英国企业绩效审计基本情况及对我国企业审计的借鉴意义
李树德(审计署太原办)
【发布时间:2012年07月06日】
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    为了贯彻刘家义审计长讲话,落实审计署“十二五”规划,学习先进经验、开拓工作思路、探索搞好企业绩效审计的新方法,按照审计署企业司、培训中心和境外司的安排,笔者与审计署企业审计系统为主的23名审计人员赴英国参加了的企业绩效审计培训。培训期间听取了英国政府审计人员、社会审计机构、大学教授和经济学家讲课,并通过提问和解答问题等不同方式进行了相互交流,还查阅相关资料了解英国政治经济社会制度、基本国情、企业改革、国有和私营企业绩效审计历史和现状,比较了英国与我国企业绩效审计的相同和不同之处,学习取得了较大的收获。

    一、英国的审计体制和绩效审计开展情况

    绩效审计(Value For Money Auditing)重点在于政府的业绩,特别是在执行政府政策方面的经济性(Economy),效率(Efficiency) 和效果(Effectiveness)。英国是当前国际上开展绩效审计水平较高、较成熟的国家,每年绩效审计业务量占其工作总量的40%。英国政府依据宪法设有审计委员会,负责对地方政府(英格兰、威尔士)、教育机构、医疗卫生机构、警察机构、消防机构、社会救济机构、住宅服务机构等公共部门和教会、社区委员会等进行审计监督,每年监督财政资金规模为1200亿英镑。英国的审计领导体制属于议会领导体制。审计委员会由18名委员组成,设主席一名,审计委员会委员由副首相任命、审计委员会对副首相负责并报告工作。审计署在中央政府各部设有审计办公室,审计办公室对议会负责并报告工作。审计办公室与上述的审计委员会彼此独立,互不隶属,具有业务合作关系。

    《审计实施规程》是英国绩效审计的主要法律依据。规程对审计人员的权力、责任规定得很明确,体现了许多现代审计理念。审计机关大部分经费来源于提供审计或检查服务所收取的费用,政府也为审计人员和检查工作提供少部分经费。英国重视内部审计工作,企业、基金会、学校、医院等组织和单位普遍设有内审机构。英国政府拨款的条件之一即是要求其健全内部审计监督制度。内审机构广泛开展绩效审计,并规定预留拨款额的10%在内审机构进行绩效审计并符合要求后拨付,作为鼓励措施。为节约审计费用,各审计机构在审计中比较注意审计资源的有效利用、审计成果的相互借鉴和运用。

     英国各级政府和使用财政资金的公共部门奉行职能服务理念和“行政商务化、公务商业化”的行政运作理念,优质服务、高绩效成为行政的核心价值观和普遍追求的目标,而开展绩效审计就成为行政活动、财政活动的重要手段。    依靠高素质、高代表性的预算管理团体,比较科学、全面的预算指标体系,保证较高质量的政府预算,这是绩效审计的重要前提和基础。各部门、单位也都很重视预算执行,每年召开6次会议讨论分析预算执行情况,每4年开展一次“最佳效值回顾”活动,总结评定公共部门预算执行绩效,把比较优秀的指标作为新的绩效标准。预算执行情况同预算挂钩作为鼓励措施,使“预算执行情况好,财政资金使用绩效好”的部门、单位可以争取到更多的财政预算资金。在进行审计时,一般提前2-6个月通知被审计单位,让被审计单位有充分的时间自我检查、自我规范、自行纠正问题,充分体现了绩效审计是为促进、提高绩效服务的目的。  

    二、英国绩效审计制度发展历程

     英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的《国库及审计部门法》(Exchequer and  Audit   Department  Act)中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出,行政机关将支出记录与账簿送请审计长审核,审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职能的扩张和公共支出的膨胀,尤其是一次大战后,这种审计方法变得不现实,因此英国于1921年修正了《国库及审计部门法》,规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支,审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计,并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。

    20世纪60年代,英国议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变,特别是赋予审计长超然独立地位。1983年《国家审计法》明确提出建立国家审计署(National Audit  Office,NAO)。NAO隶属议会下院,其主要职责一是依《国库及审计部门法》对政府机关财务报表进行审计与鉴证,即财务审计;二是依《国家审计法》对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估,即绩效审计。

    NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案,审计长则要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的项目。NAO的审计报告分两阶段提出,一是先导性研究报告,先导性研究的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计,若经评估认为需要审计,则需进一步规划审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在执行绩效审计时,NAO的审计人员随时与被审单位的相关人员保持合作关系,听取对方意见。审计完毕先将审计结果的初稿送被审单位征求意见,作为撰写正式报告的依据。由于与被审单位事前及事中的充分合作,故报告提出后,受审单位对报告所提内容的接受程度较高。NAO的职责仅限于向议会提交审计报告,后续的追踪查证工作,则由各行政部门自行负责。NAO跟踪审核改进措施的落实情况,并向下议院公共账目委员会报告结果。

    三、英国国有企业改革对我国的借鉴意义

    在赴英培训期间,在全面完成了学习任务的同时,笔者还结合自己的本职工作,重点关注了英国的国有企业改革和地方经济发展的相关内容,通过考察、交流、收集、分析相关信息资料,对英国的国有企业改革有了比较全面的了解,对英国国有企业改革的主要作法、取得的成效、成功的经验和存在的问题进行了比较系统地总结和分析,并在此基础上,结合我们国有企业改革实践进行了一些比较深入的思考,了解了英国国有企业改革的主要经验和不足从中得到一些有益的启示。  
  
    总体上看,英国国有企业改革值得肯定及借鉴的经验主要有:立法先行,规范有序;先易后难,平稳推进;区别对待,形式多样;加强监管,促进公平;职工持股,民众受惠;保护环境,节约资源。但是英国的改革过程也存在不少问题,其中很多弊端英国政府自己也承认,特别是上世纪90年代以来,英国的私有化政策,引起了公众广泛而尖锐的批评。其中,主要有失业问题;国有资产流失问题;垄断问题;社会道德问题以及产业结构调整问题。

    我国中央国有企业改革经过多年的探索与实践,已经取得了巨大的成效。但我们仍然面临着非常艰巨的国有企业改革和发展任务。在此情况下,结合我国央企实际,比较、借鉴英国国有企业改革的经验和教训,我们应当坚持渐进式的改革路线,坚持分类指导的改革方法,集中突破改革重点,调整优化国有经济布局和结构,促进产业结构升级,完善国有资产监管体制,促进就业和社会保障。

    四、取长补短,积极推进我国国有企业绩效审计

    近年来,我国审计开始重视绩效审计,刘家义审计长2011年1月18日在全国审计工作会议上指出:“全面推进绩效审计,积极发挥审计的建设性作用”,《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出“全面推进绩效审计,促进转变积极发展方式”、“着力构建审计评价及方法体系”。但从总体上看,我国仍处于绩效审计发展的起步阶段,各方面与其他国家的较成熟的绩效审计相比还有较大差距。他山之石,可以攻玉。我们应当在企业审计中,把握改革大方向,借鉴国外成熟的审计经验的做法,积极稳步推进我国绩效审计,以真实、合法、效益并重,要有效地探索绩效审计,不能仅停留在真实、合法审计中发现的一些效益问题,要更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题,提出改进和完善的建议,促进各项政策措施的贯彻落实,发挥“免疫系统”作用。(李树德)
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