论审计视角下的“土地依赖”和“土地财政”问题
周济勤(甘肃省审计厅)
【发布时间:2012年07月06日】
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    摘要:本文从土地管理及土地资金审计所反映的情况入手,运用经济学公共选择理论、财政政策理论,深入分析地方政府在配置土地资源中的做法和动机,辨析“土地依赖”和“土地财政”问题,并在此基础上,根据经济学内生增长理论提出了现阶段的应对措施。
    关键字:审计 土地依赖 土地财政

    自从1987年中国第一宗土地公开拍卖以来,这个曾受香港启发用土地换资金的做法在我国实践发展了20多年后,全国土地收益从当年的2.2亿元猛增到2009年的22097.49亿元,其中全国土地出让收入在2009年达到了14254亿元,土地资源也随之经历了从原来的闲置或者低效利用到城市、城镇化土地利用、再到土地资源消耗殆尽、生态环境日益破坏的过程。据统计,我国人均耕地只有1.4亩,仅相当于世界人均水平的40%。近十几年随着经济的不断发展我国耕地减少日益明显,从1996年国家第一次土地详查时的19.51亿亩到2008年的18.26亿亩,12年共减少耕地1.25亿亩,平均每年减少1000多万亩,国家鉴于粮食安全考虑而设定的18亿亩耕地“红线”警示着每一个人,这也预示着过去那种依靠大量投入土地资源带动经济持续增长的做法走到了尽头。在过去的20多年中,地方政府可支配的最大资源是土地资源,而土地资源的投入,既可以刺激投资,拉动经济增长,保住GDP增速,又可以使地方政府以土地所有者身份获取国有土地出让收入,扩大政府公共财政收入,何乐而不为。因此,在既定条件下,地方政府表现出对土地资源的过分依赖和过度开发利用,甚至出现对土地资源的破坏与浪费的非理性行为,是有一定的必然性的,也是我们必须深入研究和解决的。同时,随着地方政府土地出让收入的迅速攀升,公共财政收入盘子的做大,财政支出刚性的存在,引发更严重、更持久、更深刻的所谓土地财政问题,即地方政府依靠国有土地出让收入来维持地方财政支出的问题也是不可避免的。面对目前兼而有之、相互联系、彼此影响的土地依赖和土地财政问题,让我们从审计的角度做些分析和研究,目的是更好地把握两者的程度和问题的关键,以便对症下药。

    一、审计反映的问题及情况

    针对国有土地出让收入征收、管理、使用情况以及土地管理相关政策执行情况,审计署分别于2007年、2009年、2011年组织实施了3次专项审计或审计调查。汇总来看,其审计时间范围跨度大,从2004年一直延续到2010年,有7个年度;审计地域范围广,包括了北京、天津等22个省(区、市)、52个县(市、区);审计结论及审计所反映的问题具有很强的普遍性和代表性。其审计得出的总体结论是:逐步健全了土地市场管理制度,改进了征地补偿安置工作,逐步规范了国有土地使用权交易和出让金收支管理,推进和完善了制度建设,取得了积极成效。审计所反映的主要问题也始终集中在以下几个方面:

    一是土地管理上的问题。其问题及主要表现形式为:未经审批征收并占用集体土地;规避新增建设用地指标控制征收集体土地;采取“以租代征”等方式占用集体土地,用于工业、房地产等非农项目建设;以招商引资、旧城改造等为由违规协议出让或违反招拍挂制度提供经营用地;向禁止占用耕地项目供应耕地;违规发放国有土地使用证;低价、甚至 “零地价”出让土地;虚报新增耕地面积、多占少补耕地;擅自改变土地用途等。

    二是土地出让收入管理使用上的问题。其问题及主要表现形式为:未征收、少征收、以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式减免、或者是先征后返土地出让收入;由非财政、国土部门违规收缴、使用土地出让收入;土地出让收入通过财政过渡户核算,未纳入基金预算管理;土地出让收入被违规用于公共工程建设、增加政府投资企业注册资本、设立农业科研发展专项资金、弥补行政经费不足、补助企业经营和建设、违规出借、以及建购办公楼、商务楼、职工住宅;甚至存在用土地出让收入直接抵顶项目工程款,以土地换取以前年度完工的市政工程、政府办公楼等。

    三是征地补偿及土地开发整理方面的问题。其问题及主要表现形式为:未及时支付、挪用征地补偿款,将征地补偿款用于未经被征地村集体认可的安置小区建设,弥补拆迁工作经费等;未足额征收、计提土地开发整理相关资金;未将土地开发整理相关资金纳入国库管理;土地开发整理相关资金被违规用于城市基础设施建设、征地拆迁补偿和土地储备,弥补行政事业单位基本建设及经费支出和地方财政预算缺口、以及对外出借和投资等。

    综合分析审计查出的问题及表现形式,抛开其他因素,仅就地方政府在众多选项下是否更热衷于征地、卖地、取得超额的土地出让收入来看,结论很难成立。应该说,地方政府冒违纪违规风险,更偏重于对征地、占地、供地等控制环节的突破和收效,一些该招拍挂的不招拍挂,就是选择以牺牲土地出让收入来提供用地、促成投资落地,其他还有一些变相降低、放弃土地出让收入的同类问题。由此看来,地方政府的用地需求是主要的,获得土地出让收入是次要的,土地依赖是地方政府首要的问题。一方面,过去一直沿用的粗放型工业发展模式过多、过快地消耗了土地资源,使得一些地区出现了无地可用、一用就违法的尴尬局面。另一方面,近年来国家一直实施投资拉动型经济政策,新增投资要上马,土地资源是落实这些投资的必要条件,因此如何短时间内满足新增项目所需大量土地就成为地方政府急需解决的问题。

    二、土地出让收入对地方财政的影响

    一般来说,衡量一个地区财政收入结构是否合理,最简单的是看财政收入的结构,也就是衡量以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成与比例关系是否协调。在一个比较合理的财政收入结构中,税收应成为其主要的收入来源,占绝对份额,而非税收入只能作为财政收入的一个重要组成部分,以此弥补公共财力的不足。目前,迅速扩大的土地出让收入对地方财政发生影响是一定的,但影响的程度是否到了结构失衡,或者说到了地方政府依靠土地出让收入来维持地方财政支出的地步是值得考证的。我们知道,2007年之前,土地出让收入是先纳入预算外专户管理,再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理。2007年开始,国家对土地出让收入管理制度进行了改革,将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,与公共财政预算分开核算,专款专用。也就是说,土地出让收入与政府预算报告公布的地方财政收入是分两块进行单独核算的。地方财政收入根据统计口径不同,又可以分为一般预算收入、财政总收入和综合财政收入等。由此可以看出,如果衡量土地出让收入是否对地方财政产生重大影响仅源于一个简单判断,即直接计算土地出让收入占地方一般预算收入的比重,以此证明地方财政收入结构失衡,并得出所谓的土地财政问题是值得再推敲的。理由如下:一是计算的口径不对,土地出让收入属于政府性基金收入,并不在政府预算报告中列出的地方财政收入里;二是我们从政府预算报告中看到的地方政府财政收入是窄口径指标,低估了地方财政收入的规模。三是土地出让收入实行专款专用,首先被用于支付征地拆迁补偿费用、破产或改制国有企业职工安置费、对被征地农民社会保障的补助等,在此基础上再安排用于农村基础设施建设、土地开发整理、城市基础设施建设等。因此它对规定范围外的支出影响有限。

    三、土地依赖的深层分析

    地方政府过分依赖和过度开发利用土地资源,首先可以从经济学公共选择理论中得到解释。公共选择模型的一个重要观点就是政策制定者和消费者或企业经理并没有什么不同,即使在自身利益与公共利益相冲突时,政策制定者还是可能会追求自身利益。如世界各国普遍且长期存在的巨大财政赤字问题就是例证。财政赤字产生的所有经济利益毫无疑问地被今天的这一代人所享用,而其成本将由在目前的决策中没有投票权的后代承受。地方政府过分依赖和过度开发利用土地资源,实际上是在“透支”土地资源的未来收益,收取的土地出让收入是一次性预收并一次性预支了未来若干年的土地收益之和。从本届政府和以后各届政府来看,则是本届政府提前支取了以后若干届政府的地租收入。这种寅吃卯粮、涸泽而渔的做法最大限度地满足了现任者的利益。

    其次可以从现行的政绩考核制度和投资拉动型经济政策上找到原因。在“以GDP为核心”的干部考核评价体系下,确保GDP增速是地方政府的头等大事。我国一直是依靠投资来实现增长的投资拉动型增长模式,据测算,投资增长1%,可拉动GDP增长0.3%。为了促进经济增长、完成GDP考核指标,地方政府就必须落实投资,而落实投资的一个必要条件就是土地资源,甚至可以说土地资源是吸引投资、促成投资的一个重要砝码和关键。这也就是为什么各地政府往往采取协议或划拨等形式低价出让工业用地,尤其是一些开发区、工业园区往往更是低价或廉价出让。在落实中央扩大内需政策过程中,大量新建项目的不断开工,客观上再次加大了对建设用地的需求。

    四、解决土地依赖的对策

    (一)完善政府绩效考核评价体系。解决地方政府的土地依赖问题,首先是建立健全符合科学发展观的绩效考核评价体系,增加土地开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标,开展全面的、多维度的考核。逐步将地方政府职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来,促进市场功能的充分发挥。进一步完善领导干部政绩考核办法,加大权力制约,规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为。针对地方政府的土地依赖,构建一种激励与约束相容的监管机制,对非法用地加大处罚力度。

    (二)支持企业创新。经济学内生增长理论认为,技术变革是持续经济增长的关键。现代经济增长模式的主要特点表明:经济增长主要的来源不再是来自投资,而是来自效率的提高。因此转变经济增长模式是地方政府摆脱土地依赖的根本。调整经济结构,扶持服务业和战略性新兴产业发展,帮助传统制造业完成产业升级。发挥政策引导性作用,大力支持企业创新,激发企业内生动力,促进企业效率提高。加大知识产权保护,尤其是要鼓励和保护好原创性创新,以便提高在世界市场上的竞争力。  

    (三)建立权属清晰的土地产权制度。明晰产权主体,对国有土地实行政府分级所有,要明确划分中央与地方各级政府作为所有者代表的职权;对集体土地要以村民代表会议作为所有权代表,解决集体土地产权控制问题,用“土地持有产权”替代“土地承包经营权”;对农民拥有的宅基地,要允许其享有土地质押、入股、转让等权利,切实维护农民权益。

    (四)改革土地出让金的管理。将土地出让金批租制改为年租制,变一次性收取为逐年收取,从制度上弱化地方政府“以地生财”的冲动,遏制急功近利的卖地行为。健全统一完整的政府预算体系,明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、非税收入预算等的功能定位,完善各类预算管理制度,处理好不同预算的资金投向和支出重点,并使各预算之间有机衔接。

    (五)加大对地方财政收支的审计力度。我国目前已经进入到公共财政的时代,财政收入来源已经多元化,财政投向也不仅仅是国有经济体。因此,财政的收支已经牵涉全体社会成员的切身利益。加强对政府收支审计实际上是代表纳税人管好政府的收支,管好政府的钱袋子。加强政府收支审计,必须了解我国各级政府公共管理的实质,在严格财政预算执行审计的同时,对游离于监督之外的财政资金必须加大审计查处力度,从而实现通过审计促进整个财政预决算管理的目的。(周济勤)

    参考文献:
    [1]审计署2012年第7号审计公告:“24个市县2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果”,2012年4月20日
    [2]审计署2010年第6号审计公告:“40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果”,2010年4月20日
    [3]审计署2008年第4号审计公告:“国有土地使用权出让金审计调查结果”,2008年6月4日
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