求。审计机关必须紧紧围绕国家建设新农村目标的贯彻落实情况,开展有效的审计监督,为促进新农村建设目标的全面落实发挥作用。因此审计机关应积极开展涉农专项资金使用的真实性、合法性和效益性审计,具体而言就是为分配、管理和使用涉农专项资金的单位和项目服务,促使他们管好和用好资金,同时促进其完善规章制度,提高管理水平和使用效益,最终体现在为一方百姓服务,维护农民群众的切身利益。

    (三)强化涉农专项资金审计是提升财政支农资金使用效益的要求。运用审计绩效理论对涉农专项资金进行深入剖析,重点查看资金的管理与使用情况等方面,检查其效益水平,评价和分析影响整体效益的因素,寻找提高其效益的途径。另外通过对管理不善、决策失误造成资金损失与浪费、资产流失和使用效率低下等问题的揭露,能促进相关部门正确决策、科学管理、提高涉农专项资金的管理水平和使用效能,维护资产安全,以最小的投入获得最佳的效果。

    二、基层涉农专项资金审计面临的问题

    (一)审计力量不足与审计任务繁重的矛盾较为突出。一方面随着审计地位的不断提升以及经济社会的快速发展,审计任务越来越重,而涉农专项资金点多面广,资金来源渠道多、涉及单位多,情况复杂,对审计力量及审计人员素质有着较高要求,另一方面县级审计机关审计力量严重不足,农业审计人员较少,多的地方也仅有3人,一般是1至2人,农业审计骨干特别缺乏,现有的审计人员已不能满足农业审计工作发展的需要,致使部分财政涉农专项资金审计间隔期限较长,在一定程度上脱离了审计监督。此外,由于受审计力量及审计人员素质的限制,部分涉农专项资金审计局限于合规性和财务账目基础审计,其经济效益审计、制度基础审计和风险基础审计涉足较少。

    (二)审计质量和水平有待提高。一是审计技术手段落后。多数农业审计人员还停留在传统的账表式审计模式之中,也就是查帐,调查核实,掌握情况,发现问题,未能真正运用好计算机进行辅助审计。同时,多数涉农项目审计没有实行真正的绩效审计,还停留在查错防弊阶段,有的虽然进行了决算审计方面的探索,审减了工程价款,揭示了损失浪费方面的问题,但没有全面获取评价项目经济效益和社会效益的数据资料,也缺乏评价指标体系,涉农项目审计还不能满足领导决策和社会公众的需要。二是审计质量不高。涉农项目由于点多面广、中间环节多、审计对象多而杂等特点,在审计人员与审计时间、审计成本诸多因素制约下,有的环节、有的领城、有的审计对象难以审查到位,更难审深审透,虽然在审计项目质量控制方面采取了许多措施,但由于时间紧,任务多,人员少,还有审计手段和审计技术方法落后等因素,造成调查取证不够,导致部分涉农审计项目质量有待提高。三是受现行的审计体制的限制,如对同级政府或相关部门存在的专项资金问题,一些审计机关很难在审计报告中予以反映和处理,财政涉农专项资金审计的作用及效益大大减弱。尤其是县级审计时对专项资金的使用效益、管理情况涉及较少,对资金分配是否符合客观需要,是否有利于“三农”问题的解决,以及是否有利于我国农业的发展等方面缺乏宏观的分析和研究。审计结论仍停留在是否遵循法律法规阶段,审计结论未提升到宏观角度进行综合分析,很难提出有针对性的建议。

    (三)涉农专项资金使用管理中存在较大问题。目前,国家通过加大涉农专项资金审计来提高涉农专项资金的使用效益,从而产生更大收益,但从实际审计结果来看,涉农专项资金的使用管理并不理想,仍存在很大的问题。例如:部分专项工程未进行招标、投标;部分项目决策失误,个别项目投资损失较大;部分专项工程未经过竣工审核;专项资金未按时下拨、滞留账面;部分政府单位挤占专项资金;地方配套资金不到位,直接影响项目的预期效果;资金分散、使用效果不明显;在资金核算上存在不规范现象等,所有这些无不影响涉农专项资金的使用与管理。

    (四)审计监督滞后缺少全程跟踪监控。许多涉农项目是事后监督,特别是农业基础设施建设项目、农田水利设施建设项目、国土资源整治项目、生态环境保护项目、扶贫开发项目等,大都未能事前事中介入,使审计的效果大打折扣。如土地平整项目,因是事后监督,许多项目的隐蔽工程由于事前没有参与监督,其工程量只能依靠甲乙双方的签证来进行审计确定,项目建设的真实性难以反映。又如许多农业基础设施建设项目从申报立项到竣工验收常常长达几年,建设、施工、监理、设计、招标、采购、供货等单位常常发生诸多变化,如人事变动、企业改制、市场价格变化、经营场地变化等,导致涉农项目审计实施过程中出现收集资料难、找人调查询问难、落实取证签字难等。

    三、强化涉农专项资金审计的对策

    (一)突出重点,加大延伸审计力度。突出对投入规模大,涉及面广的涉农专项资金审计,突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计,突出对农民最关注或反映较大的问题的审计,切实维护农民的利益。重点检查项目计划落实情况,有无冒领补助资金和损失浪费,是否改变资金用途,以评价其达到的效果;关注配套资金筹集的是否到位,分析项目的进度以评价其项目的效率性;分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计,应在全面熟悉惠农政策法规基础上,对照有关责任状或协议,看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金,落实各项惠农政策。一级预算单位往往负责涉农专项资金的管理和拨付,而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位,专项资金的使用情况如何,是预算支出审计的重要内容。因此,通过延伸审计,才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。要加大对涉农专项资金的审计覆盖面,促使资金使用单位加强专项资金管理,专款专用,切实发挥专项资金应有的作用。

    (二)创新方式方法,提高涉农审计项目质量。一是制订出台一批涉农审计操作流程,规范涉农审计实施过程,提高农业审计规范化水平。二是推进农业绩效审计,发挥农业审计对宏观管理的作用。三是积极整合资源,将农业审计与预算执行审计、专项资金审计、经济责任审计、专项审计调查相结合,实现一审多果,提高农业审计的效率。四是推进计算机审计,大力提升农业审计效能。五是进一步细化审计环节,强化审计质量控制。在资金拨付环节,要着重检查滞留闲置、挤占挪用等问题,促进资金及时足额拨付到位;在资金的使用环节,一方面要着力查处各种违法违规问题,特别是侵害农民切身利益的问题,另一方面要注意检查评价资金的使用效果,促进合理有效地利用涉农专项资金;在资金管理、使用环节,主要审计涉农专项资金的项目、预算、计划、资金、设备物资采购、内部控制制度等内容,审查其是否符合投资立项的具体规定,是否符合国家的产业政策,有无虚报项目等问题;在涉农专项资金内部控制制度审计环节,主要审查涉农专项资金风险预警系统的建立与运行状况以及涉农专项资金管理制度的健全性、合理性、有效性,确保资金使用按制度规范进行。

    (三)注重效益审计,逐步完善效益指标评价体系。涉农专项资金效益指标评价体系应包括三个方面,即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有建立完善的效益指标评价体系审计人员才能更重点关注涉农专项资金的直接效益、长远效益和社会效益,才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。对涉农资金效益审计的重点要从关注资金真实性和合法性向效益性进行转移,逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计过程中,重点关注由于决策失误、管理不善等造成的涉农资金使用效益低下和损失浪费等问题,并通过绩效评估,对资金管理和使用效益进行分析和评价,提出加强和改进管理的审计建议,促进资源的合理配置和高效回报。

    (四)关口前移,强化全程跟踪审计力度。对涉农专项资金采用跟踪审计的方式,能够及时地查处和纠正资金在拨付、使用、管理中存在的违规问题,促进项目的顺利实施和按时完工,并且达到规定的标准。对涉农项目的审计,审计机关在项目申报立项阶段要提前介入,参加有关事项的审核把关,对招投标过程要参与监督;在项目实施过程中,审计机关要定期实施监控,及时掌控隐蔽工程及重要环节情况,为项目决算打下坚实的基础。对涉及农民直接利益的资金审计,要按照资金流向对各个环节实行全程监督审查。同时,结合领导干部经济责任审计,关注领导干部涉及“三农”问题的经济责任履行情况。要把农业部门、县乡领导任职期间对涉农政策的落实、农村经济的发展、农民收入的提高等作为履行责任的重点之一,予以检查和评价,促进领导干部切实履行职责。

    (五)加强队伍建设,提高审计人员素质和能力。加强对审计人员政治思想教育,提高审计人员的思想政治觉悟,增强大局意识、政策意识、法律意识、为民意识、廉政意识。扎实开展业务培训学习,通过以会代训、专题培训、业余自学、送出去请进来、师带徒、实战锻炼等方法,提高业务能力。健全农业审计专门机构,充实人员,强化领导,着力提高农业审计地位和作用。(姚海峰)
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