国家审计绩效评估体系建设研究
祝伟杰 吴国华（审计署哈尔滨办）
摘要：2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，提出了国家审计是国家治理的重要组成部分，在完善国家治理方面发挥着重要作用，要进一步加强审计监督，更好地推动和服务于国家治理。在这个背景之下，研究国家审计绩效评估显得十分重要，绩效评估为国家审计在国家治理中发挥的作用提供了依据和参照。
关键字：国家审计 绩效评估
国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展[1]。国家审计基于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的发展，国家治理的目标决定了国家审计的方向。可以说，国家审计与国家治理之间的关系密不可分，有什么样的国家治理，就一定会有相应的国家审计与之相适应[1]。为发挥国家审计在国家治理中的作用，评估国家审计的绩效显得十分重要。
国家治理的本质是向社会提供公共产品和服务。其得以存续的重要原因之一在于政府比私人部门具有更高的效率，或者更低的成本。为了维护社会公众的利益，国家审计通过评价政府及其部门的公共政策和程序的选择、执行情况和结果，给决策者提供借鉴和帮助，尤其是绩效审计针对财政资金使用的合理性、经济性、有效性进行评价、鉴证并提出改进建议，评价资金使用绩效的变化趋势，增强政府的决策和管理水平。
一、国家审计绩效评估的涵义
所谓“绩效”，从字面上理解是成绩和效益，对于政府而言，其绩效应该是指政府作为一个整体，在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公共部门的性质，国家审计的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求，其核心问题应该是公共服务的实现程度与效果[2]。国家审计目标的确定取决于两个因素，一是社会的需求；二是审计界自身的能力和水平[3]。因此，可以概括地说，国家审计绩效评估就是根据管理的效率、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对国家治理过程中的投入、产出和效果所反映的绩效进行评定和划分等级。
二、国家审计绩效评估的必要性
随着我国政府职能改革的深入发展，特别是在经济快速发展的时期，国家审计绩效评估亟待确立和完善。
第一，开展国家审计绩效评估是推进我国政治体制改革的重要环节。改革开放以来，我们虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、公正，政务公开，行政管理中的民主机制等等。在进一步深化改革过程中，必须对政府的投入、产出，政府行为的效率、效果进行评估，确定问题所在，并受人民的监督。国家审计绩效评估以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，国家审计绩效评估对于促进地方民主制度的建设，加快地方政治体制改革的步伐具有重大意义。
第二，国家审计绩效评估有助于提高政府绩效。现代政府管理的核心问题是提高管理与服务水平。国家审计绩效评估首先有助于政府管理目标的细化。某一阶段的国家审计绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源，科学地制定目标，有助于提高政府的绩效。在行政工作走出计划进入实施阶段后，绩效评估为工作中的监督提供了信息支持。总之，国家审计绩效评估有助于在政府组织内部形成绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。
第三，国家审计绩效评估有利于政府公信力和形象的提高。国家审计绩效评估实际上是对政府绩效的评估，其特点是评估过程的透明和信息的公开，对政府在各个方面的表现情况作出全面、科学的描述并公布于众，这无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。另一方面，国家审计绩效评估并不只是展示成果，它也暴露政府管理过程中的不足。但这并不损害政府部门的信誉，相反，国家审计绩效评估向公众公开政府所存在的问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于建立和巩固公众对政府的信任。如在对我国政府债务审计中，国家审计将我国政府债务情况如实公之于众，使得国内乃至国际对我国政府债务有了客观认识，既有利于摸清我国债务情况，揭露存在的问题和风险，又有利于保证我国在国际社会上的公信力。
三、国家审计绩效评估标准
国家审计绩效评估即评估审计过程中的效率与取得的成果。我国在国家审计绩效评估问题上的基本价值取向即增长、公平、民主、秩序、服务。评估我国国家审计绩效的具体标准主要有以下六个方面：
第一，经济性标准。经济性标准是国家治理所取得的经济成果，国家审计应主要从以下方面衡量：（1）评估国家为自身干预经济活动所设立的各项经济指标的完成程度，如 GDP 的增长率、财政收入目标等；（2）评估国家向社会所提供的各项服务的质量评价，如出台的各项规定、制度的公众反响、向民众提供服务的态度好坏、收费合理与否、办事效率高低等方面；（3）评估国家履行职能时所占用和耗费的资源及程度，包括维持自身运转的经费开支、在国家各部门就业的劳动力人数、所取得的效益等。
第二，公平性标准。评估国家行为实施以后，与该行为有关的社会资源、成本的分配以及利益是否公平。国家审计应主要从以下方面衡量：（1）评估国家财政资金对各地区的倾斜程度，从而促进各地区均衡发展；（2）评估国家对教育、衣食住行等公共服务领域的投入，从而保证公民享受到应有的服务。
第三，稳定性标准。评估国家颁布并实施的各项政策、法规的稳定性。频繁变动会导致国家治理成本增加和资源浪费；导致整个政策体系结构失衡、衔接失当；导致社会中一些非正式秩序的产生，进而影响社会稳定。
第四，公开性标准。评估国家治理的透明度高低与民众的民主参与程度。政府具有垄断性和强制力，它有可能滥用其职权。只有大力提高国家治理行为的透明度和公开性，扩大民众参与和民众监督，国家治理才能更加有效。
第五，开放性标准。当今世界经济一体化趋势十分明显，各国政治、文化交流也日益频繁。评估国家审计绩效，有利于充分利用国际市场、吸纳世界各国优秀成果，从而促进我国的经济发展与社会进步。并且，我国一直实行“走出去”战略，国外投资日益加大，其中很大程度是国家主权基金投资，国家审计有必要评估其投资行为的合理性和收益性。为此，在评价国家审计绩效时，不能忽视对国家开放程度的评价。
第六，政策回应性标准，即政府某项政策实施后，国家审计要评估其作用与反馈效果，评估民众满意的程度和标准。一项政策实施后，即使其效益、效率都比较高，公开程度也比较好，但政策作用的客体认为它对于满足自己的需求并不是效果很好，那么这项政策显然也不能称其为绩效水平高的政策。（祝伟杰 吴国华）
参考文献
[1]刘家义：《国家审计与国家治理》，《中国审计》，2011年8月，第3页。
[2]蔡立辉:《政府绩效评估的理念与方法分析》，《中国人民大学学报》，2002 年第 5 期，第93-100页。
[3]李金华：《审计理论研究》，中国时代经济出版社，2005年，第79页。
[4]吴秋生：《政府审计职责研究》，北京：中国财政经济出版社，2007年。
关键字：国家审计 绩效评估
国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展[1]。国家审计基于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的发展，国家治理的目标决定了国家审计的方向。可以说，国家审计与国家治理之间的关系密不可分，有什么样的国家治理，就一定会有相应的国家审计与之相适应[1]。为发挥国家审计在国家治理中的作用，评估国家审计的绩效显得十分重要。
国家治理的本质是向社会提供公共产品和服务。其得以存续的重要原因之一在于政府比私人部门具有更高的效率，或者更低的成本。为了维护社会公众的利益，国家审计通过评价政府及其部门的公共政策和程序的选择、执行情况和结果，给决策者提供借鉴和帮助，尤其是绩效审计针对财政资金使用的合理性、经济性、有效性进行评价、鉴证并提出改进建议，评价资金使用绩效的变化趋势，增强政府的决策和管理水平。
一、国家审计绩效评估的涵义
所谓“绩效”，从字面上理解是成绩和效益，对于政府而言，其绩效应该是指政府作为一个整体，在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公共部门的性质，国家审计的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求，其核心问题应该是公共服务的实现程度与效果[2]。国家审计目标的确定取决于两个因素，一是社会的需求；二是审计界自身的能力和水平[3]。因此，可以概括地说，国家审计绩效评估就是根据管理的效率、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对国家治理过程中的投入、产出和效果所反映的绩效进行评定和划分等级。
二、国家审计绩效评估的必要性
随着我国政府职能改革的深入发展，特别是在经济快速发展的时期，国家审计绩效评估亟待确立和完善。
第一，开展国家审计绩效评估是推进我国政治体制改革的重要环节。改革开放以来，我们虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、公正，政务公开，行政管理中的民主机制等等。在进一步深化改革过程中，必须对政府的投入、产出，政府行为的效率、效果进行评估，确定问题所在，并受人民的监督。国家审计绩效评估以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，国家审计绩效评估对于促进地方民主制度的建设，加快地方政治体制改革的步伐具有重大意义。
第二，国家审计绩效评估有助于提高政府绩效。现代政府管理的核心问题是提高管理与服务水平。国家审计绩效评估首先有助于政府管理目标的细化。某一阶段的国家审计绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源，科学地制定目标，有助于提高政府的绩效。在行政工作走出计划进入实施阶段后，绩效评估为工作中的监督提供了信息支持。总之，国家审计绩效评估有助于在政府组织内部形成绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。
第三，国家审计绩效评估有利于政府公信力和形象的提高。国家审计绩效评估实际上是对政府绩效的评估，其特点是评估过程的透明和信息的公开，对政府在各个方面的表现情况作出全面、科学的描述并公布于众，这无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。另一方面，国家审计绩效评估并不只是展示成果，它也暴露政府管理过程中的不足。但这并不损害政府部门的信誉，相反，国家审计绩效评估向公众公开政府所存在的问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于建立和巩固公众对政府的信任。如在对我国政府债务审计中，国家审计将我国政府债务情况如实公之于众，使得国内乃至国际对我国政府债务有了客观认识，既有利于摸清我国债务情况，揭露存在的问题和风险，又有利于保证我国在国际社会上的公信力。
三、国家审计绩效评估标准
国家审计绩效评估即评估审计过程中的效率与取得的成果。我国在国家审计绩效评估问题上的基本价值取向即增长、公平、民主、秩序、服务。评估我国国家审计绩效的具体标准主要有以下六个方面：
第一，经济性标准。经济性标准是国家治理所取得的经济成果，国家审计应主要从以下方面衡量：（1）评估国家为自身干预经济活动所设立的各项经济指标的完成程度，如 GDP 的增长率、财政收入目标等；（2）评估国家向社会所提供的各项服务的质量评价，如出台的各项规定、制度的公众反响、向民众提供服务的态度好坏、收费合理与否、办事效率高低等方面；（3）评估国家履行职能时所占用和耗费的资源及程度，包括维持自身运转的经费开支、在国家各部门就业的劳动力人数、所取得的效益等。
第二，公平性标准。评估国家行为实施以后，与该行为有关的社会资源、成本的分配以及利益是否公平。国家审计应主要从以下方面衡量：（1）评估国家财政资金对各地区的倾斜程度，从而促进各地区均衡发展；（2）评估国家对教育、衣食住行等公共服务领域的投入，从而保证公民享受到应有的服务。
第三，稳定性标准。评估国家颁布并实施的各项政策、法规的稳定性。频繁变动会导致国家治理成本增加和资源浪费；导致整个政策体系结构失衡、衔接失当；导致社会中一些非正式秩序的产生，进而影响社会稳定。
第四，公开性标准。评估国家治理的透明度高低与民众的民主参与程度。政府具有垄断性和强制力，它有可能滥用其职权。只有大力提高国家治理行为的透明度和公开性，扩大民众参与和民众监督，国家治理才能更加有效。
第五，开放性标准。当今世界经济一体化趋势十分明显，各国政治、文化交流也日益频繁。评估国家审计绩效，有利于充分利用国际市场、吸纳世界各国优秀成果，从而促进我国的经济发展与社会进步。并且，我国一直实行“走出去”战略，国外投资日益加大，其中很大程度是国家主权基金投资，国家审计有必要评估其投资行为的合理性和收益性。为此，在评价国家审计绩效时，不能忽视对国家开放程度的评价。
第六，政策回应性标准，即政府某项政策实施后，国家审计要评估其作用与反馈效果，评估民众满意的程度和标准。一项政策实施后，即使其效益、效率都比较高，公开程度也比较好，但政策作用的客体认为它对于满足自己的需求并不是效果很好，那么这项政策显然也不能称其为绩效水平高的政策。（祝伟杰 吴国华）
参考文献
[1]刘家义：《国家审计与国家治理》，《中国审计》，2011年8月，第3页。
[2]蔡立辉:《政府绩效评估的理念与方法分析》，《中国人民大学学报》，2002 年第 5 期，第93-100页。
[3]李金华：《审计理论研究》，中国时代经济出版社，2005年，第79页。
[4]吴秋生：《政府审计职责研究》，北京：中国财政经济出版社，2007年。
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