国家审计在预算法修改中应发挥积极作用——基于国家治理视角
韩大鹏（审计署长春办）
摘要：法律因其具有其他任何手段都不具备的公开性、国家强制性、国家意志力和普遍约束力，使其成为国家治理的最佳依据。有着经济宪法之称的预算法，在国家治理中发挥着重要作用，但由于预算法出台时的特定时代背景和历史局限，随着我国经济社会的高速发展，现行预算法已暴露出诸多局限，难以有效发挥国家治理的作用。审计机关作为国家治理的重要组成部门，应发挥审计“免疫系统”功能，以揭露预算法不完善产生的具体问题为手段，通过现象切入本质，促进预算法的修改与完善。
关键词：预算法 国家治理
一、预算法对国家治理的重要意义
（一）完备的法律体系是国家治理的基础。“国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展” ，刘家义审计长对国家治理的内涵做出了科学的概括。那么依靠什么来配置和运行国家权力，又依据什么对国家和社会事务进行控制、管理呢？笔者认为，这一切都需要建立在完备的法律体系之上。首先要有法律和规定，然后是严格按照法律、法规的要求去执行，然后发现和总结法律、法规中存在的障碍和缺陷，并进行完善和修改。在执行中继续发现和总结其缺陷，而后再予以修正。在这样否定之否定的过程中，法律、法规不断得以完善，各级政府依靠完备的法律和强大的执行力才能较好的完成国家治理的任务。
（二）当代中国政府法制建设进程。1. 1949一1956:新中国政府法制建设局面的基本形成。新中国成立不到两个月，即于1949年11月28日又通过了《政务院试行组织条例》，同年12月2日通过了《政务院及所属各机关组织通则》，12月16日通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》。1954年举行的第一届全国人民代表大会第一次会议，标志人民代表大会制根本政治制度的确立，制定了第一部中华人民共和国宪法，开始宪政制度化建设的新时期。
2. 1957—1976:政府法制建设的挫折和中断。1957年以后，由于文化大革命的开展，政府法制建设遇到挫折，至“文化大革命”期间完全中断。1958年6月，国务院法制局被撤销，1959年4月监察部也被撤销。“文化大革命”期间，中央文革小组和各级革命委员会集党政军财文大权于一身，党政机构陷于瘫痪，政府法制建设无从谈起。
3. 1976一1991:政府法制建设的恢复与发展。1976年结束“文化大革命”后，中国政府法制建设得到恢复与发展。1978年初，召开五届全国人大一次会议，通过了新宪法。1982年12月，五届全国人大五次会议制定的新宪法。1980年5月，国务院办公厅成立法制局，1981年7月，成立国务院经济法规研究中心。
4. 1992一至今:全面落实依法治国基本方略。1992年十四大确定发展社会主义市场经济的经济体制改革目标。1997年党的十五大进一步部署实施依法治国，建设社会主义法治国家，要求“一切行政机关都要依法行政，切实保障公民权利”。2002年十六大对全面贯彻依法治国基本方略作出新的部署。2007年十七大明确提出要坚定不移发展社会主义民主政治，全面落实依法治国基本方略。
（三）在国家治理中预算法作用的发挥。刘家义审计长在对国家治理内涵概括中提出国家治理的途径是配置和运行国家权力，而政府实现这一途径的主要手段就是通过对国家财政收入的征集、管理、分配来调配国家资源，为社会提供服务。因此所有政府都需要对国家财政收入编制科学、合理的政府预算。
作为国家治理层面的政府预算并不只是财富分配的简单问题,更是政府相机抉择的具体体现,政府预算是政府的血液和生命,也是政府组织中最重要的手段。政府预算的内在机理在于对政府稀缺资源的合理配置,在众多潜在支出目标间进行权衡与选择,并将公民偏好与政府组织产出相联系起来,从而反映个体或利益集团影响政府组织预算结果的相对权力。因此通过立法对政府预算进行约束是各市场经济国家的通用做法，预算法也就成为各国政府最重要的经济法律。
我国预算法的形成路径与中国法制化路径基本一致，从条例到法律来逐渐完善。1951年政务院发布《预算决算暂行条例》，1991年国务院发布的《国家预算管理条例》，1994年全国人大通过了《中华人民共和国预算法》。这是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，在总结建国以来预算管理经验的基础上，根据形势发展的需要，规定了各级权力机关、政府机关及各部门、单位的预算管理职权，明确了预算编制、审批、执行、调整、监督和决算程序，使各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在国家治理中发挥了极大的作用。预算法的实施，改变了国家预算行为无法可依的状况，对强化预算的分配和监督职能，加强国家的宏观调控管理产生积极作用。预算法是严格规范国家财力的法律，实施以来，不仅保证了国家财力的增长及合理利用，还在效率和使用结果上发挥了不可替代的作用，是经济、社会稳定的保证。
二、预算法实施过程中存在的问题
预算法的实施在国家治理进程中发挥了积极作用，但伴随我国经济形势的发展，现行预算法的局限性和缺陷也表现的日益明显，已越来越不适应国家治理要求，制约着我国国家治理水平的进一步提高。历年审计反映的预算编制不合理、预算审议流于形式、预算执行随意等问题，其表象为预算单位未严格执行国家财经规定,但究其根本则是预算法立法缺陷所致。
（一）预算编制中存在的问题。1.预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内资金和预算外资金。按照预算法第76条规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定，这一规定表明预算法只对预算内资金有法律约束力，而没有将预算外资金纳入政府预算的管理范围。这一规定导致大量预算外资金长期游离于预算管理之外，严重冲击我国正常的分配秩序，造成政府行为失范，削弱了政府的宏观调控能力。虽然在2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年起各单位的全部预算外收入纳入预算管理，但仍停留在部门规章范畴，缺乏法律的约束力。
2.收入预算缺乏控制，超收收入使用脱离人大监督。收入预算和支出预算是政府预算的两翼，在预算法实施以来，预算管理的重点由收入预算逐步转向支出预算。这种转变加强了对预算支出的控制，起到了积极的作用。但对收入预算管理的弱化使收入预算编报失真，每年都产生大量的超收收入。2011年中国的财政超收保守估计将达到1.4万亿元，而从2000年以来到今年，近十年来政府的超收收入多达近5万亿元。财政超收的比例一是居高不下，如2010年年初预算收入增收目标为8%，实际实现21.4%。而数额如此庞大的超收收入的使用程序在预算法中却没有明确规定，使超收收入的使用缺乏约束，也造成人大难以对其进行审批和监督，导致人大监督权的落空。
3.预算编制的原则等方面规定性不够明确。在目前的预算法中，一是对财权与事权的划分原则没有规定，导致财权、事权不匹配，财权上收、事权下移问题严重。如，2007年审计署对18个省的审计调查发现县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%，县级财政支出占这18个省财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。二是对中央和省级政府间财政收入的划分缺乏规定，对转移支付应按何种方式在地区间进行分配、一般性转移支付和专项转移支付的比例关系都未作出规定，导致使下级财政在预算编制时无法可依。如2008年审计工作报告反映13个省本级预算2007年少编中央专项转移支付2127.71亿元，平均每个省少编164亿元。
(二)预算执行、调整中存在的问题。1.预算执行存在随意性。由于在预算法中对预算编制缺乏具体、明确的要求，使财政部门在编制预算中难以细化到具体的部门和项目，这样就使得预算在编制过程中留有余地，导致预算执行刚性不强，增加了预算执行中资金分配的随意性。如2009年审计工作报告反映财政部批复的中央部门年初预算中，有财政拨款之外的基本支出1793.05亿元未细化到人员经费和日常公用经费。此外还导致预算单位在预算执行中超预算支出，损害了预算的严肃性。如2009年审计工作报告反映中央56个部门中，有16个部门当年超预算支出8.74亿元，占这些部门预算支出的3.38%
2.预算执行的透明度低。财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。近年来，财政预算公开工作取得积极成效。2009年首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等４张预算表。2010年经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开。2011年，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。但由于在预算法中对预算公开未作规定，导致各地预算公开范围不一、程度不一，且普遍存在公开内容不细化，无法了解资金具体用途等问题，使公众难以进行有效监督。
（三）预算资金分配和使用规定不明，难以保证公共支出方向。由于预算资源的稀缺和有限性，政府需要科学决定出资金如何在不同主体之间分配，其中包括了量的多少、也包括了先后次序，特别是项目支出的选择机制和优先次序排队。但预算法只规定在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出，在法律层面未明确国家预算支出的公共性。这导致各地预算支出随意性，向非预算单位拨款、向企业和个人返还税款等政府介入非公共领域问题屡禁不止，干扰了市场经济秩序。如审计署2010的审计结果公告显示，2008年1月至2009年6月，有66个地方政府及开发区以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业，涉及金额125.73亿元。
三、国家审计促进预算法完善的路径
国家审计机关作为社会运行的免疫系统，在国家治理中相较其他部门承担着更重的任务。在目前情况下揭露问题不是唯一目的，重要的是解决问题；解决问题之道在于深化改革。因此面对政府预算管理中存在的诸多问题，审计机关须确立以促进预算法修改完善为目的，以查处违规问题为切入点的工作思路。
（一）预算编制情况审计。预算编制是预算管理流程的起点，年初预算编制质量的高低决定着政府预算的管理水平，审计机关应关注政府预算的编制情况。1.关注政府预算编制的完整性。完整性是政府预算编制的基础，只有在预算编制完整的基础上，才能提到预算编制的科学性。对预算编制完整性的审计中应重点关注行政性收费、彩票公益金等行政性收费和基金收入是否按规定纳入预算管理，有无应征未征预算收入导致预算编制不实，以及财政部门通过各种方式在财政专户留存资金未纳入预算管理等问题。揭示出由于预算法规定不明确，导致大量预算外资金未纳入预算，使人大难以对财政支出进行全面监督的问题。
2.关注政府预算超收收入使用情况。由于收入预算编制的不科学、不合理，每个财政年度都存在着大量超收收入，由于超收收入未纳入政府年初预算，未包含在向人大的报告中，且预算法对其拨付程序也未作规定，导致其使用情况脱离了人大监督。审计应注重审查超收收入使用情况，了解其是否存在随意决策、支出未投向民生领域情况，通过揭示其中存在不合规、不合理问题，反映由于预算法未对超收收入做出规定，导致资金使用缺乏监督支出随意等问题。
3.关注中央转移支付资金，尤其是中央专项转移支付资金在预算编报和使用中存在的问题。温家宝总理在2011年政府工作报告中提出要“健全财力与事权相匹配的财税体制，清理和归并专项转移支付项目，增加一般性转移支付，健全县级基本财力保障机制”，目前由于预算法规定不清晰，导致专项转移支付比例过高，而由于其专项性质使地方财政部门难以预测其具体数额，因此很难纳入年初预算。审计机关应对此部分资金的预算编制情况予以关注，了解预算编制和实际执行的差额，并监督其使用状况，揭示由于预算编制不完整导致其脱离人大监督，支出缺乏依据等问题。
（二）预算执行情况审计。1.关注预算调整项目。由于预算法对于预算编制缺乏明确、科学的要求，预算编制时难以细化到具体项目，而实际执行时又在不同科目之间频繁调整，使预算执行中的人为因素增加，权力寻租、损害公共利益等现象时有发生。审计应重点关注年初预算中未安排的项目和年中进行调整的项目，了解其未纳入年初预算和年中调整的原因，了解其决策过程，分析追加和调整的理由。并针对重点项目进行延伸审计，调查其资金使用和项目效益情况，揭示由于预算编制粗放产生的问题。
2.加大审计公告范围。目前由于预算法规定不完善，使政府预算执行中财政部门自由裁量权过大，财政支出中不合规、不合理问题屡禁不止。根除上述弊端有效方式之一就是公开预、决算情况，并尽量细化，使其接受公众的监督。但目前由于部门利益限制，财政部门对于公开预算一直持消极态度，即使公开也难以涉及具体项目，仅停留在类、款层次，公众难以了解其具体用途，也无法对其进行监督。在目前情况下，审计可以利用审计公告作为载体，对于政府预算的重要内容予以公开，保障公众的知情权和监督权。
（三）加大对财政支出合理性的审计。市场经济体制下政府履行的是社会公共管理的职能，但由于市场经济尚不完善以及预算法未对财政资金的支出方向做出明确规定，导致各级政府在财政支出过程中缺乏控制，难以保证财政支出的公共方向。大量财政资金通过各种方式进入市场领域拨付给私营企业，或通过税收返还方式返拨付给个人，这种行为不但悖离了公共财政的本质，也造成了社会新的不公。审计应持续关注财政支出中以各种名义向企业和个人拨款的行为，调查其决策过程，揭示其中存在的违规问题，并通过适当的方式向公众公开。
审计机关要充分发挥国家治理作用，必须明确审计部门的定位、厘清审计工作的思路、找准审计工作的目标。在当前的形势下，审计必须在促进财政体制、制度、机制改革方面发挥作用，通过不断努力、不断积累最终将体制、制度、机制的改革固化为国家层面的法律，这是审计机关促进国家治理的最终目标。因此，在财政审计中，审计机关要坚持揭示预算编报、预算执行、预算支出中存在的违规问题，通过对问题的查摆，来反映预算法的不完善和不到位之处，并提出整改建议，以此促使国家加强对预算法修改的研究工作，推动预算法的完善，保障国家治理有效进行。（韩大鹏）
参考文献
1. 唐德先：《当代中国政府法制研究》，东北师范大学博士学位论文，2004年11月
2. 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，法学论坛，2009年
3. 高培勇,马蔡深：《中国政府预算的法治化进程:成就、问题与政策选择》，财政研究,2004(10).
关键词：预算法 国家治理
一、预算法对国家治理的重要意义
（一）完备的法律体系是国家治理的基础。“国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展” ，刘家义审计长对国家治理的内涵做出了科学的概括。那么依靠什么来配置和运行国家权力，又依据什么对国家和社会事务进行控制、管理呢？笔者认为，这一切都需要建立在完备的法律体系之上。首先要有法律和规定，然后是严格按照法律、法规的要求去执行，然后发现和总结法律、法规中存在的障碍和缺陷，并进行完善和修改。在执行中继续发现和总结其缺陷，而后再予以修正。在这样否定之否定的过程中，法律、法规不断得以完善，各级政府依靠完备的法律和强大的执行力才能较好的完成国家治理的任务。
（二）当代中国政府法制建设进程。1. 1949一1956:新中国政府法制建设局面的基本形成。新中国成立不到两个月，即于1949年11月28日又通过了《政务院试行组织条例》，同年12月2日通过了《政务院及所属各机关组织通则》，12月16日通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》。1954年举行的第一届全国人民代表大会第一次会议，标志人民代表大会制根本政治制度的确立，制定了第一部中华人民共和国宪法，开始宪政制度化建设的新时期。
2. 1957—1976:政府法制建设的挫折和中断。1957年以后，由于文化大革命的开展，政府法制建设遇到挫折，至“文化大革命”期间完全中断。1958年6月，国务院法制局被撤销，1959年4月监察部也被撤销。“文化大革命”期间，中央文革小组和各级革命委员会集党政军财文大权于一身，党政机构陷于瘫痪，政府法制建设无从谈起。
3. 1976一1991:政府法制建设的恢复与发展。1976年结束“文化大革命”后，中国政府法制建设得到恢复与发展。1978年初，召开五届全国人大一次会议，通过了新宪法。1982年12月，五届全国人大五次会议制定的新宪法。1980年5月，国务院办公厅成立法制局，1981年7月，成立国务院经济法规研究中心。
4. 1992一至今:全面落实依法治国基本方略。1992年十四大确定发展社会主义市场经济的经济体制改革目标。1997年党的十五大进一步部署实施依法治国，建设社会主义法治国家，要求“一切行政机关都要依法行政，切实保障公民权利”。2002年十六大对全面贯彻依法治国基本方略作出新的部署。2007年十七大明确提出要坚定不移发展社会主义民主政治，全面落实依法治国基本方略。
（三）在国家治理中预算法作用的发挥。刘家义审计长在对国家治理内涵概括中提出国家治理的途径是配置和运行国家权力，而政府实现这一途径的主要手段就是通过对国家财政收入的征集、管理、分配来调配国家资源，为社会提供服务。因此所有政府都需要对国家财政收入编制科学、合理的政府预算。
作为国家治理层面的政府预算并不只是财富分配的简单问题,更是政府相机抉择的具体体现,政府预算是政府的血液和生命,也是政府组织中最重要的手段。政府预算的内在机理在于对政府稀缺资源的合理配置,在众多潜在支出目标间进行权衡与选择,并将公民偏好与政府组织产出相联系起来,从而反映个体或利益集团影响政府组织预算结果的相对权力。因此通过立法对政府预算进行约束是各市场经济国家的通用做法，预算法也就成为各国政府最重要的经济法律。
我国预算法的形成路径与中国法制化路径基本一致，从条例到法律来逐渐完善。1951年政务院发布《预算决算暂行条例》，1991年国务院发布的《国家预算管理条例》，1994年全国人大通过了《中华人民共和国预算法》。这是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，在总结建国以来预算管理经验的基础上，根据形势发展的需要，规定了各级权力机关、政府机关及各部门、单位的预算管理职权，明确了预算编制、审批、执行、调整、监督和决算程序，使各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在国家治理中发挥了极大的作用。预算法的实施，改变了国家预算行为无法可依的状况，对强化预算的分配和监督职能，加强国家的宏观调控管理产生积极作用。预算法是严格规范国家财力的法律，实施以来，不仅保证了国家财力的增长及合理利用，还在效率和使用结果上发挥了不可替代的作用，是经济、社会稳定的保证。
二、预算法实施过程中存在的问题
预算法的实施在国家治理进程中发挥了积极作用，但伴随我国经济形势的发展，现行预算法的局限性和缺陷也表现的日益明显，已越来越不适应国家治理要求，制约着我国国家治理水平的进一步提高。历年审计反映的预算编制不合理、预算审议流于形式、预算执行随意等问题，其表象为预算单位未严格执行国家财经规定,但究其根本则是预算法立法缺陷所致。
（一）预算编制中存在的问题。1.预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内资金和预算外资金。按照预算法第76条规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定，这一规定表明预算法只对预算内资金有法律约束力，而没有将预算外资金纳入政府预算的管理范围。这一规定导致大量预算外资金长期游离于预算管理之外，严重冲击我国正常的分配秩序，造成政府行为失范，削弱了政府的宏观调控能力。虽然在2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年起各单位的全部预算外收入纳入预算管理，但仍停留在部门规章范畴，缺乏法律的约束力。
2.收入预算缺乏控制，超收收入使用脱离人大监督。收入预算和支出预算是政府预算的两翼，在预算法实施以来，预算管理的重点由收入预算逐步转向支出预算。这种转变加强了对预算支出的控制，起到了积极的作用。但对收入预算管理的弱化使收入预算编报失真，每年都产生大量的超收收入。2011年中国的财政超收保守估计将达到1.4万亿元，而从2000年以来到今年，近十年来政府的超收收入多达近5万亿元。财政超收的比例一是居高不下，如2010年年初预算收入增收目标为8%，实际实现21.4%。而数额如此庞大的超收收入的使用程序在预算法中却没有明确规定，使超收收入的使用缺乏约束，也造成人大难以对其进行审批和监督，导致人大监督权的落空。
3.预算编制的原则等方面规定性不够明确。在目前的预算法中，一是对财权与事权的划分原则没有规定，导致财权、事权不匹配，财权上收、事权下移问题严重。如，2007年审计署对18个省的审计调查发现县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%，县级财政支出占这18个省财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。二是对中央和省级政府间财政收入的划分缺乏规定，对转移支付应按何种方式在地区间进行分配、一般性转移支付和专项转移支付的比例关系都未作出规定，导致使下级财政在预算编制时无法可依。如2008年审计工作报告反映13个省本级预算2007年少编中央专项转移支付2127.71亿元，平均每个省少编164亿元。
(二)预算执行、调整中存在的问题。1.预算执行存在随意性。由于在预算法中对预算编制缺乏具体、明确的要求，使财政部门在编制预算中难以细化到具体的部门和项目，这样就使得预算在编制过程中留有余地，导致预算执行刚性不强，增加了预算执行中资金分配的随意性。如2009年审计工作报告反映财政部批复的中央部门年初预算中，有财政拨款之外的基本支出1793.05亿元未细化到人员经费和日常公用经费。此外还导致预算单位在预算执行中超预算支出，损害了预算的严肃性。如2009年审计工作报告反映中央56个部门中，有16个部门当年超预算支出8.74亿元，占这些部门预算支出的3.38%
2.预算执行的透明度低。财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。近年来，财政预算公开工作取得积极成效。2009年首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等４张预算表。2010年经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开。2011年，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。但由于在预算法中对预算公开未作规定，导致各地预算公开范围不一、程度不一，且普遍存在公开内容不细化，无法了解资金具体用途等问题，使公众难以进行有效监督。
（三）预算资金分配和使用规定不明，难以保证公共支出方向。由于预算资源的稀缺和有限性，政府需要科学决定出资金如何在不同主体之间分配，其中包括了量的多少、也包括了先后次序，特别是项目支出的选择机制和优先次序排队。但预算法只规定在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出，在法律层面未明确国家预算支出的公共性。这导致各地预算支出随意性，向非预算单位拨款、向企业和个人返还税款等政府介入非公共领域问题屡禁不止，干扰了市场经济秩序。如审计署2010的审计结果公告显示，2008年1月至2009年6月，有66个地方政府及开发区以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业，涉及金额125.73亿元。
三、国家审计促进预算法完善的路径
国家审计机关作为社会运行的免疫系统，在国家治理中相较其他部门承担着更重的任务。在目前情况下揭露问题不是唯一目的，重要的是解决问题；解决问题之道在于深化改革。因此面对政府预算管理中存在的诸多问题，审计机关须确立以促进预算法修改完善为目的，以查处违规问题为切入点的工作思路。
（一）预算编制情况审计。预算编制是预算管理流程的起点，年初预算编制质量的高低决定着政府预算的管理水平，审计机关应关注政府预算的编制情况。1.关注政府预算编制的完整性。完整性是政府预算编制的基础，只有在预算编制完整的基础上，才能提到预算编制的科学性。对预算编制完整性的审计中应重点关注行政性收费、彩票公益金等行政性收费和基金收入是否按规定纳入预算管理，有无应征未征预算收入导致预算编制不实，以及财政部门通过各种方式在财政专户留存资金未纳入预算管理等问题。揭示出由于预算法规定不明确，导致大量预算外资金未纳入预算，使人大难以对财政支出进行全面监督的问题。
2.关注政府预算超收收入使用情况。由于收入预算编制的不科学、不合理，每个财政年度都存在着大量超收收入，由于超收收入未纳入政府年初预算，未包含在向人大的报告中，且预算法对其拨付程序也未作规定，导致其使用情况脱离了人大监督。审计应注重审查超收收入使用情况，了解其是否存在随意决策、支出未投向民生领域情况，通过揭示其中存在不合规、不合理问题，反映由于预算法未对超收收入做出规定，导致资金使用缺乏监督支出随意等问题。
3.关注中央转移支付资金，尤其是中央专项转移支付资金在预算编报和使用中存在的问题。温家宝总理在2011年政府工作报告中提出要“健全财力与事权相匹配的财税体制，清理和归并专项转移支付项目，增加一般性转移支付，健全县级基本财力保障机制”，目前由于预算法规定不清晰，导致专项转移支付比例过高，而由于其专项性质使地方财政部门难以预测其具体数额，因此很难纳入年初预算。审计机关应对此部分资金的预算编制情况予以关注，了解预算编制和实际执行的差额，并监督其使用状况，揭示由于预算编制不完整导致其脱离人大监督，支出缺乏依据等问题。
（二）预算执行情况审计。1.关注预算调整项目。由于预算法对于预算编制缺乏明确、科学的要求，预算编制时难以细化到具体项目，而实际执行时又在不同科目之间频繁调整，使预算执行中的人为因素增加，权力寻租、损害公共利益等现象时有发生。审计应重点关注年初预算中未安排的项目和年中进行调整的项目，了解其未纳入年初预算和年中调整的原因，了解其决策过程，分析追加和调整的理由。并针对重点项目进行延伸审计，调查其资金使用和项目效益情况，揭示由于预算编制粗放产生的问题。
2.加大审计公告范围。目前由于预算法规定不完善，使政府预算执行中财政部门自由裁量权过大，财政支出中不合规、不合理问题屡禁不止。根除上述弊端有效方式之一就是公开预、决算情况，并尽量细化，使其接受公众的监督。但目前由于部门利益限制，财政部门对于公开预算一直持消极态度，即使公开也难以涉及具体项目，仅停留在类、款层次，公众难以了解其具体用途，也无法对其进行监督。在目前情况下，审计可以利用审计公告作为载体，对于政府预算的重要内容予以公开，保障公众的知情权和监督权。
（三）加大对财政支出合理性的审计。市场经济体制下政府履行的是社会公共管理的职能，但由于市场经济尚不完善以及预算法未对财政资金的支出方向做出明确规定，导致各级政府在财政支出过程中缺乏控制，难以保证财政支出的公共方向。大量财政资金通过各种方式进入市场领域拨付给私营企业，或通过税收返还方式返拨付给个人，这种行为不但悖离了公共财政的本质，也造成了社会新的不公。审计应持续关注财政支出中以各种名义向企业和个人拨款的行为，调查其决策过程，揭示其中存在的违规问题，并通过适当的方式向公众公开。
审计机关要充分发挥国家治理作用，必须明确审计部门的定位、厘清审计工作的思路、找准审计工作的目标。在当前的形势下，审计必须在促进财政体制、制度、机制改革方面发挥作用，通过不断努力、不断积累最终将体制、制度、机制的改革固化为国家层面的法律，这是审计机关促进国家治理的最终目标。因此，在财政审计中，审计机关要坚持揭示预算编报、预算执行、预算支出中存在的违规问题，通过对问题的查摆，来反映预算法的不完善和不到位之处，并提出整改建议，以此促使国家加强对预算法修改的研究工作，推动预算法的完善，保障国家治理有效进行。（韩大鹏）
参考文献
1. 唐德先：《当代中国政府法制研究》，东北师范大学博士学位论文，2004年11月
2. 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，法学论坛，2009年
3. 高培勇,马蔡深：《中国政府预算的法治化进程:成就、问题与政策选择》，财政研究,2004(10).
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